中国的税收洼地为什么能够存在？

税智观察

一、说起来都是泪
  
2021年12月31日就要到了。这个日子打工人过年，明星艺人和网络主播过关。12月22日23日两天有31个省级税务局发出通告，敦促明星艺人和网络主播“加紧对照税法和有关通知要求进行自查，并于2021年底前向税务部门主动报告和纠正涉税问题”，坦白从宽，抗拒从严。这些通知同时发出，措词一字不差，看来是国家税务总局的通稿。
  

同时，税务局也在接受审计署检查，也要过关。此前一天，即2021的12月21日，国家审计署发布了财政部、国家税务总局提交的《财政部、国家税务总局关于违规返还税收收入等方面问题的整改情况》总结（以下简称“《整改情况》”）。国家税务总局就跟交上补考答卷一样，忐忑不安。《整改情况》列举了审计查出了两个问题，一是“违规返还税款造成财政收入流失”问题，二是“个人所得税核定征收存在漏洞、部分高收入人员借此逃税”问题，总结到一点，就是税收洼地问题。财政返还屡禁不止，这不是税务局管的事情，也就不说了。单说核定征收，这是一些地方层面税务局亲手操办的。国家税务总局三令五申下过很多文件，说是一些行业不能核定，达到一定规模不能核定，执行起来还是大打折扣。《整改情况》中说：
  
“上述问题的产生，既有盲目追求政绩、相互竞争攀比、政府职能越位的情况，也有政策约束不强，违规成本不高，监督力度不够等因素”。
  
这句话前半句在辩解，暗暗把矛头指向地方政府，后半句在自我批评，承认工作没有作好。满肚子委屈，说起来都是泪啊。
  
二、违规成本不高
  
反避税很难。难在国内有做税收洼地，国际上有避税港，这其实是一回事，都是避税的温床。税收洼地搞核定征收以及财政返还，避税港搞税收裁定等有害税收实践，这也是一回事儿，都是挖墙脚。国内是税收洼地的地方地府挖别人的墙脚，国际上是避税港挖别国政府的墙脚。由于挖墙脚，国内有一冰＝8.84亿，一爽＝2.99亿，一薇＝13.41亿的换算单位。国际上，一个建立在双边税收协定基础上的国际税收体系生生被玩坏了（请参考国际税收的“当铺思维”是如何垮掉的？）。
  
国际反避税就是和避税港博弈，国内反避税就是和税收洼地博弈。避税港有自己的主权，洼地有自己的地方政府。地方地府是诸侯，国家税务总局只是国务院的一个职能部门，你能拿他怎么样？
  
我不厚道地认为《整改情况》中说到的“违规成本不高”是指桑骂槐。表面上是说纳税人避税的违规成本不高，实际上是说地方政府的违规成本不高。从范冰冰案到郑爽案再到薇娅案，补税就不说了，罚款均以亿计。钱能解决的问题都是小问题，只要能够继续赚钱。但是赚钱的事业也终结了，这就是大问题了。这违规成本不可谓不高。反观地方政府这一方，挖了别人的墙脚，增加了自己的政绩，哪一个被追责了？只有违规收益，没有违规成本。
  
只要板子没有打到地方政府屁股上，税收洼地就会屡禁不止。
  
三、监督力度不够
  
《整改情况》中说到“监督力度不够”，没有说对谁监督力度不够。是对下属的地方层面税务机关还是对纳税人监管力度不够？从道理上说应当指针对纳税人，因为下属的机构是自己家里事情，家丑不外扬。但是这里也有难言之隐。
  
国家税务总局一般不直接负责征管，征管由下面地方层级的税务局进行。2018年国税局和地税局合并后，各层级税务局统一更名。在省级层面有国家税务总局浙江省税务局、国家税务总局上海市税务局等；在地市级层面有国家税务总局杭州市税务局、国家税务总局上海市崇明区税务局等。地方层面税务机关，前面非要冠以“国家税务总局”，初看很不习惯，后来习惯了，也明白这跟姓氏一个道理。最早古人只有名没有姓，后来儿子孙子重孙子拿爷爷的名字放在自己名字前面，就有了姓。税局的这种命名方法传达出一个信息就是：税局姓国。
  
地方层面的税局都是国家税务总局的子孙，亲不亲一家人，用得着这么宣示吗？很有必要。因为这些子女，吃住都在地方政府这边，地方政府相当于养父母。时间久了，有些税局觉着养父母比亲父母还亲，帮着地方政府挖墙脚，上哪儿说理去啊？
  
范冰冰案中，有个税局的副所长受了处分。薇娅案中，会不会有税收洼地的税务干部受到处分？目前还不知道。如果不处分，无法向审计署交待。如果处分，洼地那些核定征收的口径都不是基层税局定的，处分基层干部难以服众啊。
  
四、“三不管”地区
  
要说针对纳税人的监督力度，确实也存在问题。首先要明确责任才能监督。监督主体是谁？薇娅案中，黄薇的主管税务机关是哪里？
  
根据身份证号码判断，黄薇户籍在安徽。杭州税务局公布的信息显示，黄薇通过设立上海蔚贺企业管理咨询中心、上海独苏企业管理咨询合伙企业等多家个人独资企业、合伙企业虚构业务，将其个人从事直播带货取得的佣金、坑位费等劳务报酬所得转换为企业经营所得进行虚假申报偷逃税款。这些税收洼地在上海崇明。那么问题来了，杭州市税务局是什么角色，有权来稽查吗？
  
《国家税务总局关于办理2019年度个人所得税综合所得汇算清缴事项的公告》（国家税务总局公告2019年第44号 ，以下简称“44号公告”）第九条就接受年度汇算申报的税务机关明确如下：
  
按照方便就近原则，纳税人自行办理或受托人为纳税人代为办理2019年度汇算的，向纳税人任职受雇单位所在地的主管税务机关申报；有两处及以上任职受雇单位的，可自主选择向其中一处单位所在地的主管税务机关申报。纳税人没有任职受雇单位的，向其户籍所在地或者经常居住地的主管税务机关申报。扣缴义务人在年度汇算期内为纳税人办理年度汇算的，向扣缴义务人的主管税务机关申报。
  
上述的在受雇单位所有地申报，并不是只针对工资薪金所得，而是针对包括劳务报酬所得在内的所有综合所得。由于黄薇在杭州的多家企业任职，理论上可以选择向杭州税局就全国各地的所得申报。但是，黄薇同时也在包括崇明、广州等地的其它企业任职，因此，也可以选择在崇明或者广州就所有的综合所得进行申报。选择哪里，取决于自己。换了谁也会选崇明，根本就不理杭州税局。杭州税局就算想管崇明的避税问题，也师出无名啊。
  
当然了，针对这种大案，有个国家税务总局驻上海特派办负责协调，指定杭州税务局来负责，这就不成问题。从2017年起，国家税务总局先后设立了六个特派办，开展跨区域税务稽查和督察内审工作。其中上海特派办分管的范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、青岛市、厦门市、宁波市。崇明和杭州都归其管辖。但是，如果没有形成大案，杭州税局就管不到崇明的事情。
  
管辖权是能不能管的问题。责任是该不该管的问题。就算杭州税局有管辖权，有没有责任去管呢？黄薇夫妇名下几十人实体，在多个实体任职，理论上这些实体所有地的税务机关都有管辖权。大家都负责等于谁都不负责。杭州又不差钱，有什么动力去管呢？
  
要落实责任实在不容易，会遇到国际税务领域的居民管辖权冲突类似的问题。虽然国际税收领域有个经济利益中心原则，但是实际操作起来经常要相互协商。地方税务局之间没有动力去相互协商。
  
更何况44号公告中所说的汇算清缴，是针对综合所得而言的，不是针对经营所得。一旦纳税人把属于综合所得的劳务报酬所得转换为企业经营所得进行申报，各地相关税局的责任就更模糊了。
  
五、信息不全
  
《整改情况》中说，对跨地区多层嵌套的交易，一地税务机关无法掌握全貌，给逃避税留下可乘之机。这说的是，即使想管，信息不足，管起来有难度。在国际避税方面，这是个老大难问题。因此，各国税务局之间搞了应要求的信息交换制度（EOIR，请参考全世界税务局，联合起来（四）－ 跨国查账的正确姿势）和自动信息交换制度（AEOI，请参考全世界税务局，联合起来（三）－ 终结者G20），还搞了国别报告（CbC，请参考全世界税务局，联合起来！（一）- 声气互通)。国内有金税系统，但是应对多层嵌套的交易，还是力不从心了。
  
六、知易行难
  
关于核定征收的税收政策，国家税务总局此前已经进行了梳理，严格管理，地方上的核定征收大为收敛，但是并未根除。接下来要做的，还是继续加强政策执行力度。《整改情况》中说：
  
关于“个人所得税核定征收存在漏洞，部分高收入人员借此逃税”的问题。税务总局核查了有关人员逃避税的主要方式，通过深入分析论证和评估，研究确定了纳税调整和追征税款的处理方式。各地税务部门加强内外协同，多措并举推进整改。截至11月20日，涉及的197人中，除重病3人、失联37人外， 其余157人已申报补税8.4亿元。同时，按照“先试点、后扩围、再推开”的工作部署，税务总局对个人所得税核定征收进行规范， 已在15个省分两批开展试点，共调整规范近8万户企业，将适时向全国推开。

《整改情况》说明了，税收洼地是个老大难问题，症结在地方政府，单靠税局推不动，就算能推动，也要做很多准备工作。因此，虽有然国家审计署督战，国家税务总局围剿，税收洼地仍会长期存在。
  
但是，最近税收洼地风险集中爆发，提醒纳税人注意头上那一把剑。避税一时爽，事后一直担惊受怕。

关于作者：Patrick Zhao,专注国际税务30年，曾任职税局、“四大”和外企，现专职从事国际税务咨询，服务过近百家知名客户，著有《“走出去”企业税务指南》。可通过以下图片中的信息联系作者。


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