梁若莲：共享经济涉税信息报告与交换的国外进展及我国应对

李威03 · 2020-9-16 00:15:49

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共享经济涉税信息报告与交换的国外进展及我国应对
梁若莲
共享经济是整合各类分散资源、准确发现多样化需求、实现供需双方快速匹配的最优化资源配置方式，是信息社会发展趋势下强调以人为本和可持续发展、崇尚最佳体验与物尽其用的新的消费观和发展观。共享经济从一个鲜为人知的概念，到资本的趋之若鹜，再到问题频出和争议不断，成为政府、公众、媒体、研究者以及从业者关注的焦点，共享经济的税收监管也成为社会各界高度关注的公共政策议题。
一、共享经济的概念与发展
与传统商业模式相比，共享经济通过弱化所有权、释放使用权，降低了供需双方的信息搜寻成本，并在将私人物品公共化的过程中对政府部门提供公共产品与服务起到了辅助作用。2017年由国家发展改革委等八部门联合印发的《关于促进分享经济发展的指导性意见》（发改高技〔2017〕1245号），对“分享经济”进行了定义：“分享经济在现阶段主要表现为利用网络信息技术，通过互联网平台将分散资源进行优化配置，提高利用效率的新型经济形态。”随后，在国家发展改革委等三部门于2018年印发的《关于做好引导和规范共享经济健康良性发展有关工作的通知》（发改办高技〔2018〕586号）中，将分享经济改称为共享经济，并出台了系列规范措施。
共享经济概念最早于美国兴起并迅速在全球扩散。《金融时报》发表的一篇文章称：2017年美国参与共享服务的人数达到5500万；未来10年，英国共享平台的增长速度将达到30%；日本的共享经济交易规模将从2016年的2600万美元增长到2020年的5400万美元。普华永道会计师事务所于2014年8月开展的一项研究预测，2025年全球共享经济规模将高达3350亿美元。
中国的共享经济在平台企业的高效创新、政府的有效引导和包容性政策的有力支持下，更是发展飞速。2005年中国首次出现“威客”概念，共享经济雏形初现。2011年是共享经济发展的初期阶段，出现了共享出行的滴滴、快的、神州专车，共享空间的途家、小猪短租、木鸟短租，共享知识的知乎、学霸君、喜马拉雅FM，以及其他领域的美团、大众点评、杏仁医生等。2014年共享经济进入了井喷式增长阶段，共享出行、共享住宿、共享金融等领域催生了众多独角兽企业，其中共享单车更是为世界提供了原创性的共享出行模式。2015年至2019年,我国共享经济市场规模从约19560亿元增长到32828亿元，参与提供服务人数从约5000万人增长到7800万人，为稳就业发挥了重要作用。截至2018年底，全球305家独角兽企业中就有83家中国企业，其中具有典型共享经济属性的中国企业34家，占中国独角兽企业总数的41%。据国家信息中心共享经济研究中心预测，我国共享经济在未来几年将依旧保持年均40%左右的增长速度，2020年我国共享经济规模将占GDP比重的10％以上，共享经济将成为我国经济新的增长点。与过去几十年我国在诸多领域始终处于跟跑、追赶的状态完全不同，在共享经济这个领域，我国在世界经济舞台上有了同台竞技甚至成为主角的机会。国家发展改革委组织编写的《中国共享经济发展报告》给出了这样的判断：“我国已成为全球共享经济创新发展的主阵地和示范区。”从某种意义上说，全球经济版图也正因此重新定位一个崭新的中国。
二、《平台运营商对共享和零工经济中卖家进行报告的规则范本》的主要内容
共享经济的“野蛮生长”，给各国的监管包括税收监管带来了诸多挑战，其中跨境税收征管难题引起了经济合作与发展组织（OECD）税收征管论坛（Forum on Tax Administration,FTA）的高度关注。2017年FTA第十一届大会决定成立共享经济和零工经济税收征管项目组，由意大利税务局和英国皇家税务与海关总署牵头开展相关研究。2019年3月26日至28日，FTA第十二届大会将共享经济和零工经济的税收征管列为FTA未来数年的工作重点之一，并正式发布了《共享和零工经济：对平台卖家进行有效征税》（The Sharing and Gig Economy : Effective Taxation of Platform Sellers）的报告。报告对各国税务部门提出了三点建议：一是对共享经济（零工经济）的平台运营商进行税收宣传培训；二是完善识别共享经济（零工经济）税收风险的依据；三是协助政策制定者制定标准化的报告范本，促进不同辖区税务部门之间的信息交换。
在此背景下，2020年1月OECD信息交换和税收遵从第10工作组制定并发布了《平台运营商对共享和零工经济中卖家进行报告的规则范本》（The Model Rules for Reporting by Platform Operators with respect to Sellers in the Sharing and Gig Economy，以下简称《规则范本》）草稿，获得OECD财政事务委员会批准。2020年2月至4月，OECD第10工作组秘书处（以下简称“秘书处”）就此草稿向各国税务机关、税务顾问以及行业代表公开征求意见。根据收集到的意见，秘书处对上述文稿进行了修订，并于2020年4月27日至30日召开网络视频会议，再次征求税务机关和行业代表的意见。秘书处根据会议讨论结果反复修改完善《规则范本》，并于2020年5月底再次开会征求意见。2020年7月3日，OECD正式发布《规则范本》。OECD税收政策与管理中心主任帕斯卡·圣塔曼指出：“G20/OECD包容性框架对《规则范本》的批准，表明达成应对数字经济税收挑战的多边解决方案是具有可能性的，无论对税务机关还是纳税人都不无裨益。”《规则范本》是OECD应对数字经济税收挑战策略的组成部分，将为提高税收政策透明度、营造数字经济稳定发展的税收环境奠定基础。《规则范本》共包括以下四个章节：
（一）相关定义
第一节对相关概念作出了定义，其中，核心概念有六个。1.“平台运营商”，是指与卖家签订合同，向卖家提供全部或部分平台功能的实体。2.“应报告的平台运营商”，是指构成实施《规则范本》管辖区的税收居民，或者虽不属于上述管辖区的税收居民，但依据《规则范本》实施地的法律成立或在该地拥有管理机构（含实际管理机构）的平台运营商。3.“无需报告的平台运营商”，是指同时满足下列条件的平台运营商：（1）促进不动产租赁或个人服务等相关服务的供给，且上一公历年度的总收益小于100万欧元，并已通知相关税收管辖区的税务部门选择按此处理的平台运营商；（2）向税收管辖区税务部门提供了令其满意的证明，表明平台整体的商业模式不允许卖家从上述收益中获利；（3）向税收管辖区税务部门提供了令其满意的证明，表明平台整体的商业模式不允许存在应报告卖家。4.“应报告的卖家”，是指除无须报告的卖家以外，根据第二节中规定的尽职调查程序，居住在应报告税收管辖区，或为应报告税收管辖区中的不动产租赁提供相关服务，或取得或应当取得与应报告税收管辖区中的不动产租赁服务相关的收益的活跃卖家。5.“无需报告的卖家”是指：（1）报告期内，平台运营商为其促成超过2000次不动产清单中的不动产租赁服务的实体（如大型酒店）；（2）政府实体；（3）其股票在既定证券市场上定期交易的实体，或者是其股票在既定证券市场上定期交易的实体的相关实体。6.“应报告的管辖区”，是指达成有效协议或安排的税收管辖区，依据该协议或安排，该管辖区会自动交换《规则范本》第三节中指定的信息，并且已被包含在发布清单中的税收管辖区。
（二）尽职调查程序
第二节主要明确了尽职调查程序。1.收集卖家信息。所收集的信息主要包括个人卖家的姓名、主要地址、纳税识别号和授予其纳税识别号的税收管辖区、出生日期，以及应报告实体卖家的名称、主要地址、纳税识别号和授予其纳税识别号的税收管辖区、商业登记号（无纳税识别号时）。2.核实卖家信息。平台运营商须根据平台里所有可用的数据来核实所收集的卖家信息，并运用公开的电子界面来核实纳税识别号的有效性。3.判定卖家的税收居民身份。“应报告的平台运营商”必须将卖家视为其主要地址所在地的税收居民；同时，必须将卖家视为通过政府核实服务所确认的每一个管辖区的税收居民。4.收集不动产租赁信息。平台运营商必须收集卖家提供租赁服务的每处不动产信息。5.履行尽职调查的时间以及尽职调查的有效性。平台运营商须在所属报告期的12月31日之前完成尽职调查。平台运营商可以依赖尽职调查结果的前提是：（1）在过去36个月内已收集、验证或确认了卖家的主要地址；并且（2）没有理由知道所收集的信息不可靠或不正确。6.只对活跃卖家开展尽职调查。平台运营商可以选择仅对活跃卖家开展尽职调查。此处的“活跃卖家”，是指在报告期间内提供相关服务，或在报告期间内取得或应当取得相关服务的收益的任何卖家。7.由第三方完成尽职调查程序。“应报告的平台运营商”可以依靠第三方完成尽职调查程序，但尽职调查的义务依然由该平台运营商承担。
（三）报告要求
第三节规定了报告要求。1.报告的时间和方式。平台运营商须在卖家被确认为应报告卖家的次年1月31日前，向所属管辖区税务机关报告所属报告期内收集的信息。报告信息的格式须符合OECD共享经济和零工经济报文格式（XML Schema）。若相关收益使用法定货币支付，须按照该法定货币金额报告；否则，平台运营商须根据相对固定的换算方法，换算成所在管辖区当地货币的金额，再进行报告。2.应报告的信息。具体包括：（1）平台运营商收集的前述卖家信息，平台运营商可以获取的任何其他纳税识别号，卖家及平台运营商可供识别的金融账号，金融账号持有人名称，报告期内“应报告卖家”的居民身份所在辖区，每季度卖家提供服务的数量及收取或应收取的收益金额，报告期内平台运营商收取的任何费用、佣金或代扣代缴的税款。（2）如果卖家提供的是不动产租赁服务，除须报告上述信息以外，还应报告每处不动产的所在地址和土地注册码，以及所属报告期内每处不动产的类型和出租天数。
（四）管理和执行
第四节对管理和执行提出了建议，旨在指导各管辖区税务机关采取有效措施，敦促平台运营商遵守规则，确保规则执行到位。1.制定收集和核实所需信息相关要求的规则。如果卖家不提供所要求的信息，“应报告的平台运营商”可以规定卖家不得与提供相关服务的其他用户建立联系，或者截留买家支付的款项。为此，平台运营商可以在合同中包含类似于冻结或关闭不提供信息的卖家账户或者截留其款项的规定，但各辖区可以为“应报告的平台运营商”设置上述要求的安全港。2.制定尽职调查过程和记录的保存与获取规则。为了掌握尽职调查过程，可以要求“应报告的平台运营商”对尽职调查和报告过程中采集的信息和采取的步骤进行记录，并在所属报告期结束后保存不少于5年。大部分辖区已有相关规定，要求纳税人或第三方提供为执行国内税法所需的信息，这类规定可以用于从平台运营商处获取信息，并根据税收信息交换的相关规定对外交换。3.制定核实“应报告的平台运营商”遵从尽职调查程序和报告要求的相关管理程序。4.针对“应报告的平台运营商”所报告的信息不完整或不准确的情况，制定后续跟踪管理程序。5.对不遵从行为制定有效的执行措施，可以依托现行处罚规则来强化遵从。
除了上述四个部分以外，该《规则范本》还包括对每一部分规则的注释以及附录。附录主要针对平台运营商的税收居住地是尚未实施《规则范本》的管辖区，或者并非实施《规则范本》管辖区的信息交换伙伴的情形，对“应报告的平台运营商”和应报告辖区的定义进行了延伸。
三、我国对《规则范本》应持有的立场建议
如前所述，按照OECD的时间安排，OECD已于2020年7月初正式发布《规则范本》。我国是否参与《规则范本》的实施，需要从利弊两方面加以研判分析。一方面，参与《规则范本》的实施，有助于我国参与以共享经济为缩影的数字经济税收多边治理，推动我国共享经济税收管理水平持续提升；另一方面，从我国共享经济的盈利模式尚不稳定、海外布局刚刚开始、政府监管体系仍有待完善以及新冠肺炎疫情对共享经济冲击较大等多角度来看，我国现阶段实施《规则范本》，弊大于利。因此，如果OECD从2020年下半年开始积极推动各国实施《规则范本》，建议我国不要急于承诺实施，而应谋定后动。即先观察其他国家实施《规则范本》的积极程度和实施效果，把握好长短结合的落地时机：短期内，待新冠肺炎疫情基本平复、我国共享经济企业经营重回正轨之后；长期内，待共享经济企业盈利模式基本稳定、海外布局初见规模并渐趋合理、政府监管制度基本形成体系之后，再考虑参与实施《规则范本》。今后，我国无论是在将《规则范本》本土化，还是在参考《规则范本》建立国内共享经济征管体系时，都应坚守以下立场：
（一）《规则范本》只有依托多边共治才能确保公平并取得实效
加强对共享经济涉税信息报告和交换的过程，需要全球对共筑网络空间命运共同体达成共识，以求协同共享、共建共赢式发展，更好地迎接全球共享经济时代的到来。如果参与实施的国家数量和平台范围有限，将会造成实施国与非实施国之间共享经济平台与卖家处于不平等竞争的局面，不仅无法达到《规则范本》强化跨境税收征管的目的，反而会背离税收中性原则，迫使平台改变经营模式和经营地点，扰乱共享经济市场秩序。
（二）《规则范本》贯穿始终的主线应是实现满足税收征管需要与降低平台和卖家遵从负担之间的完美平衡
《规则范本》应坚持“数据报送最少化”原则，充分运用各国税务部门已掌握的纳税申报信息、第三方信息以及共享经济平台现有的卖家信息进行税收管理，尽可能减少平台收集、核实和报送卖家的额外信息，尽量不要求平台和卖家提供以往没有要求报送的历史信息。同时，应注意协调好国内信息报送规定与《规则范本》的报送要求，兼顾对共享经济直接税与间接税征管的需要，减少重复报送，力求将共享经济平台与卖家的遵从成本降至最低。除了收集报送数据的范围尽量缩小以外，在技术上也应确保数据报送格式统一和数据传输系统安全，减少数据交换和使用的难度，并保护纳税人的商业秘密和个人隐私不被泄露。
（三）为平台运营商预留足够的实施时间是《规则范本》顺利运行的重要前提
平台运营商报送《规则范本》所要求的信息，可能需要进行业务流程再造和信息系统更新。参考金融账户涉税信息自动交换对银行等金融机构业务流程和信息系统的影响，为平台运营商预留1至2年的准备时间较为合适。特别是，2020年以来新冠肺炎疫情的暴发对共享经济造成重创，给共享经济的未来发展带来更大不确定性。若此时实施强化跨境税收征管的《规则范本》，对平台运营商和卖家来说都有“雪上加霜”之嫌。与其时机不佳强行启动实施，不如参考金融账户涉税信息自动交换的实施经验，用1至2年时间营造好实施声势和氛围后，再分步骤、分批次全面推开，确保市场接受程度高、实施效果好。
四、我国应做好的相关准备
考虑到OECD可能会依照推动金融账户涉税信息自动交换在全球实施的经验和路线，推动包括我国在内的世界主要税收管辖区实施《规则范本》；同时，《规则范本》所要求报告和交换的涉税信息对于加强共享经济的跨境和国内税收征管都不无裨益，值得参考借鉴。因此，建议我国未雨绸缪，现阶段做好如下准备工作：
（一）摸清底数
结合抗击新冠肺炎疫情现状和要求，组织各地税务机关通过金税三期系统查询、向企业发放电子问卷调查、电话调查等“非接触”方式，对全国共享经济平台运营商的基本运营情况、盈利模式、海外布局、须报告的卖家数量、已掌握的卖家信息，按《规则范本》收集和交换卖家信息的难度，共享经济税收政策与征管存在的主要问题，新冠肺炎疫情对共享经济企业的影响程度以及亟需获得的税费政策与征管支持等情况，进行摸底调查，做到心中有数，为下一步选准实施《规则范本》的时机奠定基础。
（二）征求意见
征求意见需要从以下三个维度进行：一是从税收征管和《规则范本》执行的角度，征求基层税务机关对《规则范本》的意见，由各省税务机关层报国家税务总局。二是征求共享经济平台运营商的意见。平台运营商是履行尽职调查和报告职责的主体，可由各省税务机关在前期调研摸查的基础上，选择有代表性的平台运营商对报告条件、尽职调查程序、报告要求的可行性、遵从成本等方面进行逐项评估，汇总收集意见和建议，层报国家税务总局。三是征求政府相关监管部门的意见，防止与其他监管要求交叉重叠，加重共享经济企业的政府监管遵从负担；同时，也可借此契机探索部门间信息共享的可能性。国家税务总局可将上述意见汇总形成我国对《规则范本》的意见建议，并及时向OECD反馈。
（三）辅导提醒
引导应履行尽职调查和报告义务的共享经济平台运营商关注《规则范本》内容，鼓励其预估报告信息的规模，测算平台的遵从成本，收集报告可能遇到的问题并提出解决建议。同时，辅导平台运营商提早做好规划，鼓励其在日常内部管理流程中提早嵌入卖家信息收集的环节和工具，为未来实施《规则范本》做好充分准备，降低不遵从风险和由此带来的税收不确定性。
（四）法规衔接
《规则范本》对税务机关如何促进平台运营商和卖家遵从、是否对平台运营商提供卖家信息核实服务、如何开展卖家税收信息交换等提出了要求。为此，税务机关应充分研究这些规则与我国国内税收法律法规是否以及如何衔接匹配。同时，借鉴《规则范本》中的国际税收法理、原则与技术，结合国内税收改革实际，进一步完善我国共享经济相关跨境税收政策体系与征管制度，不断提升我国国际税收治理效能。
（五）抗疫扶持
结合前期摸底调研的情况，针对疫情期间共享经济企业面临的经营困难，梳理国家税务总局疫情防控的一系列措施中可供共享经济企业享受的税费优惠政策，提醒并帮助企业及时享受。同时，对企业反映的共享经济面临的特殊税收难题以及新冠肺炎疫情对其未来一段时间内开展经营的负面影响，参考借鉴其他国家的经验做法，结合我国共享经济的发展阶段和企业实际，从税收政策和征管两个层面形成解决方案，帮助共享经济企业和卖家渡过疫情难关。
五、建立我国共享经济相关税收政策与管理体系
腾讯研究院资深专家张孝荣认为，共享经济会按照个人提供闲置资源、企业提供共享服务、政府闲置资源分享或一站式公共服务共享、政府统筹整合城市内闲置资源和分享主体、全社会协作生产消费分享自己的商品和服务这五大路径进行演进。目前我国共享经济已经从个人闲置资源共享阶段，向企业共享和政府公共服务共享阶段演变，正从起步期向成长期加速转型，对税源结构、税收政策和税收征管都提出了新的要求。《规则范本》的制定，表明一些共享经济蓬勃发展的国家在初步建立国内税收政策和管理体系的基础上，已经开始将目光投向境外税收征管。作为共享经济的积极参与者甚至引领者，我国应认识到建立国内共享经济税收政策与管理体系的必要性和紧迫性，按照2019年3月李克强总理十三届全国人大二次会议闭幕后回答记者提问时针对共享经济提出的“包容审慎”管理原则，参考美国、澳大利亚、法国等国家的先进经验，充分利用《规则范本》筹备实施的窗口期，从以下几个方面建立和完善我国共享经济相关税收政策和征管体系：
（一）在政策层面，按照“存量调整、增量创新”的思路，在现有税收政策体系下解决共享经济特有的税收问题
共享经济虽然是一种新型商业模式，但与传统经济相比，其实质课税对象并未发生改变，相关的税收法律法规大部分已将其覆盖，只是尚存在规范不清晰、条款不确定问题。因此，建议在没有必要出台专门的共享经济税收法律法规这一前提下，修改调整传统税收法律法规中的相关条款，将共享经济的特殊税收问题纳入其中，对法律规定不清晰的加以明确，对法律中存在空白的予以弥补，逐步形成覆盖全面、动态调整的共享经济税收政策体系。
（二）在征管层面，充分吸收借鉴国际经验，建立我国共享经济税收征管机制
FTA发布的《共享和零工经济：对平台卖家进行有效征税》报告归纳了部分国家的共享经济税收征管经验，对我国具有重要的借鉴意义。一是参考美国、法国、挪威、意大利等国家的经验，推动税务机关与共享经济平台运营商签订合作协议，由平台运营商代个人卖家办理临时税务登记，采集和上传卖家信息，代开增值税专用发票甚至代扣代缴税款等；对于被指定为扣缴义务人的平台运营商，可以参考个人所得税法支付其代扣代缴返还，调动平台运营商参与税收管理的积极性。二是参考匈牙利、丹麦、英国等国家的经验，通过对不经常取得收入或收入低于一定金额的平台运营商给予税收优惠，简化纳税申报的复杂性，提高征管资源使用效率；对符合我国小微企业税收优惠的卖家，及时帮助其享受相关税收优惠政策。三是参考澳大利亚、爱尔兰、新加坡、丹麦等国家的经验，通过在税务局和平台运营商官网、社交媒体、行业协会宣传共享经济税收政策和征管要求，增强卖家的纳税意识，提高共享经济各参与方的整体纳税遵从水平。四是参考西班牙等国家的经验，提高数据管税能力，运用大数据工具识别未申报的卖家，提醒督促其申报纳税；在建立多方税收共治体系的基础上，整合卖家、平台运营商、其他第三方涉税数据，预先填写纳税申报表，降低纳税人遵从难度；加强数据安全管理，防止平台数据被人为篡改而形成管理漏洞和税收流失。五是建立共享经济分级分类纳税信用监管机制，基于平台和卖家的信用等级确定税务检查的力度和频次；完善纳税信用修复管理机制，对平台运营商和卖家偶发性失信行为允许其修复信用，发挥信用管理的正向激励作用。六是适时开展共享经济的国际税收信息交换，在承诺实施《规则范本》后稳妥推进自动信息交换；针对共享经济中存在的重大跨境逃、避税问题积极开展专项信息交换，特别是对外专项信息交换；必要时，还可以与协定缔约国尝试开展同期税务检查和授权代表访问。
（三）在行业层面，积极探索将税收元素纳入共享经济国际和国内行业管理标准
2019年我国共享经济标准化体系建设取得突破性进展。在政府层面，2019年国家标准委员会成立共享经济专业标准化技术委员会，该委员会的主要职能是研究共享经济标准体系总体框架，提出拟归口管理的与共享经济相关的国家标准和国家标准计划项目清单等。在行业层面，一些领先的平台运营商纷纷与有关机构联合推出服务规范与标准。例如，2019年9月由国家信息中心分享经济研究中心提出、中国国际贸易促进委员会商业行业委员会归口的《在线住宿平台服务规范》团体标准正式发布，对平台基本行为规范、信息提供与审核、产品信息展示、预订与服务、经营者线上服务管理、评价管理、用户权益保护、应急机制、信息安全与隐私保护等方面作出了具体规定。在国际层面，2019年1月，国际标准化组织（ISO）正式批准成立“国际标准化组织共享经济技术委员会”（ISO/TC324），我国成为该委员会19个成员国之一。同年6月，ISO/TC324第一次全体会议召开，成立了特别任务组，我国成为该任务组的联合召集人之一；12月第二次全体会议召开，会议通过了我国提出的《共享经济平台入驻审核提案》，标志着我国在共享经济国际标准的研究和制定领域取得突破性进展。将税收元素尽早纳入共享经济国际、国内行业标准，使共享经济这一新业态自萌芽之日起就天然带有税收遵从的基因，也有助于营造良好的共享经济税收发展环境，推进税收共治体系建设。

END
作者单位：国家税务总局广东省税务局科研所
（本文刊载于《国际税收》2020年第9期）
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