【2020年11月18日】全世界税务局，联合起来（三）－ 终结者G20

税智观察

高人说，世界上的事情怕结盟。但是，世界各国政府最喜欢结盟。对那些在“三不管”地区享受阳光、沙滩和信息不透明的机构和个人来说，各国政府结盟的确是件可怕的事情。但是无可奈何花落去，结盟的事情还是发生了。这个同盟就是G20，还一出手就终结了银行保密时代。
  

  
一、G20号令天下
  
1994年墨西哥政局的一次小小动荡引发了其货币比索大幅贬值，通货膨胀率高达52%，经济陷入衰退。随后1997年，泰国、印尼等亚洲国家遭受同样命运，日本、韩国受到冲击，是为亚洲金融危机。1998年，危机波及到俄罗斯，让休克后重启的俄国经济遭受大出血。一时间全球信心动摇，投资消费萎缩，经济衰退，美国的互联网泡沫破灭。
  
西方列强这才发现，全球经济你中有我我中有你，金融动荡之下谁也不能独善其身。原先的布雷顿森林体系是个富人俱乐部，但是金融稳定不能只靠富国，发展中国家城门失火殃及列强的池鱼，必须建立更广泛的同盟推进全球金融稳定。这时候冷战已经成为过去，世界各国从两大阵营的对抗转向全球合作。在德国和加拿大的倡导下，在美国和德国力挺下，1999年9月26日，以促进全球金融稳定为宗旨的二十国集团（Group of Twenty, 简称“G20”)宣告成立。二十国集团严格的翻译是：“二十方集团”，其成员不是20个国家，而是19个国家外加欧盟，覆盖的国家远超过20 个。G20是由20方的政府以及中央银行行长组成的论坛（欧盟代表为欧洲委员会以及欧盟中央银行）。这二十方成员具有广泛的代表性，其中有－
  

  
发达国家：澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、日本、韩国、英国、美国、欧盟、
土豪国家：沙特阿拉伯
金砖国家：巴西、俄罗斯、印度、中国、南非
发展中国家：阿根廷、印度尼西亚、墨西哥、土耳其
  
G20生于金融危机，长于金融危机。10年后美国的次贷危机又一次沉重地打击了全球经济，却成了G20的发展良机。G20早就不满足于金融稳定的职能，借机强烈要求管得更宽、级别更高、手段更强。2008年G20的议事范围扩大，涵盖了其它国际组织没有覆盖到所有的事情，成了“国际不管组织”，参会人员也扩大到了国家元首和政府首脑，财政部长，外交部长以及智库人士。2009年9月25日G20的大佬们干脆宣布原先的G7和G8富国俱乐部今后都歇了吧，有事上G20上说去。进行多事之秋2020年，G20更加彰显其行动力，从年初至今举办了多次财政部长和央行行长会议、财政部长和卫生部长会议，会议形成了《G20行动计划》并不断更新以应对新冠疫情。《G20行动计划》包含五个支柱，分别是：第一支柱－卫生应对；第二支柱－经济和金融应对；第三支柱－回归强劲、可持续、平衡、包容性增长；第四支柱－支持有需要的国家；第五支柱－总结经验。

  
G20会议中最抢眼的当然是每年的峰会，即国家元首和政府首脑会议。第一次峰会举办于2008年，这么多老大聚在一起，这还真是头一回，得说说大家真正感观兴趣的话题：怎样弄钱。当时正值金融危机，各国财政收入吃紧，又接连爆出几桩跨国逃税丑闻，这就更加成了热点话题。脑补一下，大会主席的发言是这样的：
  

  
“各位老大，大家早该聚一聚了！这么多年来我们净顾着互相掐了，没有防备有人趁机挖我们墙角。瑞士这个国家算一个，仗着资格老跟大家混得熟，借口银行保密天经地义，针插不进水泼不进，专替有钱人藏钱。还有一大波小混混像百慕大、BVI、开曼、马耳他之流的，帮着有钱人设置架构障眼法。这几个刺头拿村长不当干部，拿豆包不当干粮，跟我们捣乱，撺掇有钱人明目张胆地跨国逃税，害得我们收不上税，日子过得辛苦。叔可忍婶不可忍！老虎不发威，当我们是病猫啊！”
  
二、国际论坛来者不善
  
跨国逃税是多年的顽疾，千头万绪的工作从哪里入手？G20选择了银行保密作为突破口。要说银行保密，那最有发言权的就是瑞士。俗话说，铁打的银行，流水的列强，瑞士这个国家在欧洲列强的丛林中屹立数百年，“铁银行”也不是浪得虚名，当年横扫欧洲的拿破仑皇帝和阿道夫元首也不曾动它。G20就不信这个邪，偏要动它，就有这个底气。G20本身代表了全球生产总值的90%，贸易额的80%，人口的三分之二，面积的二分之一，还掌控着国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WBG）、组织合作与发展组织（OECD）等一众国际组织，G20跺一跺脚，那就得地动天摇。越是有实力，说话越客气。G20请刺头们喝茶，也请街坊邻居们喝茶，哪个敢不给面子？于是G20牵头凑齐了89个国家（地区），将OECD旗下的一个国际税收论坛改组为透明度和税务信息交换国际论坛（以下简称“国际论坛”）。改组后的国际论坛于2009年在墨西哥召开首次大会，大家宣誓平等合作，终结海外避税。
  

  大佬们开会叫做论坛。会上大佬们动嘴，会下小弟们做事。国际论坛的工作机制是：定标准、促执行。2009年国际论坛制定了应要求的信息交换（Exchange of Information on Request,简称“EOIR”）标准并付诸执行。看到效果不错，G20找来OECD，于2014年将EOIR标准升级为自动信息交换（Automatic Exchange of Information，简称“AEOI”）标准（俗称“CRS”，下文有介绍，这里先按下不表），这是定标准。执行方面，国际论坛有三个手段，一是监控，二是同行评审，三是技术支持（针对第三世界国家）。

  
三、EOIR标准一剑封喉
  
2009年的国际论坛大会确立了EOIR标准。要说EOIR早已存在。一国税务机关怀疑某纳税人存在逃税或者避税嫌疑的时候，可以向别国税务机关请求提供该纳税人相关信息。各国之间的双边税收协定（全面税收协定）中早已经有信息交换条款，约定了相关税务机关的协助义务。此外，没有全面税收协定的国家之间还有可能签订信息交换的专项协定来约定协助义务。目前我国与10个国家（地区）签订有税收情报交换协定（“情报”与“信息”是一个词两种翻译而已，是一个意思，跟007没有关系，下文根据习惯同时使用两个词），签约对方包括开曼、BVI等。
  
2009年的国际论坛大会将EOIR工作标准化。这就是EOIR标准。这个标准涵盖信息的可得性、信息获取、以及信息交换三个环节。EOIR下交换的税收信息涉及银行信息、所有权信息和会计信息等多个方面，EOIR标准都提出了细化的要求。在银行信息方面，EOIR标准要求各国要在法规以及实践层面确保银行记录信息、政府部门获得信息、国际间交换信息。当然了，国际论坛承认银行保密有其合理性，比如防范竞争对手知晓，保护人身安全等。国际论坛的态度是，保密可以，但是不要对税局和监管部门保密。税局要信息，银行必须提供，同时税局要替账户持有人保密。因此，EOIR标准中也包括了各相关法的保密规范。
  

  
根据EOIR标准，国际论坛对各国划成分。透明度方面符合标准的进入白名单，不符合标准的再看态度。瑞士等一众国家（地区）虽然不符合标准，但表示愿意改正错误，被划入了灰名单。有问题且顽抗到底的按理该进入黑名单，但是哪个不要命的会顽抗？结果黑名单空缺。

  
倚天一出，谁与争锋？从此税局跨境获取银行信息就名正言顺了。2009年在伦敦举办的G20峰会宣布银行保密时代结束了。
  
四、同行评审一网打尽
  
真正结束银行保密还要看落实。在促进执行层面，国际论坛采用了“发动人民斗人民”的策略，开展同行评审。第一轮同行评审2010－2016年进行，共评审了125个国家（地区），共对114个国家（地区）给予了打分。这125个国家中，有70家的法律中规定有银行保密条款，限制了取得并交换银行信息。经过评审，67个国家（地区）这些国家接受了批评，修改了法律，取消了限制。10年后，只有三家还存在限制，这三个钉子户分别是危地马拉、哈萨克斯坦、特立尼达和多巴哥。三个无名小辈，无关痛痒。
  
2016年开始第二轮评审目前正在进行中。这轮评审中G20也懒得请所有人喝茶了，国际论坛干脆把非成员国家（地区）都纳入了评审范围之内。到这个时候非成员国都看清楚形势了，伸脖子也是一刀，缩脖子也是一刀，那就认命吧。第二轮评审一方面针对提出了更高的要求，进一步强化信息交换的准确性，另一方面重点审查第一轮没有覆盖到的30个国家（主要是发展中国家），促（逼）进（迫）其取消针对获取银行信息的限制。因为是第三世界国家，能力有限，国际论坛给这些国家提供了技术支持，以便解决其存在的问题。
  

  
EOIR标准加上同行评审执行10年来效果明显。论坛中的所有成员国的银行保密法律几乎都被改写，不再对税务机关保密。信息交换的效率大大提高，一国税务机关要求他国税务机关协助提供的信息，99%情况下都可以拿到。
  
五、双剑合璧，横行天下
  
透明度以摧枯拉朽之势向纵深发展。早先在双边税收协定框架下，税收情报交换工作已经进行多年但是效率不高，原因是就是一对一双边谈判耗时费力，交换关系数量较少，信息格式不统一，而且经常遇到对方不配合的情形。2010年《多边税收征管互助公约》（以下简称“《多边公约》”）并向各国公开征求签字，税收情报交换形势焕然一新。《多边公约》涉及各种国际税收征管协作，当然也包含了税收收报交换。《多边公约》目前有136个签约方，任何一个签约方自动获得与其它签约方之间的情报交换关系。不需要一对一双边谈判，一次性批量搞定了8000多个双边交换关系。这就为下一步的飞跃准备了交换网络。
  
国际论坛推出EOIR标准后，银行信息对税务局保密不再合法，这就为下一步飞跃准备了法律基础。于是大批量、自动化的银行信息交换时代到来了。2013年OECD峰会同意接受金融账户自动信息交换（以下简称“AEOI”）标准作为新的全球标准，并且要求在全球范围内实施新标准。国际论坛被则被委以重任来监控新标准实施。国际论坛应要求开发了一个实施路线图，并将发展中国家纳入到这一标准中来。此后，国际论坛将AEOI标准与EOIR标准并行使用。AEOI针对金融账户，由金融账户所在地税务机关收集信息并向账户持有人的居民国税务机关提供信息，是一种自动定期信息交换机制，是EOIR的升级版。AEOI标准的核心是共同报告准则（Common Reporting Standard 简称“CRS”），规定了银行账户信息收集和交换的规范，因此国内习惯用CRS来代称AEOI。AEOI机制于2017年开始运行，至2018年有100多个国家参与交换，涉及帐户4700个、资产4.9万亿美元。
  

  
AEOI标准下的同行评审则由OECD组织，目前也在进行中。首先进行的是法规审查。工作组一边审查一边建立审查框架。2020年3月16日至18日OECD举行了第一次会议，布置同行检查工作。这次会议由加拿大主办，由于疫情原因，90多个国家远程参加。这次会议极大促进了同行审查的框架的建立。这个框架包括三个方面：法规审查，执行情况审查和保密性审查。未来几个月内，这个框架还会进一步细化。
  
AEOI与EOIR双剑合璧，横行天下，银行保密时代彻底终结。如今全球160多个国家已经接受了论坛确立的关于透明度和税务信息交换的国际标准，信息交换的网络正在以前所未有的速度增长。10年内信息交换成果显著：处理了25万个信息需求，涉及10万亿欧元金融账户，查补税款100亿欧元。2019年11月，全球论坛在法国巴黎召开了迄今为止最大的一次大会，庆祝了其成立10年。这是一场团结的大会，胜利的大会。来自全球140个国家的500多名代表参会 ，庆祝银行保密时代的终结，庆祝税务合作达到新高度，庆祝境外逃税时代的结束。
（未完待续）
本系列文章前篇请见：
全世界税务局，联合起来！（一）- 声气互通
全世界税务局，联合起来！（二）--美国税改釜底抽薪