新《行政处罚法》下税务执法如何贯彻“双向移送”制度要求

法税先锋刘金涛

新《行政处罚法》下税务执法如何贯彻“双向移送”制度要求
  
新《行政处罚法》第二十七条一改2009年旧法仅行政机关向司法机关“单向移送”刑事案件规定，新增司法机关向行政机关移送案件程序，形成行政机关和司法机关之间“双向移送”案件制度。这对税务执法，提出了更高、更明确要求。
一、“双向移送”案件制度
1、新旧法律规定
2009年《行政处罚法》第二十二条规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。此谓“单向移送”制度，由行政机关向司法机关移送案件。
新《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。此谓“双向移送”制度，由行政机关和司法机关之间相互移送案件。
2、其他相关规定
《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会[2006]2号，以下简称：高检会[2006]2号文）第九条规定，公安机关对发现的违法行为，经审查，没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪情节显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送行政执法机关，有关行政执法机关应当依法作出处理，并将处理结果书面告知公安机关和人民检察院。
《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发[2011]8号，以下简称：中办发[2011]8号文）规定，公安机关作出不立案决定或者撤销案件的，应当将案卷材料退回行政执法机关，行政执法机关应当对案件作出处理。
总结来看，至少早在2006年及之后，行政机关和司法机关之间的“双向移送”案件制度已经确立，只是未上升至法律层次而已。好在，新《行政处罚法》对此制度进行了明确。
二、税务执法“双向移送”遇到的主要难题
1、公安机关不接收税务机关移送案件
据本人接触到，部分公安机关对税务机关移送的涉税犯罪案件线索，以未随案移送两书、未达到刑事立案标准等理由，不予接收税务机关移送的案件。
对于前者理由，根据中办发[2011]8号文第一条第三项“行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”之规定，可知，税务机关移送涉税刑事案件时，有可能已经作出行政处罚决定，也可能尚未作出行政处罚决定。作出了，就需要一并移送行政处罚决定书；未作出，就不需要移送行政处罚决定书。
对于后者理由，高检会[2006]2号文、中办发[2011]8号文均规定，行政执法机关在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当及时向公安机关通报。注意这里的“涉嫌犯罪”，不是确定犯罪，是否构成犯罪，公安机关无权确定，唯有法院才有最终决定权。如果移送的案件，经公安机关调查核实，其未达到刑事立案标准或不构成犯罪，公安机关直接撤销案件即可，但不用不接收税务机关移送的案件。
2、如何处理司法处理程序中的行政处罚决定
如何处理处于司法处理程序中的未执行的《税务行政处罚决定书》是当前税务机关遇到的一个不大不小的难题。虽然《行政处罚法》对行政罚款折抵罚金有明确规定，但是否仅限于已经执行完毕的行政处罚，理论界还有不小争议。特别是2009年旧法第二十八条第二款规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。其中，“已经给予当事人罚款”是否意味着必须是执行入库的行政罚款，才可以折抵罚金？即使是新《行政处罚法》第三十五条第二款规定“行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款”，如何理解这里“尚未给予当事人罚款的”？也有不少争论。
笔者认为，这里的“给予”是指下达行政处罚决定书，不是指执行完毕的行政处罚决定。理由很简单：作为一种行政行为，行政处罚决定有确定力、约束力，非经法定程序撤销不失去效力。没有法律规定说，刑事判决书可以自动撤销行政处罚决定。另外，罚款折抵罚金，仅仅是为减轻违法行为人的物质负担，罚款金额很可能大于罚金金额，大于部分难道不予执行？所以，处于司法处理程序中的行政处罚决定，也应得到执行。虽然，有人指出，刑事诉讼程序优先原则，但行政处罚错误至少可以回转，可将对当事人的合法权益损害降到最低。
3、公安机关退回移送案件，启动行政处罚权问题
部分当事人，在得知公安机关未对其追究刑事责任后，对税务机关的行政处罚权提出异议，认为，其不应再被追究任何法律责任。这一问题，也困扰了部分税务工作人员。其实，从理论上，行政法律责任和刑事法律责任，行政机关和司法机关各管一环，没有刑事法律责任，并不代表没有行政法律责任。违法严重程序，是从行政违法过渡到刑事违法上，不构成刑事违法，可能构成行政违法。既然违法，就要承担法律责任。另外，高检会[2006]2号文第九条规定，公安机关对发现的违法行为，经审查，没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪情节显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送行政执法机关，有关行政执法机关应当依法作出处理，并将处理结果书面告知公安机关和人民检察院。这些都说明，公安机关退回移送案件，税务机关可以重新启动或继续税务行政处罚程序的。
三、税务执法“双向移送”机制的建立和完善
上述难题，虽然高检会[2006]2号文均有规定，特别是公安机关不接收税务机关移送案件，税务机关可以提请检察院进行立案监督，但建立健全案件“双向移送”制度，还需要税务机关和公安机关作不少工作。
1、加强协调配合机制
税务执法工作专业性强，涉税犯罪案件，仅靠公安机关一家，难度较大。这需要一定级别的税务机关和公安机关携手配合，建立统一的协调配合机制才行。
2、建立健全案件移送制度
在涉税犯罪案件移送中，加强证据材料移交、接收衔接机制，也是“双向移送”机制的重中之重。重点在于移送证据材料清单、移送时间要求、接收回执要求、衔接机制的建立和完善。
3、完善涉税案件处理信息通报机制
对于移送公安机关的涉税犯罪案件，司法机关的处理结果信息信息要及时、准确传递给税务机关；对公安机关退回涉税违法案件，税务机关也要及时准确地将处理结果传递给司法机关。
新《行政处罚法》提出行政机关和司法机关“双向移送”制度，要求简单明了，但落实操作起来并不容易。特别是在税务执法领域，与公检法机关的沟通、协调，不能仅靠税务机关人员的个人沟通技巧和魅力，更要有一定的具体制度保障才行。