李娜：支持疫情防控税收政策国际比较分析

李威03 · 2020-7-1 17:12:43

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支持疫情防控税收政策国际比较分析
李娜
为了支持新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情防控，我国财税部门制定了一系列聚焦疫情防控关键领域和重点行业的税收优惠政策。本文对2009年甲型H1N1流感疫情时墨西哥采取的税收措施、2014年埃博拉疫情时西非部分国家及美国采取的税收措施，以及我国政府应对2003年传染性非典型肺炎（以下简称“非典”）疫情和2020年新冠肺炎疫情时采取的税收措施进行了比较分析。笔者认为，我国应对新冠肺炎疫情防控的税收政策在制定机制、内容设置和执行力度等方面，已经超越了之前的国内外实践，而接下来要面对的挑战是如何在疫后恢复经济和社会秩序阶段继续发挥税收政策的积极作用。
一、国外疫情防控税收政策介绍
（一）2009年甲型H1N1流感疫情防控税收政策
2009年春，北美洲爆发甲型H1N1流感（俗称“猪流感”），疫情从墨西哥迅速传播至美国和加拿大，之后又蔓延到世界大部分地区。2009年6月，世界卫生组织宣布该甲型H1N1流感疫情为国际关注的突发公共卫生事件。
墨西哥虽然是OECD成员国，但其经济发展水平和医疗能力远不及其他发达国家，需要大量进口用于疫情应对的医疗物资。因此，墨西哥政府在疫情爆发初期颁布了税收减免法令，针对进口防疫所需医疗物资的行为给予进口税收减免，如对防控甲型H1N1流感病毒的医疗设备、外科设备以及其他医疗产品免征进口增值税和关税，进口瓶装工业酒精（每瓶不超过20升）免征消费税。相比之下，同处疫情地区的美国政府在税收政策方面却似乎并无显著行动。虽然美国众议院在2009年4月讨论了一些关于使用税收优惠措施抗击流感疫情的动议案，但在美国国内收入局、白宫以及美国国会对外公布的文件中，笔者未能检索到信息证明美国政府为支持疫情防控实施了税收支持措施，抗击疫情主要使用的是美国卫生和公共服务部的部门预算和美国国会额外拨付的紧急基金。而且直到2009年10月，奥巴马总统才宣布美国进入全国紧急状态，所以美国政府问责局(Government Accountability Office)在疫情期间和疫情之后向美国国会提交多份报告，谴责美国政府应对措施不力。
2009年5月，当墨西哥流感疫情进入比较平稳阶段时，墨西哥政府又颁布了鼓励纳税人开展经济活动和恢复国家经济生产的税收优惠措施，特别是针对墨西哥经济支柱产业——旅游业。墨西哥政府为航空、邮轮、酒店、餐饮等旅游从业者提供了大量税收减免优惠措施，具体包括：对于使用墨西哥领空的航空公司，减免其在2009年5月至7月期间的税费；对于在墨西哥港口停泊的船只，只要其从事与旅游相关的活动（例如游轮），也减免其在2009年5月至7月期间的税费；对于从事旅馆、饭店和娱乐业的个人纳税人，减免其应缴纳的工资税收和社会保障金。此外，考虑到疫情对于税收遵从的影响，墨西哥政府将2008年度所得税汇算清缴的截止日期从2009年4月30日延长至2009年6月1日。相比之下，并未检索到美国政府颁布关于疫后经济恢复的税收措施，奥巴马总统在2010年12月签发了一份税收减免法案，但关注重点并不是重振疫后经济，而是减免中产阶级的税收负担。
（二）2014年埃博拉疫情防控税收政策
2014年，西非地区爆发埃博拉疫情，疫情最严重的几内亚、利比里亚和塞拉利昂都是世界上最贫穷的国家。当地卫生系统脆弱、感染控制措施不足，加之人员跨境流动性极高，导致疫情很快蔓延到非洲其他国家以及非洲以外的地区，2014年8月，世界卫生组织宣布其为国际关注的突发公共卫生事件。
由于这些西非国家的人力、财政、物质资源和医疗能力都无力抗击疫情，因此应对埃博拉疫情只能依靠世界卫生组织及其合作伙伴，加上来自世界各地的捐助。2014年3月至2015年12月，世界卫生组织收到来自60多个捐助方价值逾4.5亿美元的资金捐款和实物捐赠。2014年10月，为了鼓励美国民众积极捐助，美国国内收入局发布第2014-65号通知和第2014-68号通知。在第2014-65号通知中，美国国内收入局将几内亚、利比里亚和塞拉利昂认定为受灾害国家。根据美国税法典第139条中关于受灾害国家与灾害相关收入免于征税的规定，那些接受这些国家埃博拉疫情相关款项救济的美国纳税人（如接受必要的个人、家庭生活补贴救济款等），在美国可以免于为这些款项纳税。第2014-68号通知针对的是一些美国个人纳税人以放弃病假或个人假期的形式，将所放弃的假期折现，然后由雇主直接向慈善组织支付该折现金额，作为捐款用于为在几内亚、利比里亚和塞拉利昂的埃博拉疫情受害者提供救济的形式。美国国内收入局在第2014-68号通知中确认，只要雇主在2016年1月1日之前完成向慈善机构的支付行为，美国国内收入局就会根据美国税法典第170条确认这些个人假期折现行为是为了捐赠目的，该折现金额将免于纳入这些个人的应税所得，并且也允许雇主将该捐赠金额作为费用扣除。
受埃博拉疫情影响，西非国家经济状况进一步恶化，国家税收收入也大幅下降。从疫情中后期开始，这些国家的政府从不同角度制定税收措施，以增加财政收入、恢复经济活动。几内亚政府在2016年将增值税税率从18%提高至20%，以应对巨大的财政资金需求。然而提高增值税税率导致物价上升、购买力下降，不仅未能实现增加增值税收入的目标，反而对经济活动产生了负面影响，因此几内亚政府不得不在2017年将增值税税率又恢复至18%。塞拉利昂政府制定了一个为期三年的经济复苏计划，提出在2015年至2017年，一方面通过为外国投资者提供税收优惠的方式吸引投资；另一方面通过加强税收征管力度和提高纳税人税收遵从度等措施增加税收收入。利比里亚政府将重点放在清理纳税人欠缴税款及其利息和罚金上，希望通过免除欠缴税款利息和罚金的方式，鼓励纳税人尽快缴纳所欠税款。利比里亚政府在2016年颁布了《欠缴税款激励计划条例》，鼓励所有纳税人在2016年5月1日至2017年4月30日期间向利比里亚税收管理局提交豁免申请，免除以下情形下因延期纳税所应缴纳的罚款和利息：因未提交纳税申报单或未缴纳税款而产生的罚款和利息；海关稽查过程中产生的罚款和利息；以前年度税务审计所评估出的罚款和利息；诉讼产生的罚款和利息。此外，对于一些无法一次性缴清欠缴税款的纳税人，利比里亚税收管理局有权同意纳税人延长缴税期限或允许纳税人分期缴税。
二、我国疫情防控税收政策介绍
（一）2003年非典疫情防控税收政策
2003年抗击非典疫情时，我国采取了一系列税收支持措施。主要包括：对于境外捐赠的防治非典防护用品、诊断设备、治疗和监护设备，以及救护车、防疫车和消毒车，免征进口关税和进口环节增值税；对参加非典防治工作一线的医务工作者和防疫工作者的特殊临时性工作补助等所得免征个人所得税；对国内企业、个人等社会力量向非典防治工作的捐赠，允许在缴纳所得税前扣除等。对于遭受非典疫情冲击比较大的旅游业、民航运输业、饮食业、旅店业、出租汽车业和城市公共交通运输业，减免从业者2003年5月1日至9月30日期间的营业税、城市维护建设税和教育费附加等。
17年后的今天来看，在2003年疫情突然爆发、当时缺少税收政策支持疫情防控经验的情况下，上述税收优惠措施具有先进性和实验性，在提供抗疫物资、动员专业人员参与抗疫，以及调动社会资源防控疫情方面发挥了积极作用。2003年为抗击非典疫情而出台的这些税收措施，为今后我国财税部门制定疫情防控税收政策积累了经验。
（二）2020年新冠肺炎疫情防控税收政策
2020年爆发新冠肺炎疫情，我国财税部门制定的税收支持政策更加体系化，从支持防护救治、支持物资供应、鼓励公益捐赠、支持复工复产四个方面，对疫情防控关键领域和重点行业给予税收优惠和费用减免政策。具体包括：1.支持防护救治。取得政府规定标准的疫情防治临时性工作补助和奖金免征个人所得税；个人取得单位发放的预防新冠肺炎的医药防护用品等免征个人所得税。2.支持物资供应。对疫情防控重点保障物资生产企业全额退还增值税增量留抵税额；纳税人提供疫情防控重点保障物资运输收入免征增值税；纳税人提供公共交通运输服务、生活服务及居民必需生活物资快递收派服务收入免征增值税；对疫情防控重点物资生产企业扩大产能购置设备允许企业所得税税前一次性扣除；对卫生健康主管部门组织进口的直接用于防控疫情物资免征关税。3.鼓励公益捐赠。通过公益性社会组织或县级以上人民政府及其部门等国家机关捐赠应对疫情的现金和物品允许企业所得税或个人所得税税前全额扣除；直接向承担疫情防治任务的医院捐赠应对疫情物品允许企业所得税或个人所得税税前全额扣除；无偿捐赠应对疫情的货物免征增值税、消费税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加；扩大捐赠免税进口范围。4.支持复工复产。受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损最长结转年限延长至8年。
与2003年的抗疫经验相比，应对新冠肺炎疫情税收政策的制定非常迅速、及时。新冠肺炎疫情于2020年1月底爆发，从2月1日起，我国财税相关部门以及各级政府就开始集中发布针对支持防护救治和物资供应的一系列财税政策。此次应对疫情的很多税收措施都是由财政部、国家税务总局、海关总署、国家发展和改革委员会等部门联合制定发布，有利于这些措施跨部门和跨地区的有效执行。此外，这些税收优惠政策透明度很高，在相关部门的网站、公众号、报纸期刊都进行了及时宣传，有利于纳税人及时了解和适用各项税收优惠政策，更好地发挥税收支持疫情防控的作用。
三、结论
经过上述比较分析可以看出，无论疫情发生国的经济状况、医疗水平和应对疫情能力是否存在差异，从税收对于人类行为具有影响作用的角度而言，政府相关部门都应该发挥税收政策对疫情防控的积极作用。当然，由于疫情性质和疫情国的状况不同，制定一套能够适用于所有国家各种疫情防治的应对措施并不现实，但是所有国家和地区在抗疫过程中采取的税收措施和相关实践，都可以为本国和其他国家（地区）今后需要制定疫情防控措施时提供宝贵经验。国家财税政策的制定者、科研人员，以及实务工作者应学习借鉴，取其长处纳入本国公共卫生事件应急机制中。同时，对于那些已经被证明是错误或无效的措施，也要有所警惕，避免重蹈覆辙。
在疫情爆发时，税收政策往往以支持抗击疫情为首要任务，因此会制定很多临时性或救急性的税收优惠政策。即使这些政策会增加财政支出，但一切仍需以抗击疫情为第一要务。然而在疫情的中后期，税收支持政策的重点应开始逐渐转移，需考虑如何促进受疫情影响的行业以及整个国家经济的复苏与发展。世界银行对此提出的建议是政府应考虑疫情对整个经济、产业行业部门和企业所带来的困难，有针对性地采取减税措施，减缓疫情给相关行业带来的压力，帮助其尽快摆脱困境。但是对于疫情发生国而言，实施减税政策是一项重大挑战，疫情期间所增加的财政支出必然造成财政压力。若疫情之后再继续减税，国家财政将更加困难，因此难免会发生几内亚政府2016年提高增值税税率的类似举措。对于我国而言，新冠肺炎疫情过后如何恢复经济是一项巨大挑战，需要通过加强税收征管措施消化一部分财政压力。
墨西哥政府在应对2009年甲型H1N1流感时的积极措施受到国际社会赞许，其中一个重要原因是相关措施高度的公开化、透明化。而世界卫生组织宣布的其他国际关注的突发公共卫生事件，包括2014年脊髓灰质炎疫情、2016年寨卡疫情和2018年刚果（金）埃博拉疫情，笔者检索不到疫区政府采取的税收支持政策。这种信息缺乏可能是由于语言限制，可能是由于当地政府信息公开和透明度限制，也可能是当地政府因能力受限等原因未制定税收应对措施。我国在应对新冠肺炎疫情制定的税收政策，从制定机制、措施内容，以及公开度和透明度等方面，都可以为其他国家和地区尤其是发展中国家和不发达国家提供有益借鉴，对于其今后可能面临的疫情防控和实施税收支持政策具有积极影响。