城市更新政府投融资模式及注意事项有哪些？

启金智库

城市更新项目必然涉及建设内容是否具有经营性、建设强度等问题，站在政府投融资角度，最关心此类项目两个核心问题，一是土地性质，二是资金来源。通常城市更新类项目会涉及集体所有土地变更为国有建设用地的需求，或相反，需要办理相应的土地性质变更手续。
较为常见的城市更新类项目资金来源有：政府采购或通过PPP模式、特许经营模式/“特许经营+联合开发”模式和“投资人+EPC”等模式筹集。
政府采购即依据《政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》直接采购施工单位来实施项目，一般由财政一般性公共预算或政府债券资金出资建设，这种模式并不能够撬动太高的杠杆，需要区域财政资金实力雄厚，往往此类项目规模也不会很大。
如果项目体量较大，则需与社会资本方合作，并撬动金融机构资金进入，合作模式自然更加多样复杂。
自年初开始，国家就陆续发布了鼓励与社会资本合作对接、推进县城城镇化、盘活存量资产等文件，如：2022年3月21日印发《国家发展改革委办公厅关于进一步做好社会资本投融资和对接有关工作的通知》、2022年5月6日印发《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》、2022年5月25日印发《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，旨在督促地方政府扩大有效投资，稳住经济大盘。8月15日，央行进行了今年以来第二次下调MLF利率，释放出稳货币宽信用的信号。
根据以上政策文件精神，结合中建政研实操案例经验发现，目前城市更新类项目多呈现复杂化、差异化不断增强的趋势，很多项目依靠单一投融资模式难以解决实际问题，融会贯通的运用多种投融资模式是大势所趋，这就要求我们对每种单一模式有足够的了解。
首先，了解下经历高速发展、急剧下滑到稳步发展的PPP模式（即政府和社会资本合作模式），该模式通常由政府方通过公开的方式，选定社会资本方共同出资组建项目公司，由项目公司来进行项目建设、融资及运营，给政府带来增量收入。针对项目运营无收益或者使用者付费不足以覆盖项目建设成本、运营成本及合理回报的部分，政府结合绩效考核结果，通过安排预算的方式给项目公司予以付费或者补助。但为保障政府有能力履行相关支出责任，财金2015年21号文规定每一年度本地区全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占本地区一般公共预算支出比例应当不超过10%，由于采用PPP模式实施的项目支出责任是安排在政府一般性公共预算内，还款相对更有保障，所以金融机构对PPP模式实施的城市更新项目认可度很高，贷款意愿非常强烈。
城市更新类项目拟采用PPP模式，但入库存在障碍的情况下，还可考虑采用特许经营模式。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）明确本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。具体操作为：平台公司或者社会资本通过竞争性方式拿到项目特许经营权。由于不是PPP模式，没有财政支付保障，因此金融机构的贷款意愿会降低，项目性质是否优质，项目经营性是否充足与在金融机构贷到相应款项的可能性成正比。项目运作成功后给政府带来增量收入，政府依据签订的特许经营协议给特许经营权人可行性缺口补助或者绩效奖补。
特许经营模式下，如果项目资本金不足，特许经营权人也可与社会资本合作，即“特许经营+联合开发”模式，由平台公司和社会资本共同组建的项目公司，负责项目的融资、建设，但是政府的缺口补助和绩效奖补仍然支付给平台公司，平台公司再将其通过建设回报的方式支付给项目公司。
现阶段“特许经营+联合开发”模式在实操中需要关注以下几个问题：一是若将商业、产业等企业投资项目一并纳入合作范围，违背了25号令中“约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”的规定；二是部分项目允许特许经营权转授权给其他单位，违背了特许经营权是一项行政权力的事实本质，不能转授权，需要严格履行行政主体收回后公开招标再授予的基本原则；三是项目能否实现自平衡，项目后期需要财政进行付费补贴，重点关注前期是否严格按照先预算后采购的实施原则通过政府采购确定特许经营单位。
此外，与社会资本合作建设的常见模式，还有“投资人+EPC”模式。该模式由平台公司立项，然后直接招标投资人与工程总承包单位。中标投资人与平台公司约定比例出资成立项目公司，进行融资建设。平台公司分期支付工程款，政府获得增量收入再返还给平台公司。该模式优势是操作简单，推进快，只要有足够强大的平台公司即可操作成功。一般要求平台公司的信用评级至少是AA及以上的评级，因为这种模式需要平台公司/投资人/非股东第三方/担保公司进行担保或者进行项目并表。
“投资人+EPC”模式以下问题值得注意：一是要确保双方合作性质为股权合作，否则有被判定为明股实债的风险；二是后期由于项目融资需要将项目法人变更为项目公司，属于招标人变更，严格意义属于重大实质性变更，是否需要重新招标需要严格论证；三是财政资金通过注资/财政拨款缺少上位预算管理规定的支持。
目前部分地方政府公开支持“投资人+EPC”模式，例如贵州省水利厅提出探索推进社会投资人+EPC模式，江苏南通鼓励股权投资+EPC模式等。山东某地滨河生态城200亿项目，浙江某地未来城市200亿项目，广东某地人才岛300亿项目，均是采用这种模式进行实施的。
来源：论道投融资
产融公会 & 启金智库 将于 2023年11月10-12日 在 北京 举办 城镇化投融资专题高级研修班（第21期）《城市更新和城中村改造的投融资合规创新、土地一二级开发利用要点难点应对、社会资本参与路径实务和案例专题》。特邀有丰富经验的4位实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行城市更新和城中村改造的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、设计规划公司、社会资本、投资运营商、银行信托保理、工程咨询公司、律师等。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、“人产城”融合理念下的城市更新投融资要点与案例分析
（时间：11月11日上午9:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城市更新理念与形势
二、城市更新要点与案例
三、城市更新投融资创新
四、答疑与交流
第二讲、城中村改造最新政策运用、投融资创新合规运作、政府企业金融合作实操及案例
（时间：11月11日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远资本总裁。
一、城中村改造最新政策要点及应对
（一）城中村改造与棚改的区别
（二）城中村改造与房地产及房地产新模式构建的关系
（三）什么是低效用地再开发，171号文有哪些支持政策
（四）超大特大城市积极稳步推进城中村改造最新政策要点解读
（五）城中村改造的流程
二、城中村三大改造需求衍生出三种不同的改造模式解析
（一）民生公益类项目运营，满足老旧住宅品质提升需求
（二）市场化商业运营，满足住宅及产业需求
（三）市场化运作和民生保障相结合，为满足租赁住宅需求
三、城中村改造项目的运作模式及案例解析
（一）通过“房票安置”推动城中村改造
（二）通过土地整备推动城中村改造
（三）通过做地模式推动城中村改造
（四）通过政府回购安置房推动城中村改造
（五）通过工业上楼推动城中村改造
四、城中村改造投融资模式解析及案例分享
（一）委托代建+采购工程、采购服务模式：操作要点与案例分享
（二）做地模式：操作要点及石家庄、广州国企筹资做地的合规性、可融资性分析
（三）土地一二级开发分段+联合模式：长沙相关政策及操作案例分享
（四）二级赎买一级模式与二级补偿一级模式：政策依据、操作要点及如何市场化融资
（五）反向委托（或反向购买）模式：如何实现净地一二级联动融资及案例分享
（六）包装借款模式：央国企两种借款模式的应用要点，如何合规解决征拆资金与项目资本金，如何进行市场化融资？
（七）城中村专项债模式：融资的两种模式介绍及案例分享
五、城中村改造项目结构化合作模式案例分享
（一）“政府授权+城市合伙人+EPC”做大做强城投模式
（二）城中村综合开发“投资合作+EPC”模式
（三）专项债+土地模式
（四）专项债+市场化融资模式
（五）认购基金+施工总承包模式
（六）股权回购退出+EPC模式：投资性退出及股东性退出的两种模式如何操作，项目如何融资？
（七）平台摘地+融资合作建设运营模式
六、不同类机构参与城中村改造和城市更新的参与路径对比和探讨
（1）政府的参与路径和工作要点
（2）城投的参与路径和工作要点
（3）基建类社会资本参与路径和工作要点
（4）银行/信托/产业基金/保理等金融机构参与路径和工作要点
（5）全过程管理咨询公司参与路径和工作要点
（6）设计和运维类公司参与路径和工作要点
（7）其他类公司参与路径工作要点
七、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：11月11日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、城中村改造的土地一二级开发利用要点难点问题应对、征地拆迁补偿及拿地实务
（时间：11月12日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：于欣，土地开发利用专家。曾任职于国内甲级规划院土地业务负责人、国内知名科技园区、科技城建设集团。
一、城中村改造涉及土地问题的机遇和挑战应对
1、如何争取新增指标，将农用地转为建设用地
2、如何挖掘存量建设，进行土地用途变更，突破升值瓶颈
3、如何参与规划编制，操作公司项目符合政府原始规划、抓住窗口机遇
4、如何研判土地现状建筑合法合规性，规避征收、补偿风险
5、如何对地上现状物进行合理评估，科学定价、公平交易、顺利征拆
6、如何操作项目进入《成片开发区》进行商品住宅建设，提升项目价值
7、如何操作集体土地转为国有土地，开辟途径、规避风险、做好盘活
二、土地征收拆迁补偿要点、争议解决及风险防范
1、土地征收补偿最新流程、程序、痛点与注意要点
2、土地拆迁补偿流程、要点、风险与解决技巧分析
3、如何核实土地所有权、使用权、资格权，明确土地归属
4、如何核实土地规划、现状，明确土地情况、预估土地价值
5、如何研判获地模式精准性，控制拿地风险
6、城中村改造项目符合原始规划详操与流程，避免后期修改规划（结合案例实操讲解，包括要点、程序、时间等内容）
三、城中村改造的模式、流程、要点、实务与风险把控
1、城中村项目计划申报要求、审批、主体确认、征地拆迁、土地获取
2、城中村土地问题及建设情况分析调查（现状、规划、勘测定界、农转用、建设用地预审、占补平衡）
3、城中村改造模式方向、报批流程、手续办理、痛点难点、风险把控、拿地模式
4、城中村改造征地、拆迁、补偿全流程、要点、执行策略解析
5、城中村主要工作内容分析（单元确定、不动产审核、征地拆迁补偿方案确定、土地问题解决、土地收益分配、入市主体、产权注销、入市供应等）
6、城中村改造土地定位、升值、拿地策略、技巧与方式
7、城中村改造土地一二级联动排他设定
8、城中村改造土地一二级联动土地出让底价确认
9、城中村改造土地一二级联动操作技巧与风险规避
10、城中村改造安置房建设及回购路径设计
11、城中村政府收储模式、供地模式分析
四、案例其他核心要点提炼、经验吸取、深坑规避
1、上海XX城中村改造项目剖析
2、广州XX城中村改造项目借鉴
3、深圳XX城中村改造与产业结合注入
4、郑州XX城中村改造项目解析
五、答疑与交流
第四讲、社会资本参与城市更新及城中村改造路径与产商文旅焕新思路交融并进的模式创新与实践案例
（时间：11月12日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：胡峰，愿景集团副总裁，深圳愿景烨城城市更新发展总经理，北京愿景璞道投资管理总经理。
一、愿景集团在城市更新领域的探索发展背景概述
二、城市更新领域细分出老旧小区改造与产商文旅焕新等子赛道
三、片区城市有机更新场景下老旧小区改造路径与产商文旅焕新思路如何交融并进？
四、片区城市有机更新的模式核心——盈利机制与投融资结构框架设计
五、城中村改造更新（结合深圳元芬村案例）经验分享
六、社会资本和地方城投平台成立合资公司开展城市更新业务的经验
七、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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