机关事业单位基本养老金计发办法解析（上篇）

余清泉

-余清泉专栏的第93篇原创文章-

最近连载有关养老金的话题，硬核解析社保里最复杂原理，之前的解析在这里：
企业职工基本养老金计发办法解析（上篇）
企业职工基本养老金计发办法解析（下篇）
今天重点来分析下：机关事业单位基本养老金计发办法，如下:

1
“双轨“并轨机关事业单位的艰难改革
自20世纪90年代开始，实施养老保险制度改革以来，一直是“双轨制”并存。
2008年初，国务院通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作。但试点6年，进展缓慢。

2009年1月，人社部公布了《事业单位养老保险制度改革方案》，对这项改革路径给出勾画，但并没有明确改革后养老金水平是否变化。因此阻力较大，所以配套政策始终未出台，并轨也未实际启动。

2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》，基本统一了我国社保制度框架设计。但是，机关事业单位等仍未直接并轨，而是做了授权性规定，第十条第三款“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”

2014年3月5日，李克强总理在政府工作报告中明确提出“改革机关事业单位养老保险制度”。3月5日下午，人社部副部长胡晓义表示，养老金并轨“总理其实已给出了时间表”。

2014年5月15日，国务院颁布《事业单位人事管理条例》，规定从2014年7月1日起，事业单位及其工作人员将依法参加养老金缴费。

2015年1月份，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。随后，人社部、财政部下发《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》（人社部发〔2015〕28号）。养老保险正式“并轨”，近4000万机关事业单位人员告别“免缴费”时代。

2
机关事业单位养老保险涉及范围
国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）第二条明确了改革的范围：“本决定适用于按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员。”实际上就是三类人：
（1）“机关”：按照公务员法管理的单位及其编制内的工作人员
（2）“参公管理单位”：参照公务员法管理的机关（单位）及其编制内的工作人员
（3）“事业单位”：事业单位及其编制内的工作人员。 参加机关事业单位养老保险的事业单位是指，根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）有关规定进行分类改革后的公益一类、二类事业单位。

人力资源社会保障部、财政部《关于贯彻落实<国务院关于机关单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》（人社部发〔2015〕28号）也明确要根据《决定》要求，严格按照机关事业单位编制管理规定确定参保人员范围。编制外人员应依法参加企业职工基本养老保险。对于编制管理不规范的单位，要先按照有关规定进行清理规范，待明确工作人员身份后再纳入相应的养老保险制度。

3
机关事业单位养老金计发办法

国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）第四条明确了改革后的机关事业单位基本养老金计发办法：“ 本决定实施后参加工作、个人缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”

我们对比一下企业职工基本养老金计发办法。
国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）第六条明确了改革后的企业职工基本养老金计发办法：“《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”

两段话，仅仅只有“本人退休时”“职工退休时”这个词文字表述差异（考虑到公务员身份不宜称之为职工）；除此之外，别无二致。

事实上，国发〔2015〕2号文之后，机关事业单位基本养老金计发办法（国发〔2015〕2号）和企业职工基本养老金计发办法（国发〔2005〕38号）已经统一。这就是我们通常说的“并轨”的意思。

基本养老金由两部分组成：
基本养老金=①基础养老金+②个人账户养老金
①基础养老金=（当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%
②个人帐户养老金=被保险人个人账户累计储存额÷国家规定的计发月数

以上制度办法的设计原理请参阅前文中关于企业职工基本养老金计发办法的解析。此处不再重复。基础养老金体现了社会统筹因素，个人账户养老金体现了个人账户因素。这就是我国独创的“统账结合”养老保险模式。从理论上说，个人账户实行基金积累制，而社会统筹实行现收现付制。

当然，以上主要是针对“新人”，即完全不涉及到新老制度衔接的情况。
而养老保险制度周期很长，涉及一生几十年；必然还会涉及到“中人”新老制度衔接，这就复杂了。

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