法院诉讼保全和税务局税收保全的区别

法税先锋刘金涛

法院诉讼保全和税务局税收保全的区别
今日，顾问单位咨询了一个关于税务保全的问题，让我产生了对比法院诉讼保全与税务局税收保全的想法。个人认为，《税收征收管理法》修订在即，认识到两者的区别，进而有所借鉴，应有一定意义。
一、基本法律规定
1、关于诉讼保全
《民事诉讼法》第一百零三条规定，人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为;当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。人民法院采取保全措施，可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，裁定驳回申请。人民法院接受申请后，对情况紧急的，必须在四十八小时内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行。
2、关于税收保全
《税收征收管理法》第三十八条规定，税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以采取下列税收保全措施：
(一)书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款;
(二)扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。
纳税人在前款规定的限期内缴纳税款的，税务机关必须立即解除税收保全措施;限期期满仍未缴纳税款的，经县以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构从其冻结的存款中扣缴税款，或者依法拍卖或者变卖所扣押、查封的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。
个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。
二、两者的定义
1、关于诉讼保全
民事诉讼中，根据保全对象不同，保全可分为财产保全、行为保全、证据保全等三类；根据诉讼阶段不同，保全可分为诉前保全、诉讼保全（也称诉中保全）、诉后保全。结合上述法律规定，诉讼保全可定义为，人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，在对该案判决前，依法对诉讼标的物、与本案有关的财物、行为采取的强制性措施。
2、关于税收保全
税收执法中，根据上述法律规定，税收保全可定义为税务机关在规定的纳税期限之前，对由于纳税人的行为或者某种客观原因，致使以后的税款征收不能保证或难以保证而采取的限制纳税人处理或转移商品、货物或其他财产强制措施。
三、两者的区别
1、启动权不同
民事诉讼中，诉讼保全大多都根据当事人、利害关系人的申请启动。只有在必要时，比如存在损害国家利益和社会公共利益或需要及时保全交通肇事案件中的损毁车辆进行变价处理等情形，人民法院才会自行裁定采取保全措施。而税收执法中，税收保全均由税务机关发起，因为《税收征收管理法》第四十一条规定，采取税收保全措施、强制执行措施的权力，不得由法定的税务机关以外的单位和个人行使。
2、启动程序不同
民事诉讼中，根据申请人申请或依职权，人民法院作出保全裁定时，法律没规定需要经过合议庭合议后作出。所以，一般由法官自由裁量后直接作出保全裁定，加盖法院公章即可。
税收执法中，采取税收保全措施，需要遵循在规定的纳税期之前，责令纳税人限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局(分局)局长批准，才可以作出税收保全决定。
3、保全对象不同
如前述，诉讼保全可以对财产、行为、证据进行保全。为此，《民事诉讼法》及相关司法解释对如何保全财产、行为及证据做了详细规定。
而税收执法中，税收保全仅限于纳税人的存款、商品、货物或者其他财产。根据《税收征收管理法实施细则》第五十九条规定，“其他财产”的范围仅包括纳税人的房地产、现金、有价证券等不动产和动产。至于能否限制纳税人作或不作特定行为，没规定。这里的动产包括范围还需要进一步明确。
至于税收保全能否保全纳税人的应收账款，因《国家税务总局关于印发全国统一税收执法文书式样的通知》（国税发〔2005〕179号）规定的《协助执行通知书》样式，仅限于协助执行商品、货物等，使得保全应收账款面临障碍。
4、保全种类不同
民事诉讼中，因上述保全对象不同，诉讼保全又可分为财产保全、行为保全、证据保全等三类。
税收执法中，根据《税收征收管理法》第三十八条之规定，税收保全仅限财产保全，且仅保全税款相当金额的财产。
5、保全担保不同
民事诉讼中，人民法院采取保全措施，可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，裁定驳回申请。根据《最高人民法院关于办理财产保全案件若干问题的规定》第九条规定，只有在工伤赔偿、交通事故人身损害赔偿诉讼等时，人民法院才可以不要求申请保全人提供担保。
税收执法中，税务机关采取税收保全措施，不需要提供保全担保。因为有国家机关背书，如果保全错误，根据《税收征收管理法》第四十三条规定，依法承担赔偿责任。
6、保全救济手段不同
民事诉讼中，根据《最高人民法院关于办理财产保全案件若干问题的规定》第二十条规定，申请保全人对驳回申请保全裁定不服的，可以自裁定送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。人民法院应当自收到复议申请后十日内审查。理由成立的，裁定撤销或改正并采取保全措施；理由不成立的，裁定驳回复议申请。
税收执法中，如果发现税收保全措施不合法，根据《税收征收管理法》第八十八条第二款规定，当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。
四、借鉴意义
通过上述比较，我们会发现诉讼保全较税收保全保全对象更为广泛，这是当前两类保全最大之不同。基于两法保全主体和目的之不同，个人认为应适当扩展税收保全对象范围。而税收执法中，税收保全仅限于保全纳税人的相当于应纳税款金额的财产，并不利于税收保全。例如纳税人的应收账款能否保全？如上述原因，不能像诉讼保全那样顺利保全，这需要我们对相关法律规定进一步完善和明确。至于是否需要授权税务机关税收保全行为，个人认为暂未发现有此必要。税收证据保全更无必要。