税收政策促进农业农村领域PPP模式发展研究

李威03

  
唐祥来 康锋莉

南京财经大学财政与税务学院
广东外语外贸大学经济贸易学院

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式在我国农业农村治理实践中已得到广泛运用。农业农村领域PPP模式不仅是促进政府职能转变、深化农业投融资体制改革、优化农业投资方式和效益及改善农业公共服务供给的重要治理手段，而且是协调城市与农村的互动、促进农业持续健康发展和农业农村现代化的有效工具之一。事实上，农业农村领域PPP模式已得到政府层面的大力支持并在乡村振兴战略实施中发挥着越来越大的作用。《财政部 农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金〔2017〕50号）明确将农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、农产品物流与交易平台、“互联网+现代农业”等作为推广PPP模式的重点领域，并探索优化财政资金投入方式。而《社会资本投资农业农村指引》（农办计财〔2020〕11号）则进一步探索通过资产证券化、股权转让等方式，盘活项目存量资产，丰富资本进入退出渠道，并鼓励信贷、保险机构加大金融产品和服务创新力度，开展投贷联动、投贷保贴一体化等投融资模式试点，促进农业农村领域PPP模式创新。然而，从PPP模式的发展状况看，农业农村领域PPP模式的发展并不尽如人意。截至2020年10月13日，全国PPP综合信息管理平台管理库项目共9 727个，投资规模为15.045 2万亿元，涉及基础设施、能源、卫生、污水处理和水利等19个领域。其中，农业农村领域PPP项目共计72个，占总项目的0.74%；农业农村领域PPP模式投资额701.46亿元，仅为PPP模式总投资额的0.47%。

自2013年财政部、发展改革委在全国推行PPP模式以来，PPP模式投资迅速增长，并在减缓经济下行压力、促进供给侧结构性改革中发挥着重要作用。但为何在有宏观政策的大力推动和市场强劲需求的“双重利好”环境下，农业农村领域PPP模式发展仍然严重滞后？社会资本“易进城难下乡”的症结何在？本文将从农业农村领域PPP模式发展的影响因素入手，重点研究税收政策对农业农村领域PPP模式的约束，继而提出优化相关税收政策的方案，以促进农业农村领域PPP模式发展。

一、农业农村领域PPP模式发展的税收政策现状与问题
为充分发挥PPP模式的治理效能，世界各国均在不同层面出台财政政策和税收政策以支持其发展，我国也不例外。就现存的72项农业农村领域PPP项目看，其中约90%的项目接受了政府奖补。随着2018年年底PPP项目的“以奖代补”财政政策的到期，税收政策成为PPP项目投资决策的关键影响因素。就适用税收优惠政策来看，农业农村领域PPP项目除了享有“三农”领域的相关优惠政策支持外，还可以享受具体产业的税收优惠政策。但这些政策分散在不同的行业和领域，未形成明显的PPP模式优惠政策体系，社会资本参与农业农村领域PPP项目时较难感受到税收政策的支持以及其可能带来的收益，这在某种程度上抑制了社会资本参与农业农村领域PPP项目的积极性。本文主要从农业农村领域PPP项目前期、建设、运行和退出等四个阶段深度剖析SPV公司和投资人在各个阶段的税收政策及存在的问题，试图通过优化税收政策促进农业农村领域PPP模式发展。

（一）农业农村领域PPP项目设立前期阶段的税收政策现状与问题
1.农业农村领域PPP项目前期阶段的税收优惠政策不完善，社会资本方的税收负担存在不确定性，在一定程度上影响了社会资本参与PPP项目的积极性。现行农业农村领域PPP项目多为政府发起，项目的规划、立项、可行性研究、咨询等过程所发生的前期费用通常由政府方垫付。前期费用的处理方法分为两种：一种是将前期费用作为政府方的投资，组建SPV公司；另一种是在SPV公司成立一定期限内，由SPV公司向政府方支付前期费用并将前期费用纳入项目总投资，政府方向SPV公司开具非税收入类财政性票据。在现行税制下，非税收入类财政性票据不能被认定为增值税进项税抵扣和所得税税前扣除的有效票据，SPV公司无法实现前期费用增值税进项税抵扣和所得税税前扣除。

2.在我国的PPP模式中，社会资本来源多样，个人投资者主要通过基金和购买债券参与其中。现行税制未针对农业农村领域PPP项目的个人（投资基金）投资收益设计税收优惠政策。

（二）农业农村领域PPP项目建设阶段的税收政策现状与问题
农业农村领域PPP项目建设阶段包括征地拆迁和工程施工两个重要环节。

1.征地拆迁环节。在农业农村部出台的《社会资本投资农业农村指引》重点支持领域中，有六种情形的PPP项目通常能够获得政府划拨土地。在土地开发过程中，当政府是拆迁主体时，SPV公司承担的税收负担比较明确且相对较轻；而当SPV公司作为拆迁主体时，土地拆迁补偿费用和征地费用作为投资总额构成建设成本并形成相关资产的原值。在具体业务流程上，SPV公司需要向政府机关支付土地开发费用，政府机关提供非税收入财政性票据。因此种票据不能被认定为增值税进项税抵扣的有效票据，故SPV公司需要承担全部增值税，导致SPV公司税收负担加重。

2.工程施工环节。农业农村领域PPP项目因建设方式的不同形成总承包、集中核算和内部授权等三种管理模式，分别适用不同的税收管理规定（傅俊元，2017）。总承包管理模式中涵盖层层分包，层层分包涉及多次签立合同，会出现部分合同标的物重复缴纳印花税的情况，总体上加重PPP项目的税收负担。集中核算模式是工程施工中较为常见的管理模式，相关的税收政策规定清晰明确。由总承包方直接开具增值税发票，SPV公司依据规定进行进项税抵扣。对于内部授权模式，现行税收政策对工程施工行为不产生扭曲影响，而且如果施工方规模较小，还可以享受简易计税的优惠。

总体看，在PPP项目建设阶段，SPV公司面临较重的税收负担。一是SPV公司向金融机构支付的利息，即使取得增值税专用发票，也无法实现增值税进项税抵扣。在PPP项目建设阶段，SPV公司会累积大量的商业贷款，相应的贷款利息是左右PPP项目发展的重要建设成本。二是SPV公司大量的进项税不能及时抵扣形成资金占用，增加其资金成本。尽管自2019年4月1日起，我国试行增值税期末留抵税额退税制度，但退税还不彻底，SPV公司的税收负担仍然较重。

（三）农业农村领域PPP项目运营阶段的税收政策现状与问题
截至2020年7月3日，全国PPP综合信息平台项目管理库中的农业农村领域PPP项目按行业分为七类：一是高标准基本农田建设，二是田园综合体，三是废物循环再利用，四是农业产业园区，五是农村基础设施提升，六是产业融合示范区，七是土地综合整治。将以上七类农业农村领域PPP项目的经营及其可能的收入与现行税收政策匹配后发现，除了对田园综合体项目和产业融合示范区项目中的旅游服务收入征收增值税以外，其他诸项收入均享有增值税减免税、先征后退以及免征或有条件免征企业所得税等税收优惠政策。可见，现行税收政策对于农业农村领域PPP项目的稳定运行给予了一定的支持。但与其他领域的PPP项目不同的是，农业农村领域PPP项目的经营收益率相对偏低，且收入来源较为单一。从全国PPP综合信息平台项目管理库中现存的72个农业农村领域PPP项目看，采用使用者付费回报机制的项目数占29.17%，其投资额占总投资额的比重为23.75%。可见，绝大多数农业农村领域PPP项目的收入主要来源于政府付费和可行性缺口补助的财政支付。而现行税收政策未明确，是否对企业的“财政性来源收入”免征增值税和企业所得税。这给SPV公司的税收负担以及投资人的投资收益预期带来很大的不确定性。

（四）农业农村领域PPP项目退出阶段的税收政策现状与问题
理论上，社会资本退出PPP项目涉及资产移交、股权转让（包括公开上市）、股权撤出和资产证券化等四种模式。

1.资产移交包含到期无偿移交和到期或提前有偿移交。无偿移交因SPV公司资产归属不明晰以及没有明确的税收政策，到期是否视同销售存在一定的争议，导致社会资本方退出时面临不确定成本负担。有偿移交按照一般的交易进行，相应涉及增值税、企业所得税、土地增值税等。

2.股权转让涉及企业所得税和印花税，与一般企业股权转让适用政策相同。

3.股权撤出仅涉及企业所得税，即针对股息所得和投资资产转让所得征税。依据现行《企业所得税法》，股息所得免征企业所得税。若投资资产转让所得大于零，并入当年应纳税所得额计算缴纳企业所得税。

4.资产证券化是一种较为有利的社会资本退出农业农村领域PPP项目的方式，但其存在复杂的交易结构和涉税事项，可能出现增值税和企业所得税重复征税的问题。可见，社会资本退出农业农村领域PPP模式仍然面临着一定的不确定税收政策。

二、促进农业农村领域PPP模式发展的税收政策建议
农业农村领域PPP模式是乡村振兴战略实施的重要抓手之一，而税收政策是助推农业农村领域PPP项目落地并稳定运行的关键制度因素。现行税收制度对农业农村领域PPP项目的运行有着一定的激励和优惠，但这些仅适用于行业、领域的税收优惠，未形成清晰的税收政策支持链条，导致社会资本参与农业农村领域PPP模式的获得感不明显。笔者认为，可考虑建立涵盖从项目设立到项目退出全过程的税收政策支持体系，提升社会资本的投资收益预期，激发其参与农业农村领域PPP模式的热情。

（一）强化农业农村领域PPP模式前期准备阶段的税收优惠政策，积极引导社会资本参与农业农村建设之中
应将政府发起的农业农村领域PPP项目的前期准备阶段的各项支出纳入本级政府预算，为PPP项目顺利推进提供资金支持。同时，为解决这一政府方“垫付”可能给SPV公司带来的额外税收负担，税务部门应认定SPV公司从政府方获得的非税收入类财政性票据与增值税发票同等有效，允许其进行增值税进项税抵扣与所得税税前扣除。如能实现上述前期准备阶段的改进，将向社会资本发出积极信号：一则体现政府的政策导向和诚意，二则避免因前期费用不到位影响项目推进，三则规避政府垫资而后期不能提供增值税发票导致进项税不能抵扣从而加大SPV公司的税收负担。这能在一定程度上减少社会资本进入农业农村领域PPP模式的顾虑。同时，为吸引更多的投资人参与其中，可制定农业农村领域PPP项目股权、债权投资收益减免税制度。可借鉴美国的免税债券支持政策，以免税让利于投资人为导向，以吸引各类投资人投资为目的，进一步拓宽PPP项目融资渠道。

（二）优化农业农村领域PPP项目建设阶段的税收激励机制，实行农业农村领域PPP项目增值税留抵税额全额退税制度
建设阶段是PPP项目集中投入时期，不仅投资量大，且很少甚至没有销项税额发生，庞大的进项税额占用既加大了SPV公司的融资难度又增加了企业的建设成本，是影响项目建设进度乃至项目是否成功的重要因素。现行增值税增量留抵退税制度在一定程度上缓解了SPV公司投资资金大额、长期被占用问题，但并未彻底解决其资金的“滞留”问题。毕竟允许退还的增量留抵税额只是留抵税额的一部分，尤其是2019年3月以前留存下来的留抵税额对SPV公司所形成的资金压力，通常需要在较长一段时间内消化。从激励社会资本参与PPP模式、促进乡村振兴战略实施的角度，针对农业农村领域PPP项目可实施增值税留抵税额全额退税制度。一方面，减轻因资金的长期占用而形成的对SPV公司建设成本的压力；另一方面，部分缓解SPV公司的融资困难，对促进PPP模式的发展及提升其治理效能都将产生不可忽视的影响。

（三）完善农业农村领域PPP项目运营阶段的税收制度，给予SPV公司来源于财政支付的收入免征增值税和企业所得税待遇
对SPV公司的财政支付来源收入免征增值税和企业所得税具有两个方面的意义。一是实现财政政策与税收政策的配合。PPP模式的政府付费和可行性缺口补助回报机制，既体现政府购买服务的公共财政支出性质，也反映并落实国家的积极财政政策。对企业的财政支付来源收入免税，是税收政策与财政政策的配合。二是提高财政资金的使用效率。绝大多数农业农村领域PPP项目的收入来源于财政支付，其中多数项目是公益性的，此类财政支出关注的重点是支出绩效。对SPV公司的财政支付来源收入征税，相当于将地方财政在中央和地方之间再分配，不仅与现行中央和地方政府间财政关系规范逻辑不甚吻合，还因再分配拉长了财政资金的分配链条，降低了财政资金的使用效率。

（四）明确农业农村领域PPP项目退出阶段的税收政策，对无偿移交资产免征增值税
构建顺畅的农业农村领域PPP模式投资退出机制，是促进社会资本参与农业农村领域PPP项目的重要因素。首先，应在法律条文中明确，对社会资本退出农业农村领域PPP项目无偿移交资产免征增值税。理由有两个方面：一是资产移交是PPP项目不可分割的一部分，是PPP项目结束的最后一个环节，本质上属于原合约规制下的资产移交，尤其是PPP资产的无偿移交是非交易行为，对非交易行为征税缺乏足够的依据。二是PPP模式资产移交阶段的设计与安排，多数出于对公共利益维护的考虑。通过移交，实现PPP资产转化为公共资产。如果对农业农村领域PPP模式的无偿移交资产征税，势必强化社会资本方在合约期内对PPP资产的过度使用，并弱化对PPP资产的维护，最终使公共利益受损。因此，明确对无偿移交PPP资产免征增值税，可打消社会资本投资PPP项目时对不确定税收负担的顾虑，继而为社会资本顺利退出农业农村领域PPP项目提供制度保障。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第11期。）