第一批全国税务领军人才 丁娜娜：欧盟修订能源税收指令：根据能源含量和环境影响征税

胡不归

欧盟修订能源税收指令：

根据能源含量和环境影响征税

作者：丁娜娜

作者单位：国家税务总局湖南省税务局，作者系首批全国税务领军人才

来源：中国税务报 2021年12月29日 版次：06

为实现2030年欧盟温室气体减排55%的目标，欧盟委员会于近期接受了关于欧盟能源税收指令（Energy Tax Directive，ETD）的修法提案。提案的意见征集工作已于2021年10月14日截止。提案经审议通过后，新能源税收指令有望于2023年1月1日生效。

能源税收指令的修订背景

现行的欧盟能源税收指令于2003年生效实施，为用于发动机燃料和取暖燃料的能源产品以及电力征税制定了结构性规则和最低消费税税率，在最低税率框架下，成员国可以自主设定各国税率。欧盟成员国普遍认为，现有指令已经过时，无法适应欧盟新的气候、能源政策框架及其2030年碳减排目标和2050年碳中和承诺。首先，燃料的最低税率没有考虑各种燃料的能源含量和其对环境的影响。其次，旧的征税规则未能适应清洁和可持续替代燃料的发展，不能对清洁技术和可持续能源的投资和创新起到促进作用。再次，指令中最低税率的政策效应已大打折扣，各国分别出台了复杂的减免税政策，损害了欧盟单一市场的公平竞争环境。为了实现欧盟向公平绿色社会转型，欧盟及其成员国希望通过推行新能源税收指令，助力实现新的气候政策目标。

新能源税收指令的主要内容

欧盟新能源税收指令聚焦两项重大变革：一是根据燃料和电力的能源含量和对环境影响，引入新的税率结构；二是扩大征税范围，取消免税政策，扩大税基。

调整税率结构。新能源税收指令提出了新的最低税率结构，即最低税率不再以能源产品和电力的体积或数量为单位，而是以基于净热值计算的欧元/吉焦为单位，这将促使各市场主体理性作出更清洁、更节能和有助于实现气候目标的选择。例如，根据现行规则，柴油的最低税率甚至比汽油还低，新能源税收指令对此进行了修改，把能源产品和电力按类型分类，并根据能源含量和对环境影响进行排名，确保对污染最严重的燃料征税更多。此外，税率会根据最新价格调整，并将根据欧盟统计局的消费者价格数据每年自动调整。新能源税收指令在欧盟层面设定了对发动机燃料和取暖燃料的电力和能源产品征税规则和最低消费税税率，欧盟成员国可以根据各国国情适当提高税率。

1.汽油等传统化石燃料以及不具可持续性的生物燃料在用于汽车运输燃料时适用最高档税率，即10.75 欧元/吉焦；而当其用于供暖时为0.9 欧元/吉焦。

2.天然气、液化石油气和非生物来源的不可再生燃料等虽然是化石能源，但仍可以在中短期内为脱碳提供支持，在实施新能源税收指令后的10年过渡期内适用最高档税率的2/3。比如，用于汽车运输燃料时的最低税率为7.17欧元/吉焦，用于供暖时为0.6欧元/吉焦。

3.可持续但并不先进的生物燃料因为在支持脱碳方面仍具潜力，可在10年过渡期内税率减半，即适用最高税率的一半。比如，用于汽车运输燃料时最低为5.38 欧元/吉焦，用于供暖时为0.45 欧元/吉焦。

4.使用先进的可持续生物燃料和沼气以及非生物来源的可再生燃料（如再生氢）生产的电力均适用0.15欧元/吉焦的最低税率，在10年过渡期内适用最低税率。

扩大税基。新能源税收指令将征税范围扩大到以前未征税的能源产品或用途，例如采矿。同时，一些国家的免税政策和低税率将被取消，成员国很难再将税率设定到低于特定行业的最低标准，但使用可再生能源生产的或者用于农业的电力或先进能源产品仍适用低税率。此外，欧盟内部航空或海运使用的煤油和重油将不再免税，在10年过渡期内，燃料的最低税率将逐渐提高，直至失效。为鼓励使用清洁能源，10年过渡期内用于欧盟内部航空和海运的可持续燃料和替代燃料仍可享受零税率。

新能源税收指令的潜在政策效应

与欧盟碳排放交易系统（ETS）互补，共同实现气候目标。长期以来，欧盟碳排放交易系统与能源税收指令一直是欧盟实现气候目标的两大政策工具。能源税收指令对所有经济部门（包括工业、运输和家庭）的使用和消费燃料、能源含量征税，碳排放交易系统则是限制各经济部门的温室气体排放，并为这些碳排放定价。虽然涉及使用和消费能源产品的经济部门可能同时受到这两种政策工具的约束，但因为政策指向的客体和对象并不相同，不存在双重征税的可能。

确保欧盟单一市场能源税制统一协调，减少有害税收竞争。最低税率和扩大税基的措施有助于协调欧盟各成员国的税制，使大多数能源产品的实际税率更趋同，从而有效减少能源产品的有害税收竞争，为企业提供更多的税收确定性，并降低企业和个人的税收遵从成本。同时，将税收征收范围扩大到欧盟内航空和海运部门（包括渔业），纠正了对运输行业成本的经济扭曲效应，促进行业的公平竞争。

最大限度兼顾能源政策的效率与公平，照顾弱势群体。为确保实现气候目标，并充分照顾到社会弱势群体，欧盟未来将重点转向环境税，通过完善绿色税制，辅之以其他财税措施，共同促进就业、经济增长和社会公平。例如，对低收入家庭发放低碳节能商品和电器的财政补贴。新能源税收指令的修法提案还提出，欧盟成员国可以免除弱势家庭和能源产品缺乏家庭的取暖燃料和电力税。欧盟还拟建立诸如公平转型基金、欧洲社会基金、社会气候基金等，通过一系列财政金融支持来实现政策目标。

各方对新能源税收指令的评价

目前，生物燃料行业和非政府组织都对改革持积极态度。欧盟乙醇制造商行业协会ePURE表示，以能源为基础对燃料征税的提议符合逻辑，是朝着正确方向迈出的一步。但同时建议，可以根据燃料的碳排放量征税，而不是考虑它们是否属于先进的生物燃料。这种基于碳排放量的征税规则将对交通运输业的脱碳产生直接影响。

环保主义者也对改革持积极态度，认为基于能源含量的能源税是可行的，因为柴油的能量密度更高，过去按升征税不利于实现减排和脱碳目标。同时，新能源税收指令将取消对所有生物燃料的免税政策，这是朝着正确方向迈出的一步。