詹清荣：各国运用财税手段应对新冠肺炎疫情的主要做法及思考

李威03 · 2020-7-1 17:12:41

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各国运用财税手段应对新冠肺炎疫情的主要做法及思考
詹清荣
  2019年12月以来，新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情成为世所罕见、严重影响社会经济发展的公共卫生事件。如何运用财税手段应对新冠肺炎疫情对于2020年度经济发展所产生的影响已成为颇具现实性和挑战性的问题。
  当地时间2020年1月30日，世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）总干事谭德塞在瑞士日内瓦宣布新冠肺炎疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC）。由于该病传染性很强，当地时间3月9日，谭德塞又表示，新冠肺炎成为“全球性大流行病”的威胁已变得非常现实。截至3月17日，全球有159个国家和地区已向世卫组织报告了超过18万例新冠肺炎病例。
  新冠肺炎疫情作为“国际关注的突发公共卫生事件”和“全球性大流行病”，不少国家（地区）已经宣布进入公共卫生紧急状态。如何从国际化视野比较不同国家（地区）应对疫情的财税政策，并结合我国国情和疫情发生地区的具体财政状况，预测新冠肺炎疫情对于具体经济行为和社会管理成本、服务成本的影响，充分发挥财税手段在应对新冠肺炎疫情中的积极作用，显然很有必要性和实用性。
  一、新冠肺炎疫情对中央及地方财政支出格局的影响
党中央非常重视科学应对新冠肺炎疫情。新冠肺炎疫情防控的需要必将影响政府2020年度财政收支状况。从应对疫情策略的制订上考虑，可以先掌握上一年度也即2019年政府财政收支的基本数据，再测评防控新冠肺炎疫情可能带来的对中央和地方财政收入和支出的影响。
  按照财政部国库司2020年1月20日在财政部官网上公布的“2019年财政开支情况”，2019年全国一般公共预算收入190382亿元，全国一般公共预算支出238874亿元，一般公共预算支出高于一般公共预算收入48492亿元（详见下表）。

  在防控新冠肺炎疫情的过程中，需要考虑因疫情导致的很多企业无法全面复工而产生的具体税种纳税额变化以及由此对于政府税收收入的影响；测评执行防控隔离方案、防控治疗方案、疫情防控期间困难群众兜底保障方案，对于年度财政支出尤其是对于地方财政支出的压力时，可以将其归类到社会保障和就业支出、卫生健康支出等主要财政支出项目来进行。
  由于新冠肺炎疫情发生得比较突然，中央和地方的财政部门在之前制作2020年财政支出预算时，不可能提前预估应对新冠肺炎疫情所带来的中央和地方财政支出的变化，也不可能完整测算因新冠肺炎疫情而带来的企业收入减少和应纳税额减少对中央和地方财政收入的影响。按照2019年财政收支情况，中央一般公共预算收入89305亿元，中央一般公共预算本级支出35115亿元，收入高于支出54190亿元；地方一般公共预算本级收入101077亿元，地方一般公共预算支出203759亿元，支出高于收入102682亿元。如何预测由于新冠肺炎疫情而给各省（市区）的实体经济带来的消极影响，化解由此可能给2020年中央和地方公共预算收入和支出带来的不利影响，也是政府面临并且应该解决的难题。
  二、世卫组织“国际关注的突发公共卫生事件”制度的内涵及对政府行为的影响
  世卫组织是总部设在瑞士日内瓦的联合国下属专门机构，只有主权国家才能参加，其宗旨是使全世界人民获得尽可能高水平的健康。该组织确定“国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）”的法律依据是《国际卫生条例（2005）》。PHEIC是按特殊程序确认的不同寻常的公共卫生事件，意味着疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险，并有可能需要采取协调一致的国际应对措施。《国际卫生条例》缔约国有责任向世卫组织通报相关疫情和病例。
  新冠肺炎疫情被世卫组织宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”,是自该组织成立至今的第六起。
  追溯世卫组织之前所宣布的五起“国际关注的突发公共卫生事件”，第一起是于2009年4月宣布的H1N1甲型流感（又称“猪流感”）。最早发生在美国、墨西哥，随后传播到世界200个国家和地区，造成超过1.7万人死亡。
  第二起是世卫组织在2014年5月宣布的脊髓灰质炎疫情。该疫情主要发生在阿富汗、喀麦隆、赤道几内亚、埃塞俄比亚、以色列、尼日利亚、巴基斯坦、索马里、叙利亚等南亚和非洲国家。
  第三起是世卫组织在2014年8月宣布的埃博拉疫情，主要涉及利比里亚、塞拉利昂、几内亚等西非国家。
  第四起是世卫组织在2016年2月宣布的寨卡病毒疫情。该疫情自2015年5月出现以来，在拉丁美洲和加勒比海国家大肆传播，已有20多个国家报告了感染病例。
  第五起是世卫组织在2019年7月宣布的埃博拉病毒疫情，主要发生在非洲刚果（金）。
  新冠肺炎疫情被世卫组织认定为“国际关注的突发公共卫生事件”，相关国家或地区的政府可以宣告进入紧急状态。具体到应对这次新冠肺炎疫情，已有美国、意大利、西班牙、危地马拉、巴勒斯坦、菲律宾、斯洛伐克、匈牙利、委内瑞拉、哥伦比亚、阿根廷、巴拿马、捷克、拉脱维亚、保加利亚、波兰等多国政府都宣布进入公共卫生紧急状态。
  三、世界各国应对新冠肺炎疫情的财税政策及刺激方案要点
  在重大疫情面前，各国政府都在寻找合适的财税手段和有效的经济刺激方案来加以应对。不同国家的国情和制度、经济环境、财税体系、卫生保健制度等差异使得应对疫情的最终效果也有所不同，但可以通过比较发现其中的亮点。
  （一）美国政府应对新冠肺炎疫情的财税政策
  2020年3月6日，美国总统特朗普签署了一项83亿美元（约合人民币574.7亿元）的紧急法案，以应对新冠肺炎疫情。法案中近78亿美元将拨给应对新冠肺炎疫情的机构；法案中另被批准的5亿美元将提供给医疗保险服务者来管理远程医疗服务，使那些更容易感染病毒的老年患者可以在家中接受护理。法案还规定将为受疫情影响的小企业发放高达70亿美元的低息贷款。
  3月11日，特朗普总统在白宫就新冠肺炎疫情发表全国电视讲话，宣布从3月13日开始，30天内禁止美国与除了英国之外的欧洲国家的旅行。他还宣称已与美国健康保险业达成共识，免除所有新冠肺炎治疗的定额手续费，扩大对这些治疗的保险覆盖范围，防止出现“意外的医疗账单”。
  3月13日下午，特朗普总统宣布美国因应对新冠肺炎疫情而进入公共卫生紧急状态，同时将发放500亿美元救灾资金，用于协助各州和市政当局控制疫情。
  美国国会众议院3月14日凌晨表决通过旨在援助国民应对疫情的“家庭优先冠状病毒应对法案”。该法案将提供免费的冠状病毒检测，并向灾难医疗系统拨款10亿美元，用于对未投保的美国人进行检测等。
  为了解决企业流动资金的压力，3月15日美联储将基准利率大幅下调1个百分点，至0%~0.25%的区间。此外，美联储还将在未来几个月购买至少5000亿美元的国债和2000亿美元的抵押证券。
  3月17日，美国财政部长史蒂芬?姆努钦(Steven Mnuchin)宣布，美国政府将推出规模达10000亿美元的一揽子刺激计划，主要包括减税、向美国民众发放共计5000亿美元的现金支票、美联储启动使用货币政策工具等，以帮助企业和个人应对正在全美蔓延的新冠肺炎疫情，弥补由疫情造成的经济损失。此外，美国纳税人还可以将缴税时间推迟90天。
  （二）意大利政府应对新冠肺炎疫情的财税政策
  意大利是新冠肺炎疫情的高发区。2020年3月2日，意大利发布《关于应对新冠肺炎疫情的紧急支持措施》，其中将符合条件的纳税人的纳税期限从2020年4月15日推迟至2020年5月5日。
  3月16日，意大利内阁通过专为应对新冠肺炎疫情冲击的总额为250亿欧元（约合人民币1932亿元）的经济纾困法令，具体内容为：1.拨款12亿欧元给有未成年子女的家庭以提供半薪休假，或领取补贴以雇佣保姆照看子女；2.年营业额200万欧元以下企业推迟缴纳增值税和社保；3.向正在失业人员提供9个星期保障性收入；4.向健康部紧急拨款以雇佣医务专业人员加强港口机场等地防疫检验；5.授权各大区政府暂停2020年抵押贷款还款等措施。
  （三）韩国政府应对新冠肺炎疫情的财税政策
  为了有效应对疫情，韩国政府根据疫情进展，在直接性税收优惠、专项优惠等方面提出了一系列财税政策。
  税收方面，该国政府在2020年2月底出台多项针对性较强的涉税优惠政策，主要包括：1.为鼓励业主降低商业租金，对在上半年降低房租的业主取得的租金收入，减免50%个人所得税；2.对年销售额不超过6000万韩元（约合34.98万元人民币）的小型企业在2021年底以前减免增值税；3.对符合条件的新车购置者减免70%机动车消费税；4.对于在2020年3-6月期间的借记卡和信用卡消费提高税前扣除比例，借记卡消费从30%提高至60%，信用卡消费从15%提高至30%；5.延长小型企业纳税申报期限，最长可延迟达9个月，延长申报缴纳地方税的期限，最长可延迟达1年。
  除了涉税优惠，在综合应对新冠肺炎疫情方面，韩国总统文在寅于3月4日召开了临时会议，确定了总额为11.7万亿韩元（约合人民币684.3亿元）规模的补充预算。补充预算组成中的8.5万亿韩元将用于各项抗疫项目，包括完善和升级防疫体系（2.3万亿韩元），支援受疫情冲击的中小企业和小工商业者（2.4万亿韩元），盘活地方经济、刺激国内市场（8000亿韩元），稳定民生与就业（3万亿韩元）。有特色的是，该国政府还考虑到由于疫情影响经济而导致的税收收入减少额度，以3.2万亿韩元的补充预算用于填补政府税收收入缺口。该追加预算方案已于3月5日提交至韩国国会。
  （四）澳大利亚政府应对新冠肺炎疫情的一揽子经济刺激方案
  基于有效防控新冠肺炎疫情的目的，澳大利亚政府已启动国家协调机制，协调各行各业的相关单位，为防控新冠肺炎疫情提供基本服务。为消除疫情对于经济发展的影响以及有效解决实际问题，澳大利亚政府提出了主要为专项应对新冠肺炎疫情的卫生计划和一揽子经济刺激方案。
  2020年3月11日，澳大利亚总理斯科特?莫里森宣布了总额为24亿澳元（约合人民币100亿元）的卫生计划，主要用于加强国家医疗储备建设和推动疫苗研发，在该国范围内设立100个临时发热门诊，并开始建立可以在家进行的远程医疗服务。
  该国政府也充分考虑到新冠肺炎疫情对于经济带来的负面影响。3月12日，斯科特?莫里森总理在堪培拉宣布了总额为176亿澳元（约合人民币740亿元）的一揽子经济刺激方案。该方案包括为12万名企业学徒或见习人员提供补贴，向政府福利金领取者提供现金补助，以及向中小企业提供最高达2.5万澳元的资金支持等。
   四、我国政府和企业应对新冠肺炎疫情的财税政策和税务管理建议
  政府和企业在应对新冠肺炎疫情方面的社会角色和具体使命虽有所不同，但如何尽量减少新冠肺炎疫情所带来的负面影响，是政府和企业都要考虑的问题。
  （一）政府应对新冠肺炎疫情的财税政策建议
  我国政府为应对新冠肺炎疫情而出台的各项财税优惠政策是积极有效的。2020年以来，财政部、国家税务总局等部委先后下发有关应对新冠肺炎疫情的各项财税法规。例如，《财政部税务总局关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》（财政部税务总局公告2020年第8号）、《财政部税务总局关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关个人所得税政策的公告》(财政部税务总局公告2020年第10号)、《国家税务总局关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收征收管理事项的公告》（国家税务总局公告2020年第4号）、《财政部海关总署税务总局关于防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情进口物资免税政策的公告》（财政部海关总署税务总局公告2020年第6号）、《财政部国家发展改革委关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间免征部分行政事业性收费和政府性基金的公告》（财政部国家发展改革委公告2020年第11号）等。在3月5日举行的国务院联防联控机制新闻发布会上，据财政部副部长许宏才介绍，各级财政共安排疫情防控资金1104.8亿元，已使用资金714.3亿元。
  应对新冠肺炎疫情是个挑战性强、覆盖面广的民生工程，不少特殊性安排对财政支出总额带来了挑战。如何满足应对新冠肺炎疫情专项支出或其他民生服务支出的需求是政府面临的巨大挑战，需要予以关注并有效解决。
  1.着力解决重点地区的财政缺口问题。2020年1月16日，湖北省第十三届人民代表大会第三次会议通过《关于湖北省2019年预算执行情况和2020年预算草案的报告》。2020年省级一般公共预算收入和支出总计均为5129.2亿元。由于湖北省属于新冠肺炎疫情高发地区，预估2020年该省防控新冠肺炎疫情的各项支出将超出年初省级一般公共预算支出的相关额度，而与此同时，该省的地方财政收入又受到严重影响，地方财政缺口出现的概率较大，需要及时加以解决。
  2.加大对受疫情影响较大的企业和个人的税收优惠力度。由于疫情的严重冲击，不少企业尤其是餐饮、旅游、娱乐等企业的经营收入受到严重影响。建议进一步加大税收优惠力度，可以考虑对于受疫情影响较大的企业和个人在所得税方面给予降低税率、甚至免税的税收优惠，以助其早日走出困境。
  3.加强财政管理的制度化、规范化。对于中央及地方政府应对新冠肺炎疫情所发生的各项费用和支出应归类或专项管理，并在这一过程中进一步予以规范。同时，需考虑中央财政如何平衡新冠肺炎疫情程度不同地区的转移支付额度差异、确保转移支付的来源等，以便更好防控新冠肺炎疫情，服务民生。
   （二）企业应对新冠肺炎疫情的税务管理建议
  新冠肺炎疫情影响企业经营，使企业业务受限，从而影响企业收入。在此背景下，企业更需做好以下税务管理工作：
  1.做好财务会计和税务会计的基础工作。新冠肺炎疫情的财税优惠政策很有针对性，首先必须判断主体是否符合具体优惠法规的要求。在财务处理上，要注意财务会计处理与根据税法规定或具体涉税文件处理而产生的差异。要做好基础纳税调整台账，跨国经营的企业尤需如此，应制定各项涉税会计事务的处理流程，明确各自的职责和权限，确保对税务事项的会计处理符合相关法律法规。通过规范税务会计管理，保证跨国境外项目上报的税务数据真实准确完整，为跨国税收抵免打下基础。
  2.做好亏损数据的管理。由于新冠肺炎疫情的影响，不少企业可能由于无法正常复工而导致收入受限，企业成本则居高不下，最后形成亏损。如果是上市公司，除了做好亏损台账和专项说明，还需注意做好信息披露。如果是跨国企业，则还需面对国际大宗商品价格带来的影响。例如，2020年3月16日，伦敦洲际交易所成交的五月交割的布伦特原油期货价已下跌至30.05美元，这对于跨国经营的中国石油企业可能会产生远低于项目收购成本或甚至低于生产成本的亏损。如果企业的亏损额高，就有提取减值的需要，因此更应做好台账，并准备相关支持文件。
  3.注意外汇币值变化的影响。由于新冠肺炎疫情已波及世界一百多个国家或地区，相关国家或地区可能产生汇率变化。如果投资国本币出现贬值，就可能造成企业较大损失。
  4.积极应对所得税年度抵免的挑战。有些国家在应对新冠肺炎疫情的财税举措中，规定纳税期限可以延期。但不同国家的要求不同，需要动态跟踪。对于不同国家税务管理部门因纳税期限延期产生所得抵免环节的纳税申报差异时，要注意准备相关解释和证明文件。
  5.动态掌握应对新冠肺炎疫情的财税政策以及应用要点。为了更好地让纳税人和缴费人充分、准确地享受政府出台的应对新冠肺炎疫情的税收优惠政策，国家税务总局发布了新版《应对新冠肺炎疫情税费优惠政策指引》，从支持防护救治、支持物资供应、鼓励公益捐赠、支持复工复产四个方面对已出台的17项政策逐一进行解读，企业应以此作为准确适用应对新冠肺炎疫情优惠财税政策的依据，并注意文件的适用范围和期限以及地区差异。
  总之，在应对新冠肺炎疫情的过程中，企业，尤其是跨国企业，需做好税务管理，准确适用并充分享受政府出台的财税优惠政策；认真学习世卫组织关于“国际关注的突发公共卫生事件”的制度内涵，以及相关国家进入公共卫生紧急状态之后的制度变化；积极吸取其他出现新冠肺炎疫情国家相关企业应对疫情的合规策略，主动、预先评估相关制度变化对企业纳税额的影响，做好纳税风险管理、税务纠纷管理和应对，如有跨国业务，还需做好国别报告和其他涉税文档的准备工作；注意国际大宗商品价格变化，及时评估与本企业业务有关的货币币值变化及汇率变化等外部环境对本企业的影响，以帮助企业化解新冠肺炎疫情的消极影响，促进企业良性发展。