付广军：关于尽快编制《西城区应对人口老龄化 中长期规划（2020—2035）》的建议

付广军老师

说明：本文为2019年1月8日至11日，在北京市西城区第十六届人民代表大会第五次会议上本人提交的代表建议。

  一、西城区编制应对人口老龄化中长期规划的必要性

  （一）国际社会普遍制定应对人口老龄化中长期发展规划

  人口老龄化是贯穿21世纪人类社会的共同主题，自从1982年第一次世界老龄大会以来，围绕如何从全球范围内共同应对人口老龄化和老龄社会挑战，联合国出台了《老龄问题维也纳国际行动计划》(1982年)、《联合国老年人原则》(1991年)、《联合国宣言》(2000年)、《老龄问题马德里国际行动计划》(2002年)、《积极老龄化战略》等一系列重要文件；相关国际组织和国家也发表了《防止老龄化危机》(世界银行，1994年)、《维持老龄社会的繁荣》(经济合作与发展组织，1998年)、《应对全球老龄化挑战》(美国战略与国际研究中心，2002年)等重要报告。联合国颁布了《老龄化与健康全球战略和行动计划：建设每个人都能健康长寿的世界》、欧盟推出了《欧洲积极健康老龄化战略计划》、日本推出了《高龄社会对策大纲》、新加坡推出了《幸福老龄化行动计划》等。

  以上文件、报告、规划等在应对人口老龄化的理念、内涵、指导思想、目标任务、政府职责、社会参与等方面虽呈现出不同时期、不同国家、不同文化、不同发展水平的阶段性特征，但也形成了国际社会的基本共识：老龄化是人类社会发展的基本规律；超前意识是应对人口老龄化挑战的关键；制定中长期战略积极应对人口老龄化，最大限度确保终生健康、保障和参与；推进积极老龄化、健康老龄化，建设老龄友好型社会；等等。

  （二）新时代对中国积极应对人口老龄化提出新的要求

  党的十八大以来，我国老龄事业和老龄产业的发展取得了明显的实效，形成了“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的格局，逐步形成了多元化、多样化的社会化养老服务体系。党的十九大报告提出，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和老龄产业发展。这次党和国家机构改革将进一步完善应对人口老龄化的管理体制和机制，完善顶层设计。据悉，党中央、国务院正在紧锣密鼓谋划中国积极应对人口老龄化中长期发展战略。

  （三）人口老龄化叠加城市发展转型是贯穿首都北京21世纪的基本市情

  2014年2月，习近平总书记视察北京并发表重要讲话，开启了首都规划、建设、管理的新征程。2015年4月，中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确要有序疏解北京非首都功能，探索走出一条人口经济密集地区优化开发的新模式。人口老龄化是京津冀区域基本特征，京津冀协同发展的过程同样是协同积极应对人口龄化的过程。

  2016年10月，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，从推进健康中国建设，全面提升中华民族健康素质，实现人民健康与经济社会协调发展，积极参与全球健康治理，履行2030年可持续发展议程国际承诺的国家战略高度做出安排。2017年9月，中共北京市委、北京市人民政府印发《“健康北京2030”规划纲要》，贯彻落实中央精神，做出具体部署，规划期限是到2030年。这一规划主要是从全民健康的角度做出战略性的安排，具体到如何应对人口老龄化这一基本市情，规划内容比较宏观。

  2017年9月，党中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2020-2035）》，对城市的人口总量控制指标、人口及产业空间规划布局做出具体的规划安排，规划期限是2020-2035年，远期展望到2050年。全面贯彻落实北京城市总体规划是首都城市建设发展和管理的根本遵循。

  人口总量和结构是影响经济发展、社会稳定的最基本因素，人口特征的演变往往影响到几代人、几十年，其变化的趋势一旦形成就不太容易改变，除非内外部环境发生根本性变化，出现了新拐点。因此，人口结构的优化往往需要很长时间，必须未雨绸缪，积极应对。

  然而，面对持续加深的人口老龄化趋势，从战略与规划的角度看，北京市只是在《北京市国民经济与社会发展十三五规划纲要》、《北京市老龄事业十三五规划纲要》以及其他专项中做出了一些安排，规划的周期不能与《京津冀协同发展规划》、《北京城市总体规划》相衔接，更不能满足新时代人口结构演变的形势发展需要。

  为此，2018年1月25日，在北京市第十五届人大一次会议上，北京市人大代表、民建北京市委副主委黄石松提出建议市委市政府研究制定《首都北京应对人口老龄化中长期发展规划》，规划的周期可以界定为2020—2035、展望到2050年。陈吉宁市长当场回复，希望其能组织专家团队进行预案研究。为此，2018年4月，北京市老龄委委托中国人民大学国家发展与战略研究院、北京老龄居养老产业促进中心联合对“新时代首都北京应对人口老龄化中长期战略”进行预案研究。

  总之，无论是从国际社会、我国国家层面、北京市层面，制定应对人口老龄化中长期规划已经成为共识。

  二 、西城区编制应对人口老龄化中长期规划具有典型示范意义

  （一）人口老龄化加剧将对西城区功能定位产生深远影响

  按照北京城市总体规划，西城区的战略定位是首都功能核心区，是政治中心、文化中心的核心承载区，历史文化名城保护的重点地区，体现国家形象和国际交往的重要窗口地区。党中央、全国人大、国务院、全国政协等党和国家首脑机关的办公所在地，是国家最高层次对外交往活动的主要发生地，是首都“四个服务”体现最直接、最集中的地区。

  新时代西城区同样面临着城市规划、建设、发展、治理模式的转型。一方面，其在贯彻落实京津冀协同发展战略和北京城市总体规划的任务，疏解非首都功能，增强首都核心功能，建设国际一流和谐宜居之都中起着至关重要的作用。另一方面，贯彻落实京津冀协同发展战略和北京城市总体规划也对西城区的人口总量和结构产生极大的影响，对全区经济社会发展带来新的机遇和挑战。比如，人口和功能疏解将导致户籍老年人口比重变化、劳动年龄人口比例下降、劳动力的整体老化，进而影响产业转型，经济活力与创新动力；负担人口比例上升对养老保障与医疗保障等公共服务提出新要求；老年人口的快速增加对社会化养老服务体系的建设、老龄友好型宜居环境建设等等提出新的要求，考验着城市的硬件设施建设和软件管理与服务能力；影响全区整体人口素质与文化风尚，给家庭结构与个人日常生活带来多层次改变。

   （二）人口老龄化加剧将对全区经济社会发展提出新的要求

  截至2017年年底，全区老年人口达39.1万，占全区户籍人口的27.1%。其中，无保障老年人8110人，低保3039人，低收入654人，中重度失能5984人，80岁以上老年人口达8.7万人，占老年人口的22.3%。2020-2035年期间，西城区老年人口规模将快速增长，并叠加人口负增长、少子化、高龄化、空巢化等，使老龄化问题更加复杂化。

  西城区是北京市第一个开展医养结合试点的城区之一，也是北京市第一个全面推行医养结合工作的城区。随着老龄化社会的到来，人群主要疾病转向慢性病和老年综合性疾病，更需要以保健为核心的家庭医生、养老照护、康复护理、精神心理、社会支持等服务，当前这些“院外”服务的供给还远远不足，面向基层的整合型老年医疗服务体系（任务书、路线图和时间表）尚有待建立健全，同时健康、活力老年群体的健康关怀与促进有待挖掘和保障。

  西城区辖区内中央机关及所属事业单位654家，部级以上中央单位120家，另有驻区部队团以上单位82家，中央驻区单位的老年人口在全区老年人口中占有一定的比例。由于中央单位与北京市在社会基本保障制度等方面并不完全接轨，一方面是驻区单位的老人得不到全面的社会化养老服务体系的保障，另一方面是中央驻区单位的养老资源和为老服务设施不能得到充分利用，推进中央和对方之间、部际之间社会服务的均等化，建设公正、公平、和谐、宜居的西城，需要进一步完善顶层制度设计，构建央地一体化的体制机制。

  （三）制定应对人口老龄化中长期发展规划势在必行也迫在眉睫

  新时代西城区的主要矛盾是人民群众日益增长的美好生活需要同全区经济社会发展不平衡不充分之间的矛盾，特别突出的是全区人口老龄化加速的新格局与积极应对人口老龄化顶层设计缺乏的矛盾。必须将积极应对人口老龄化顶层设计纳入经济与社会发展战略主体框架中，纳入新时代社会治理体系中。贯彻以人民为中心的发展理念，以国际社会积极老龄化、健康老龄化共识为指导，充分体现首都特色，因地制宜，明确西城区应对人口老龄化中长期规划的科学内涵、指导思想和基本原则、总目标及阶段性目标、实施路径、保障机制。明确全区积极应对人口老龄化的优先公共政策议题，尽快补齐养老服务体系建设中的短板，做好前瞻性、全局性、战略性和制度化的应对，创造良好的社会环境和政策体系。

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