养老保险“并轨”总合替代率适度水平研究

李威03

?
穆怀中 杨 傲
辽宁大学公共管理学院

一、研究背景
2015年颁布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，拉开了机关事业单位养老保险正式“并轨”的序幕。机关事业单位养老保险“并轨”总合替代率，由机关事业单位“并轨”后的基础养老保险替代率、个人账户替代率和职业年金替代率三部分构成。总合替代率的水平不仅关系到机关事业单位养老保险“并轨”后“老人”与“中人”养老保险替代率水平的优化平衡，还关系到企业退休人员养老保险替代率水平的优化平衡；不仅关系到基础养老保险替代率对接的优化平衡，还关系到个人账户及职业年金替代率水平的优化平衡。因此，研究养老保险“并轨”给付替代率适度水平需要从“并轨”后的总合替代率入手，分析其内在元素结构及适度水平。
学者们对于机关事业单位养老保险“并轨”制度的研究提出了很多有价值的观点。穆怀中 等（2019）提出以“老年人口比重”和“劳动年龄人口比重”为主要指标的基础养老保险适度缴费新模型。郑秉文（2015）提出养老保险“并轨”在提高劳动力流动效率、推进现代化建设、促进社会公平等方面具有深远意义，应总结以往“并轨”改革的经验，完善改革方案的顶层设计。薛惠元等（2020）通过构建精算模型测算出机关事业单位“并轨”成本与隐性债务，探索建立更广泛多元的基金来源渠道。金刚 等（2018）研究了养老保险“并轨”给付水平的制约因素，提出通过提高投资收益率、灵活选择等方式提高职业年金的保障水平。张雪 等（2019）对养老保险“并轨”后的“新人”终身替代率进行敏感因素分析，提出设置适度的养老金调整系数。封铁英 等（2010）构建了公益服务类事业单位养老保险基金收支预测模型，发现收支缺口随老龄化逐步扩大，提出稳定缴费比例、降低过渡系数的对策建议。在已有研究成果的基础上，本文从养老保险“并轨”总合替代率及其适度水平的视角，研究机关事业单位养老保险“并轨”的制度优化。

二、养老保险“并轨”中替代率模型构建
本文依据国民财富养老保险人口结构均衡分配原理，构建了机关事业单位“并轨”基础养老保险替代率适度水平模型、个人账户养老保险给付替代率适度水平模型、职业年金养老保险替代率适度水平模型，并在此基础上构建了养老保险“并轨”总合替代率适度水平模型。
基础养老保险的功能是实现年轻劳动力与退休劳动者之间代际转移的收入再分配，因此选择劳动人口比重系数为核心指标，构建基础养老保险替代率适度水平模型，见公式（1）。其中，J代表基础养老保险替代率，Z代表目标替代率，L代表劳动人口比重系数。
J=Z×L （1）
个人账户的功能是对个人生命周期养老进行优化，老年人口比重系数是个人养老的核心指标。鉴于此，将老年人口比重系数作为个人账户养老保险替代率模型构建的核心元素，构建个人账户养老保险给付替代率适度水平模型，见公式（2）。其中，G代表个人账户养老保险替代率，Z代表目标替代率，O代表老年人口比重系数。
G=Z×O （2）
职业年金的功能是对个人受教育成本生命周期进行补偿。青少年期受教育是对未来工作的人力资本投资，其效益体现在劳动期的产出成效中。从生命周期交叠收入再分配角度看，由用人单位补偿教育年限人口生命周期养老保障给付替代，具有收入再分配的合理性。鉴于此，在职业年金养老保险替代率适度水平模型构建中，把受教育年限折合成人口比重系数并作为模型构建的主要元素，见公式（3）。其中，Q代表职业年金养老保险替代率，Z代表目标替代率，E代表受教育年限人口比重系数。
Q=Z×E （3）
以基础养老保险、个人账户及职业年金替代率适度水平模型为基础，构建养老保险“并轨”总合替代率适度水平模型，见公式（4）。其中，TR代表养老保险总合替代率。
TR=J+G+Q （4）
养老保险“并轨”总合替代率，存在着二元结构对接：一是与企业职工养老保险制度对接，选择全社会劳动人口比重系数为目标替代率参数；二是与机关事业单位原有养老保险制度对接，选择目标替代率为原有退休金替代率的80%左右。以人口结构为主要参数分别计算基础养老保险、个人账户及职业年金替代率的适度水平上下限，其中，选择现实人口结构为参数测度养老保险替代率上限，选择未来人口老龄化高峰期人口结构为参数测度养老保险替代率下限。2020年，我国60岁以上老年人口比重系数为0.17，劳动年龄人口比重系数为0.65，少儿人口比重系数为0.18；在未来老龄化背景下，老年人口比重系数约为0.30，劳动年龄人口比重系数约为0.50，少儿人口比重系数约为0.20。
若选择总合替代率与企业职工养老保险替代率政策对接作为依据，以劳动人口比重系数为总合替代率参数，测定结果如下：
基础养老保险替代率：0.65×0.65=0.42（上限），0.50×0.50=0.25（下限）
个人账户替代率：0.50×0.30=0.15（上限），0.65×0.17=0.11（下限）
职业年金替代率：0.65×0.25=0.16（上限），0.50×0.18=0.09（下限）
综合上述结果可得：总合替代率适度水平上限为0.73，下限为0.45。
若选择总合替代率与机关事业单位原有政策对接作为依据，以替代率80%为参数，测定结果如下：
基础养老保险替代率：0.80×0.65=0.52（上限），0.80×0.5=0.40（下限）
个人账户替代率：0.80×0.30=0.24（上限），0.80×0.17=0.14（下限）
职业年金替代率：0.80×0.25=0.20（上限），0.80×0.18=0.14（下限）
综合上述结果可得：总合替代率适度水平上限为 0.96，下限为0.68。

三、养老保险“并轨”总合替代率结构分析
（一）养老保险“并轨”替代率结构分析
依据养老保险“并轨”总合替代率适度水平测算模型，对两种对接替代率适度水平进行测算，结果表明：机关事业单位养老保险与企业职工养老保险制度对接的替代率适度水平上限为0.73，下限为0.45；机关事业单位养老保险与原有退休金制度对接的替代率适度水平上限为0.96，下限为0.68。在机关事业单位养老保险“并轨”过程中，首先与原有退休金替代率0.96～0.68对接，由适度上限向适度下限过渡，逐渐进入与企业职工养老保险替代率对接的适度水平区间，当替代率水平达到0.68左右时，与企业职工养老保险替代率适度水平的上限0.73对接，从而实现养老保险“并轨”替代率适度水平的平稳对接。
在总合替代率适度水平对接中，基础养老保险替代率水平的对接是机关事业单位养老保险与企业养老保险制度对接的核心。在与机关事业单位原有养老保险制度对接中，基础养老保险替代率系数适度水平区间是0.52～0.40。机关事业单位基础养老保险“并轨”替代率水平会从上限0.52起步，后逐渐向适度下限0.40趋近；在趋近的过程中与企业基础养老保险替代率适度水平系数上限0.42重合，实现机关事业单位基础养老保险替代率适度水平与企业基础养老保险替代率适度水平区间的平稳对接。这说明，机关事业单位养老保险“并轨”在基础养老保险替代率适度水平对接上，具有优化对接的合理性和较好的契合性。
（二）养老保险“并轨”替代率与原有退休金替代率对接分析
养老保险“并轨”与原有退休金替代率的对接，设立了10年过渡期，采取保底限高原则。在定量测算分析中，本文以2015年为起点，选择年龄在2015年为25岁的人为“新人”，59岁的人为“老人”，43岁的人为“中人”。其中，选择59岁的人为“老人”是为了便于研究“老人”与“中人”对接的契合替代率水平以及替代率过渡系数的对接比较。其他相关参数见表1注释。
养老保险“并轨”，其本质是基础养老保险给付替代率水平的对接。从对接时间顺序上看，首先是“中人”与“老人”的对接，而后是“新人”与“中人”的对接。以养老保险替代率适度水平为主线，分析这一对接时间顺序和对接路径可以看出养老保险制度“并轨”对接的合理性和可行性。初步测算表明，机关事业单位基础养老保险替代率适度水平对接的基础系数区间是0.35～0.32，这是未来“新人”基础养老金替代率水平，也是未来与企业完全对接的基础养老保险替代率适度水平区间；“中人”在此基础上加上过渡系数，基础养老保险替代率水平系数区间达到0.55～0.52；“老人”在此基础上加上过渡系数，为了分析比较需要假设“并轨”前一年退休的职工也参与了“并轨”并有了养老金过渡系数，其基础养老金替代率系数区间为0.85～0.75。这里，机关事业单位职工基础养老保险以替代率适度水平区间0.35～0.32 为基础，加上过渡系数实现与原有机关事业单位退休金替代率水平的有序对接，同时为与企业基础养老保险替代率水平对接奠定了基础。从适度水平上，依据与机关事业单位退休金替代率对接的基础养老保险替代率适度系数区间0.52～0.40；“中人”基础养老保险替代率水平加上过渡系数即实际基础养老保险替代率水平为0.55～0.52，进入了适度水平区间。“中人”的基础养老保险替代率代表着与原有机关事业单位退休金替代率水平对接的中间水平，它的替代率水平进入对接适度区间，说明机关事业单位养老保险“并轨”中的基础养老保险替代率水平实现与原有制度的合理对接；同时，“中人”基础养老保险替代率水平减去过渡系数的替代率水平，与企业基础养老保险替代率适度水平实现了对接。未来“新人”基础养老保险替代率进入了与企业基础养老保险替代率对接的适度水平区间。但如果缴费35年其替代率低于与原有机关事业单位对接的适度水平区间 ；如果缴费年限达到40年，其基础养老保险替代率水平将达到40%，就进入了与原有制度替代率对接的适度水平区间。见表1。

养老保险“并轨”总合替代率是与原有机关事业单位退休金替代率水平对接的重要标准，同时从时间概念上属于“并轨”过渡期的养老金替代率对接。初步测算表明，机关事业单位养老保险“并轨”后，总合替代率系数适度水平区间为0.96～0.68，“并轨”后“中人”养老保险的总合替代率系数在0.75左右，“新人”的养老保险总合替代率系数在0.73左右，都分布在适度水平区间内，具有适度保障和与原有制度替代率优化对接的效果，见表2。

在与原有机关事业单位退休金替代率水平对接的同时，还要与企业养老保险替代率水平对接，这就是养老保险“并轨”替代率水平的“二元结构”。这个“二元结构”中，一元是在公共养老金即基础养老保险替代率水平上实现本质对接；另一元是加大个人缴费的比例，实现与原有机关事业单位退休金替代率适度水平的对接，其中除了个人账户缴费8%外，个人缴费工资的4%进入职业年金，单位也将缴费工资的8%进入个人职业年金，较之企业个人缴费，机关事业单位职工个人缴费率增加4个百分点，单位增加4个百分点（企业年金一般是缴费工资的4%）。养老保险“并轨”缴费系数增加的这近8个百分点，相当于增减了一个个人账户8%的缴费率。这8%缴费率的增加，实质是机关事业单位职工个人生命周期的养老收入再分配，同时这里增加的个人养老生命周期个人收入再分配，解决了“并轨”前后养老金替代率水平的对接问题。初步测算表明，以最具有代表性的“新人”为例，基础养老保险替代率系数为0.35～0.32，实现了与企业基础养老保险替代率水平的对接；个人账户替代率系数为0.152，实现了与企业个人账户养老金替代率水平的对接；职业年金替代率系数为0.228，较之未缴纳企业年金的企业职工养老保险总合替代率就会高出替代率系数0.228，较之已缴纳4%企业年金费率的企业职工养老保险总合替代率，就会高出替代率系数0.15左右。反之，减去机关事业单位职工个人增加缴费回报的养老金替代率系数，机关事业单位养老保险替代率与企业养老保险替代率水平实现了本质对接。
（三）养老保险“并轨”替代率与企业养老保险替代率对接分析
机关事业单位养老保险替代率与企业养老保险替代率的合理对接，是养老金替代率“并轨”的目标。测算表明，基础养老保险替代率对接适度水平，按现有人口结构测得的替代率系数适度上限在0.42左右，按未来人口老龄化高峰期人口结构测得的替代率系数适度水平下限在0.25左右。现实的替代率水平，基于现有的缴费年限与给付替代率对称性关联的政策，测得替代率系数在0.35～0.32区间，其适度水平状况接近适度上限并处于良好的适度区间。见表3。

经测算，养老保险总合替代率对接适度水平，按现有人口结构测得的总合替代率系数适度上限在0.73左右，按未来人口老龄化高峰期人口结构测得的替代率系数适度水平下限在0.45左右。基于现有的缴费年限与给付替代率对称性关联的政策以及相关的参数，测得总合替代率水平系数：“新人”的养老保险总合替代率在0.73～0.70区间，其适度水平状况接近适度水平上限。“中人”的养老保险总合替代率在0.75～0.72区间，其适度水平状况略高出适度上限。这种高出适度区间系数和接近适度水平上限的状况，与机关事业单位职工较之企业高出的8%职业年金缴费率及其回报率相关，其高出的部分有其内在投入产出结构的对称合理性。见表4。

从缴费投入和给付产出对应关系看，机关事业单位养老保险“并轨”后的职业年金缴费率为12%，其中单位缴纳8%，个人缴纳4%，较之企业年金企业缴纳4%，总缴费率高出8%（企业高出4%，个人多出4%）。初步测算发现机关事业单位养老保险总合替代率水平减去个人多缴纳的职业年金费率4% 后，“新人”养老保险总合替代率系数在0.655左右，“中人”养老保险总合替代率系数在0.675左右，均进入与企业对接的养老保险替代率适度区间。按照职业年金增加缴费率8% 测算，未来养老金给付替代率系数增加0.15左右，在0.75和0.73替代率系数基础上减去0.15替代率系数，未来机关事业单位“新人”和“中人”养老保险总合替代率系数水平在0.60和0.58左右，均进入与企业“并轨”适度水平系数0.73～0.45区间。从投入产出对应性上分析机关事业单位养老保险“并轨”后的总合替代率水平，职业年金缴费中单位缴纳费率高出企业4%，是机关事业单位职工受教育年限平均数较高所对应的教育成本补偿缴费，相对应的给付替代率系数增加0.08左右；个人缴费较之企业多出缴费率4%，属于增加了个人生命周期收入再分配，相对应的给付替代率系数增加0.08左右。这些增加的缴费率水平，对应增加了给付替代率水平，在进行比较分析时，可以在总合替代率水平中减去增加的缴费和给付水平，才具有可比性。同时在适度水平分析中可以看出，如果职业年金中单位缴纳费率设计为8%，也具有适度保障合理性。个人在职业年金中缴纳的4%，可以由职工自己选择缴费，有些职工不选择缴纳4%，也不影响总给付替代率水平进入养老保障适度水平区间。
从趋势上看，“并轨”基础养老保险替代率，均在适度水平区间，符合基础养老保险替代率水平的对接是“并轨”的本质归结。养老保险总合替代率“并轨”对接，略高出适度区间，是机关事业单位增加了职业年金的缴费水平，也是为了机关事业单位养老金给付与原有职工退休金替代率的合理对接。随着养老保险“并轨”的进一步发展和“并轨”过渡期的结束，以及相关政策的优化，机关事业单位养老保险“并轨”的替代率水平将会得到进一步优化。
养老保险“并轨”总合替代率的发展趋势是在与原有机关事业单位退休金替代率合理对接的基础上，与人口结构的发展趋势线对应，在适度水平区间内逐渐由适度上限向适度下限趋近，与机关事业单位养老保险替代率和企业养老保险替代率对接后相吻合，未来养老保险“并轨”替代率适度水平下限与企业养老保险替代率适度水平上限对接，实现平稳过渡。初步测算结果表明，二十一世纪中叶的第一批“新人”养老保险总合替代率系数在0.73左右，而后会接近0.73～0.70与企业养老保险总合替代率水平对接；“中人”的养老保险总合替代率水平在0.75左右，实现与“新人”的梯度对接；同时实现与“老人”退休金替代率（0.86～0.76）的梯度对接。

四、结论与建议
养老保险“并轨”替代率适度水平分析具有制度优化的合理性和可信性效应、制度优化的尺度标准效应和可操作性效应。特别地，养老保险征管体制改革为机关事业单位养老保险“并轨”提供了有利条件。养老保险缴费划归税务部门统一管理，既有利于做实企业养老保险缴费基数，也有利于机关事业单位养老保险“并轨”缴费基数和缴费率的统一和对接。同时，税务部门的精准管控力，既有利于强化养老保险征管的法制建设，又能够提高国家社会治理能力。
第一，实现机关事业单位与企业基础养老保险替代率的有序对接需要适当提高企业养老保险平均缴费年限。目前，大部分企业为了降低成本，选择的缴费年限为15年，建议在降低缴费率和缴费基数同时又不增加企业负担的前提下，可以适当提高企业养老保险的平均缴费年限。此外，延迟退休同样可以达到增加缴费年限的目的，从而提高基础养老保险替代率水平，实现平稳“并轨”。
第二，总合替代率水平的平稳对接，很大程度需要通过提高企业职工个人账户替代率水平实现。个人账户替代率水平由工资增长率和利率水平共同决定。个人账户基金通过储蓄的方式增值虽然具有安全性高的优点，但总体收益率偏低，个人账户替代率水平难以提高。选择收益率较高的多元化投资方式，既可以分散风险，又能实现个人账户保值增值，提高总合替代率水平。
第三，机关事业单位养老保险“并轨”后的替代率略高于企业职工养老保险替代率，是平均受教育年限、工资稳定性和缴费稳定性及年限差距的综合体现，充分体现了“多缴多得”的投入与产出的对称性。因此，提高企业职工养老保险遵缴率，提高缴费年数以及加快企业年金制度建设，是缩小机关事业单位与企业养老保险替代率差距、实现平稳过渡的重要举措。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第8期。）
END


点我，发现更多精彩~

“数字经济与税收治理”征文启事

“国家治理与税收征管法修订”征文启事

盘点 |《税务研究》参考文献集萃（2014~2016年）

盘点 |《税务研究》参考文献集萃（2017~2019年）

2019年度“互联网+税务”征文获奖名单揭晓