地方政府预算能力评估：基于省级层面数据的研究｜杨娟 刘继东 杨卓文

白云载酒

地方政府预算能力评估：基于省级层面数据的研究

作者：杨娟 刘继东 杨卓文

【内容提要】：根据党的十九届五中全会关于建立现代财税体制、深化预算管理制度改革的精神，本文依据预算能力的理论内涵，利用我国省级层面数据，通过特尔菲法和 TOPSIS 法， 从资源配置、可持续发展、协同管理三个维度尝试构建政府预算能力评估体系，并依此评估了 2014-2018 年31个省份（含自治区、直辖市）的预算能力，发现各地政府预算能力在不断增强，且预算能力与经济发展水平正相关。预算能力的差异主要在于资源配置能力的差异，而协同管理能力则是其中的短板，需要重点关注。同时，预算能力的提高能够在一定程度上防范地方政府短期行为风险，因此对于政府治理效能的提升具有重要意义。本文提出，应通过加强财政资源统筹、推进“数字财政”建设、完善债务管理机制来提高政府预算的资源配置、可持续发展和协同管理能力，从而有效提升政府治理能力。

【关键词】：预算能力 财政能力 公共预算 指标体系

【中图分类号】：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1003-2878（2021）02-0044-15

DOI:10.19477/j.cnki.11-1077/f.2021.02.006

一、引 言

财政治理能力一直是财政理论与实务关注的重要话题，财政能力是国家能力的基础和核心（陈龙， 2020）。1978 年改革开放以来，伴随着国家富强与人民生活水平提高，国家财政治理水平也不断得到提升。我国财政改革经历了财政承包、分税制、中央地方财政关系改革等阶段，国家和地方的财政预算也在制度建设上不断破旧立新。1999 年中央在全国启动预算改革以来，地方财政预算权逐渐集中， 党的十八届三中全会提出实现国家治理体系与治理能力现代化的总目标中，赋予了财政“国家治理的基础和重要支柱”的地位（楼继伟，2019）。政府预算能力是构建现代公共预算制度框架的重要模块（刘再杰，2014）。2014 年国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）， 现代预算管理制度建设成为中国财政制度改革的重要议题，在经济建设和社会事业发展、社会关系的构建、财力的汲取和使用等各种国家治理能力中，预算能力之重要性在理论界得到高度重视。

财政能力是政府以公权力为基础获取资源，并有效使用和分配公共资源的能力。而财政预算是公共资源有效获取和高效使用的前提，是合理配置和平衡公共资源、公共风险的重要手段（王斌， 1999），预算能力在财政能力中占据基础和核心地位（曹堂哲，2016）。“预算能力”（Capacity to Budget）最早是由艾伦 • 希克提出。Schick（1990）认为政府的预算能力能有效反映政府的治理水平。而后，一系列文献对预算能力的内涵进行了研究。比如，马骏（2011）将政府的预算能力补充总结为： 高效分配财政资源的计划能力（资源配置）、维护财政可持续性的控制能力（可持续发展）、稳定财税收入和科学供给公共产品和服务的管理能力（协同管理）。刘再杰（2014）认为预算能力恰好体现了现代公共预算的控制、计划和管理等三项基本功能。因此，根据已有理论研究文献的共识，现代公共预算能力是各级政府部门的资源配置、可持续发展、协同管理三项基本能力的反映。也即，公共预算能力主要包括资源配置、可持续发展、协同管理三个方面。

从本质来看，预算能力反映的是政府对公共风险的平衡能力，即政府财政和社会经济可持续性发展的能力。需要指出的是，预算能力与财政治理能力的概念存在着显著的区别。预算能力是以长期公共风险平衡为目标的财政可持续发展能力，而财政治理能力强调政府财政对经济的治理效率与治理公平性。所以研究的视角和指标测度维度尽管有一定程度的交叉，但其区别仍然是根本性的。

发达国家的实践也证明了提升预算能力是增强政府治理能力的可行之路。在提升财力统筹能力方面，注重完善从社会汲取公共资源的制度。OECD 中许多国家认同国际货币基金组织“所有的政府职能均为财政活动”的理念，并制定了详细的管理制度、统计规则和公开规定，由财政部门对资金资产资源实行统筹。新西兰在 1994 年《财政责任法案》中，对国有企业收益的统筹管理做出了详尽的法律规定。在提升资源配置能力方面，注重通过预算过程调配资源解决最紧迫的经济社会发展问题。瑞典、加拿大和英国等均采用“自上而下”的预算编制程序，根据政策优先顺序确定各领域支出限额，有效地控制了公共部门的支出膨胀，从而使政府有财力解决最紧迫的问题。美国采取基线预测、等比例削减、现收现付等一系列制度，保障资源节约与高效利用。在提升协同管理能力方面，注重以预算为牵引协调各级政府和部门实现目标同向、管理同频、优势互补、激励兼容。越来越多的 OECD 国家开始构建基于绩效的常规对话系统，促进部门加强沟通协调、不断提高管理绩效。

尽管预算能力理论其内涵和外延已日臻完善，然而如何对我国各级政府预算能力进行准确的量化评估，仍是学术和实务界的难点问题。本文的贡献在于：

（1）根据预算能力理论公认的资源配置、可持续发展、协同管理三个维度，通过特尔菲法（Delphi Method）和 TOPSIS 法（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution），从十个二级指标尝试构建省级层面预算能力评估指标体系。

（2） 分析了三个维度预算能力得分与时间趋势项和地区经济发展水平的关系，检验了指标体系的合理性。

（3）通过指标测算，证明了资源配置与协同管理是我国省级预算能力提升的重点方向。

（4） 验证了强预算能力对官员晋升倾向下财政行为的约束作用，证明了预算能力评估指标与地方公共风险控制、各地区可持续发展间的内在联系。

本文余下部分结构为：

第二部分介绍指标选择思路和相关指标；

第三部分给出指标体系构建方法；

第四部分给出具体评估结果并通过实证研究验证其合理性；

第五部分通过检验预算能力提高是否能有效抑制地方官员任期内的短视行为，来验证本文提出的预算能力评估指标与公共风险防范特别是政府短视风险，及可持续发展的内在有机联系；

最后是结论和政策建议。

二、预算能力评估指标构建
（一）评估指标的选择思路

2020 年颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》（国令第 729 号）明确了预算草案编制时间、内容、规范。预算能力的评估是对政府预算能力的多角度、全面、准确、清晰、科学、规范的定量分析评估。评估指标的确认和综合评估指标的生成中，既要保证评估指标符合现代财政制度建设的科学性、规范性，又要结合中国财政改革的发展进程，保持指标的连续性、一致性、横向与纵向可比性；既要多角度、全面评估财政部门的预算能力，又要充分结合各地方的发展需要和核心矛盾，考虑指标的可得性， 适当调整综合评分权重。

（二）指标层级分布

根据指标重要程度的大小、数据的可获得性与权威性，本文从资源配置、可持续发展、协同管理三个维度构建了共包含10 个指标的地方政府预算能力评估体系。

1. 资源配置

资源配置指标反映的是政府财政再分配中资源的配置效率，具体体现在对财政资金的合理分配与精准高效调用能力和通过资源配置为解决当前经济社会发展中最紧迫的问题提供财力保障和财政支持的能力。

（1） 选取“财政支配权占比与政府其他资金控制能力匹配度”反映地区财权与政府其他资源间的协同度。财权与政府其他资源配比应当保持平衡，过高的财权或过高的其他资源控制，都不利于财政资源的高效配置，造成财政不平衡发展，容易引起财力资源的浪费，削弱资源和财力调度的弹性。同时， 给予地方政府恰当的国有资产收益等其他资金控制能力，也有利于提高地方政府的主动性（郑小玲， 2010）。地区财权与政府其他资源控制能力比值应该维持适中水平。

（2） 选取“财政支配权占比与政府债券资金匹配度”反映地区财权与事权的匹配度。财政事权通常反映的是中央和地方政府的“办事”职能，财权则是政府“花钱”的能力。刘昊和陈工（2019）等研究发现，地方政府需要“办事”而不够“钱花”时，地方政府债务水平会上升。由此，财政支配权与政府负债水平维持适中的配比，既能够保证政府职能的有效发挥来“把事办好”，又能盘活资金来“把钱花好”；既保证了财政的跨空间、跨时间上的资金融通能力，又有利于政府的财政风险可控和可持续发展目标的实现。①因此财政支配权与政府负债能力比值应该维持适中水平。

（3） 选取“民生支出占比”来反映再分配过程中的民生支出水平。党的十八大以来，我国多次强调社会建设中民生的保障和建设的重要性。在充分考虑财政承载能力后，能贯彻国家社会主义现代化建设要求，集中资源推动民生事业建设的发展，保持民生项目建设的“稳定性、连续性与累积性”， 不断提高人民群众的生活水平与质量（高和荣，2016），体现了政府资源配置的高效性。

选取“科教文卫支出占比”来反映再分配过程中的科教文卫支出水平。近年来，科教文卫支出对社会公共事业和经济的持续、快速健康发展的促进作用有目共睹。科教文卫支出占比提高，反映了地方政府能基于国家长远利益考虑并能优先落实“科教兴国”“文化强国”“健康中国”等重大战略。

2. 可持续发展

可持续发展指标反映的是预算能力的可持续性，是地方政府财政预算健康科学规划的重要反映。政府官员往往倾向于采取符合短期利益的行动，此时，透明的信息纰漏、清晰可控的债务和稳定的偿债能力是可持续发展的重要保障（刘骏和应益华，2012）。

（1） 选取“财政透明度”来反映政府预算能力在公众监督等方面的可持续性。可持续性强的预算能力必然是透明度高的。较高的财政透明度可以降低公共债务和赤字，构建政府问责机制，减少财政政策风险来增加财政的可持续性（Alt 和 Lassen，2006；Arbatli 和 Escolano，2015；马文涛等， 2020）。赵倩（2009）、杨志安和邱国庆（2019）等学者从理论和实证角度论证财政透明度建设是现代化财政治理中不可或缺的部分，是预算能力建设的前提和基础，是建设公开、透明、规范、完整的财政预算体系的核心任务。

（2） 选取“预算统筹清晰度”来衡量预算的统筹水平，其反映的是预算的公众透明度以及各层级政府间的理解透明度。从 1994 年《预算法》颁布到 2014 年修订，我国预算从一本预算走向四本预算。

同时，从 2011 年开始财政部规定预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。这为各种性质的资金圈定了各自的“笼子”，以规范政府预算，这完善了预算的系统功能（楼继伟，2019），也有利于预算能力的可持续提升。预算统筹清晰度指标的数据来自于对各省政府对外公布的财政预决算报告打分，打分内容包括前三本预算（即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算）的完整度、易读性、一致性，以及第四本预算（即社会保险基金预算）的完整清晰度。

（3） 选取“政府债务率”来反映政府预算能力在风险控制方面的可持续性。近年来，我国中央和地方政府不断加大政府债券的发行力度和规模，利用债务的空间换取积极的财政政策空间，地方政府财政自给率逐步降低，财政的系统性风险也在不断加大（李建军和王鑫，2018；杜彤伟等，2019）。与之对应的，1995 年《预算法》颁布以后，2015 年、2018 年两次修订进一步规范地方政府发行债券的权力，并将地方政府债务纳入预算管理，以减少地方政府冲动性举债，保持健康可持续的地方政府债务规模，从根本上遏制地方政府债务风险积累。

选取“税收占比”来反映政府稳定健康的财政收入占比。非税收收入缺乏统一性，来源复杂，难以准确计量和公开，还易形成政府腐败和降低财政透明度，弱化预算编制主导权，不利于预算能力进一步提升（梁城城和张淑娟，2020）。相反，税收收入来源更稳定，且效率更高（白景明， 2019）。更高的税收占比有利于预算能力的可持续增长。

3. 协同管理

协同管理指标反映的是政府管理效率和协调配合能力。

（1） 选用“预决算偏离度”来反映预算的准确度和预算协调资源的效率。预决算偏离度低一方面说明预算约束有效且预算具有较强的前瞻性和参考性，另一方面说明财政部门管理水平高超，预算准确高效。但政府的决策通常要顾及政治、经济和社会发展（苑德宇，2014），预算调整时有发生。王志刚和杨白冰（2019）发现积极财政政策和经济扩张时期预算偏离会增大，类似 2020 年疫情冲击之下， 预算的前提假设有变，预算调整似乎是自然的选择。虽然预决算偏离会削弱预算的监督制约上的权威性（高培勇，2008），但适度的预决算偏离也是合理现象。

（2） 选用“政府行政管理费用支出比例”来反映政府行政效率。政府应该以尽可能低的成本来履行公共职能，降低政府行政管理费用意味着更低的行政成本浪费和更为开放高效的财政环境（陈志广， 2014），这也是提高政府绩效的重要途径（姜宏青和王翔，2020）。

三、评估体系的构建
（一）样本和数据

本文实证考察 2014-2018 年中国 31 个省份（含自治区、直辖市，下文简写为省份）的预算能力，数据来源于上海财经大学 2014-2018 年的《中国省级财政透明度评估报告》、国家统计局官网、财政部官网和 wind 的《中国宏观经济数据库》。指标体系及指标构建方法如表 1 所示。

（二）指标赋权

本文采用特尔菲法邀请专家对指标的权重进行估值打分，以得到最终指标赋权。特尔菲法本质是反馈匿名函询法，具有简便灵活、匿名性和轮间反馈性等特点，预测结果更精确。

在对“政府预算能力评估指标”的权重赋值计算中，共有 19 位高校教师、财政领域学者、政府公职人员等对表 1 中的各层指标的权重进行三次估值评分，每次评分都包含上一次的综合问询信息，分值越高说明该指标对于现代财政制度的描述越重要。三次问询表的回收率均为 100%，根据专家的打分得到各个权重，平均估计得分如表 2 所示，据此确认权重向量为：

四、预算能力评估结果及其合理性分析
（一）预算能力评估结果

根据前文构建的 2014-2018 年的 10 个预算能力的省级评估指标，运用 TOPSIS 评估法，可以计算 31个省份综合评估得分和排名。表3、表4是2014年预算能力排名前十的省份的标准化矩阵 V 和得分结果。

（二）预算能力评估的合理性判断1. 直观判断

首先从各省份预算能力的排名变化，直观判断评估结果的合理性。由表 3 至表 7 可知，5 年间预算能力整体得分前三的华北 A、华东 A、华东 G 的预算能力均一直名列前茅，每年都在全国前五水平。中南 D、华东 C、华东 D 每年的预算能力得分都有较大提升，这三个省份的财政透明度均有明显提升， 资源配置能力也有一定的提升。其中，中南 D 的资源配置和可持续发展能力提升明显，是该省份预算能力进步的主要原因。中南 A 从 2014 年的第十八名提升到前八名，主要得益于预算统筹清晰度和财政透明度的提升。西南 C、西南 E、西北 C、华北 E、西北 E 等省份的预算能力较弱，特别是预算的资源配置和可持续发展能力有待进一步提高。其余各省份虽然排名有波动，但大部分省份在 2014 年到 2018 年间预算能力都在提升。

根据各省份 2014-2018 年间的整体排名，对其预算能力进行梯度划分，可分为四大类。第一梯队预算能力强（大于 70 分）的省份为华北 A、华东 G、华东 A、中南 D、华东 B、华东 C、华东 D、华东 E。第二梯队预算能力较强（50-70 分）的省份为中南A、华北 B、华北 C、中南 F、东北 A、中南 E、华北 D、中南B、西北 B、西南 A、西南 B。第三梯队预算能力较弱（30-50 分）的省份为中南 C、西北 A、华东 F、东北C、东北 B、西南 D、西北 D。第四梯队预算能力弱（小于 30 分）的省份为西北 E、华北 E、西南C、西南 E、西北 C。直观上看，预算能力的均值逐年上升，有较明显的时间趋势，而且经济实力相对雄厚的省份通常预算能力也处于较高水平。

综上，评估结果与各省份财政状况的直观印象基本吻合。

2. 各子类别指标与经济水平和时间趋势因子关联的合理性

如果选择的指标是合理的，则可持续发展和协同管理指标，与地方财力绝对水平相关性较强，而资源配置则较多地反映了政府的财政资金与其他资金在结构上搭配使用的能力和能动性，其与地方经济发展的相关性应稍弱一些。此外，因为财政发展趋势总体向好，预算能力评分应该呈现总体随时间提升的趋势。

基于这一思路，表 8 分别把三个一级指标单独列入预算能力考核评分，检验人均 GDP 和时间趋势与它们的关联性。结果显示，资源配置、可持续发展、协同管理三个指标与人均 GDP 均显著正相关， 其中资源配置能力与人均 GDP 相关性最低。而时间每增加一年，各省份平均预算能力总评能显著提升1.33 分，资源配置、可持续发展两个指标均呈现出显著为正的时间趋势。因此，三个子类别指标与经济水平的关联性，与本文预期基本吻合，说明了指标体系的合理性。

就指标与时间趋势因子的关联性而言，总体关联性显著正相关，大部分子类别指标也与时间趋势因子显著正相关，这与预期也基本吻合。值得注意的是，协同管理能力指标得分与时间趋势呈负相关， 平均每年评分下降 1.79 分，这主要是预决算偏离度随年份增加而增加引起的。究其原因，主要是近年经济不确定性和经济波动逐渐加大，使得财政预决算偏离度不断加大。因此，协同管理能力或许是地方政府提升预算能力尤其需要重视的指标。

五、预算能力与地方政府短期行为风险防范

中国地方官员“晋升锦标赛”的体制下，官员有利用整合和控制资源的能力来充分调配财力资源以更好达成晋升目标的倾向。张军和高远（2007）、周晓慧和邹肇芸（2014）、龚璞等（2015）等学者基于省级数据实证发现经济增长、公共服务等财政支出与官员的任期呈现倒 U 形变化关系，任期的第四年前后经济建设和财政支持力度达到最大。而预算能力强的地方会有效协调和规范资源配置、可持续发展、协同管理三项能力，地方官员追求短期政绩的想法更难实现，整体而言谋私利可能也会有所降低（王叙果等，2012），这必然会削弱前文提及的财政支出与官员任期的倒 U 形关系。

为了验证这一点，本文对强弱预算能力进行分组回归。其中强预算能力组为各年预算能力总评排名在前 16 名的省份，其余为弱预算能力组。任期年度变量为省委书记在位的任期。回归结果如表 9 所示。

表 9 所示的各式均控制了时间和省份固定效应，结果显示全样本和弱预算能力样本均呈现出显著的财政支出与官员任期倒 U 形分布，而强预算能力样本的任期年度变量则不显著。

图 1 进一步较为直观地反映强预算能力对倒 U 形关系的削弱作用：在强预算能力样本中，财政支出增长率与官员任期的曲线更加平缓，曲率较小，官员任期的前 8 年间财政支出增长率都可以近似为直线；而弱预算能力样本中，财政支出增长率与官员任期关系的曲率较大，在官员任期的第 3 年到第 5 年间，财政支出增长率达到最高，而后开始下降。因此，预算能力的加强可以削弱财政支出与官员任期的倒 U 形关系，这和预期相符，也从侧面印证了文中预算能力测度结果的有效性。强预算能力抑制了官员对财政资源的短视错配或过度挥霍，有利于地区经济和财政的健康和长远发展，所以各地区应该尽早重视预算能力的提高，争取进入强预算能力的正反馈队列中。

六、结论和政策建议
（一）结论

预算能力评估是我国提升财政治理能力亟需解决的重要问题。基于对预算能力的理论分析，本文通过特尔菲法和TOPSIS 法，从资源配置、可持续发展、协同管理三个维度，创新性地构建了评估政府预算能力的评分系统，并评估了 2014-2018 年 31 个省份的预算能力，得出如下结论：

1. 各地政府预算能力不断增强，预算能力与经济发展水平正相关。评估结果显示，在 2014-2018 年间预算能力整体上都是显著提升的，其时间趋势较为明显，且经济实力强的省份预算能力也相对较高， 但标准差没有显著增大，各省份的预算能力在短期内并没有出现马太效应。这说明预算能力的提升不是一蹴而就的，提高综合实力和保持经济建设也是不能忽视的一环。

2. 预算能力的差异主要在于资源配置能力的差异，而协同管理能力则是其中的短板，需要重点关注。预算能力中的资源配置、可持续发展、协同管理三个指标与人均 GDP 均显著正相关，其中资源配置能力与人均 GDP 相关性最低，与这一指标更多地反映政府的财政资金与其他资金在结构上搭配使用的能力和能动性一致。而经济波动造成的预决算偏离是导致协同管理指标与时间趋势负相关的主要原因， 也是地方政府提升预算能力尤其需要重视的指标。

3. 预算能力的提高能够在一定程度上防范地方政府短期行为风险，对于政府治理效能的提升具有重要意义。强预算能力能削弱地方官员任期年度与财政支出增长率之间的倒 U 型分布关系，因此能够抑制官员对财政资源的短视错配或过度挥霍，提高政府治理效能。另一方面，预算能力较强的省份能保持更为规范、更加平稳的财政支出，长期来看更有利于预算能力的持续提升。

（二）政策建议

基于理论界对预算能力的分析，本文认为预算能力的高低在很大程度上决定了政府财政管理的水平，即政府治理能力在很大程度上依赖于政府的预算能力。根据实证研究结果，我们建议聚焦财政资源统筹、“数字财政”建设和债务管理机制，从资源配置、可持续发展和协同管理三个维度提升预算能力，从而助推政府治理现代化。

1. 加强财政资源统筹，提升资源配置效率，保障中央重大决策部署有效落实。强化对预算编制的宏观指导，将坚持和加强党的全面领导贯穿预算编制的全过程，服从服务于党和国家发展大局。地方政府要按照经济社会发展目标和宏观调控总体要求，在预算编制中落实好党中央、国务院决策部署， 统筹各类资源，集中力量办大事。建立预算管理与重大战略规划衔接机制，细化重大战略任务保障范围， 明确保障事项的优先顺序、绩效目标、支出责任及中长期资金计划。加强“四本预算”统筹，盘活沉淀和闲置资金资产，加强公共资源综合管理，多渠道多层级筹集保障重大战略任务落实的财力。

2. 完善债务管理机制，防范债务风险，增强可持续发展能力。地方政府要建立专项债券专门项目库，各级各部门应按照“急需、成熟、统筹、集中”的原则储备项目，优先保障中央部署的重大改革、重要政策和重点项目落实，并与预算资金安排相衔接。坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走”， 树立规划先行、谋事为先的理念，提前谋划动态储备项目，结合项目建设情况滚动安排专项债券资金。防范债务风险，硬化预算约束，全面加强项目财政承受能力论证和预算评审，涉及财政支出的全部依法纳入预算管理；严格专项债券项目合规性审核，细化审核标准，提高项目质量，推动专项债券额度与项目精准匹配。

3. 加快推进“数字财政”建设，提高协同管理能力，强化落实重大战略任务的系统支撑。地方政府要加快公共财政综合管理平台建设与应用，持续推进预算管理一体化系统升级完善，纵向贯通省、市、县、乡（镇）各级财政，横向接入各级预算单位，实现数据互联互通、共享共用，有效支撑预算管理制度创新。规范各级预算管理要素、业务流程和控制规则，强化预算动态监控和闭环管理，实现资金来源去向的可跟踪、可追溯。开展财政与税务、金融等部门基础信息的集成共享，夯实预算管理基础， 提升财政预算管理科学化、精细化、规范化水平。

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文献原文： 地方政府预算能力评估：基于省级层面数据的研究.pdf (1.49 MB, 下载次数: 51)

2021-9-8 10:49 上传

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