白景明：抗洪救灾 中国财税制度显优势

李威03

  2020年是极不寻常的一年。在经济下行压力渐强的背景下，年初新冠肺炎疫情突然暴发，年中多个省市区又遭遇洪涝灾害。面对严重的汛情，各方力量齐动员，把损失控制在了低位。
  
  自然灾害的应对能力是一个国家制度体系状况的集中体现。中国是洪涝灾害频发且影响深重的国家，也是应对能力最强的国家。对洪涝灾害及时有效地控制，表明中国特色社会主义制度具有无可比拟的优越性，特别是中国特色社会主义财税制度发挥了重要作用。

统一领导、分级管理确保了抗洪救灾上下联动
中国特色社会主义制度在行政管理方面的突出表现就是全国一盘棋，中央统一领导，地方分级管理。财税制度植根于社会基本制度。全国一盘棋的行政管理体制必然衍生出统一领导、分级管理的财税制度。
  
  “统一领导”表现在五方面：一是税制全国统一，二是财政政策取向全国统一，三是预算管理制度全国统一，四是支出政策取向全国统一，五是收支平衡关系取向由中央统一协调确定。“分级管理”表现在四方面：一是一级政府一级预算，二是地方政府有一定的税政管理权限，三是地方政府在落实中央统一支出政策条件下可自行制定与区域发展规划相衔接的地方支出政策，四是以中央统一制定的预算管理制度为依据实施预算管理并探索改革。
  
  防控洪涝灾害本身就是跨区域综合治理问题，客观上要求国家制定整体治理规划、统筹安排抗洪行动、建立上下联动机制。统一领导、分级管理的财税制度具有依照国家总体意志，核定收支执行预算的内在属性。
  
  每临洪涝，国家财政均能做到快速反应，不仅资金及时足额到位，而且政策供给有的放矢，形成了强有力的资金和物资协调保障机制。这种上下联动机制具有三大突出效应：一是及时弥补地方应急财力不足；二是统筹考虑区域间资金保障；三是综合考虑资金使用效率，放大资金绩效。
  
  显然，这种机制是一种全局为重的机制。具体来说，就是把财政资金视为全民资金而非区域性资金。目前，中部省份一般公共预算支出来自中央转移支付的比重在50%~80%之间，中西部洪涝灾害严重省份的抗洪资金绝大部分来自中央。同时，各省还实行统一的救灾税收政策。

支出政策长期连贯，稳定了抗洪救灾资金保障基础

支出政策长期连贯稳定，是中国特色社会主义财税制度的优越性之一。抗洪救灾表面上看是应急事项，实则不然。抗洪救灾效果如何，归根结底取决于防洪设施状况。今年抗洪救灾工作顺利推进且见效很快，得益于当期高效精准的动员能力，更得益于水利和环境保护持续高投入的支出政策带来的相关设施的规模扩张、结构优化和质量提升。
  
  新中国成立后，我国防洪设施建设投入即被列入财政支出重点。改革后，水利设施建设投入也始终被列为重大支出政策。国家财政水利投入主要有一般公共预算和政府性基金预算两个渠道，其中前者占比70%左右。进入21世纪后，每个“五年规划”国家财政水利投入均达上万亿元。“十三五”期间预计超过3万亿元，其中一般公共预算支出将突破2.3万亿元。目前，水利支出占一般公共预算支出比重稳定在2.5%左右，绝对额已超过4500亿元，其中水利工程投入1800多亿元，防汛120多亿元、南水北调150亿元左右。
  
  近年来，水利投入保持高增长势态。2014年5月，国务院常务会议布置建设172项重大水利工程，截至今年上半年已累计开工146项，在建投资规模超过1万亿元。今年，水利建设又被纳入“两新一重”，投入继续加大。7月8日国务院常务会议决定，2020年~2022年，将重点推进150项重大水利工程建设，其中防洪减灾56项。投资规模匡算近1.3万亿元，超过500亿元的项目有5个，300亿元~500亿元的项目有4个，100亿元~300亿元的项目有18个。
  
  我国水利支出政策立足点是从多角度解决水利问题，在资金配置上体现为水利工程建设、移民、环境保护设施建设等多管齐下。环保设施投入与水利设施投入具有内在联系，共同构筑起防洪救灾的基础设施。2000年后，我国环保投入也持续高速增长，其中水体保护年度支出已超过1200亿元，自然生态保护年度支出达600多亿元。这种投入长期增长机制使我国形成了“坚实的防洪救灾基础条件”。

政府收入制度注重宏观调控为抗洪救灾创造了条件

注重宏观调控是我国政府收入制度的突出特点。这种制度安排既确保了重点社会事业发展资金筹措，又有效引导了市场主体的投资行为。
  
  从抗洪救灾角度看，我国始终注重水利建设资金筹措和抗洪激励。在中央财政层面设立了中央水库移民扶持基金和国家重大水利工程建设基金收入，其2019年收入分别为277.8亿元和160亿元。地方财政也设立水利建设基金，并从土地出让收入中计提部分水利建设资金。
  
  在税制方面，针对抗洪救灾确立了一系列税收支持政策，主要涉及所得税、货物和劳务税、财产税三大税类。比如，企业实际发生的自然灾害财产损失经专项申报后准予在计算应纳税所得额时扣除；受灾地区个人取得的政府部门发放的抚恤金、救济金免征个人所得税；灾后重建时对未达到增值税起征点的个体工商户免征城建税、教育费附加和个人所得税；对因不可抗力丧失住房而重新购买住房的可酌情准予减征或免征契税等。
  
  政府收入制度对抗洪救灾的支持，一方面拓展了抗洪救灾资金来源，为防灾、控灾、减灾三个环节的设施建设长期相对稳定创造了条件；另一方面减轻了市场主体和个人的灾害损失，也减轻了个人参与救灾的负担。
  
  这些制度安排充分体现了社会主义制度以人民生命财产安全为重的优越性，也表明我国的财税制度充分落实了社会主义人民当家做主、全力保障民生的政策，因而也提高了政府的公信力和执行力。
  
本文刊发于《中国税务报》2020年8月17日B1版

白景明，中国财政科学研究院原副院长、研究员
来源：中国税务报
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