税收特区：以发展经济为导向制定优惠政策

胡不归

税收特区：以发展经济为导向制定优惠政策

作者：张文春

作者单位：中国人民大学财税研究所

来源：中国税务报  2021年11月24日  版次：06

税收特区和避税地有本质的不同。税收特区的税收优惠政策是为了获取更大的税基，争取和保留流动性的生产要素而采取的。避税地侧重于为税收筹划、金融业务、资产持有和减少外国企业和富人在其居住国税收负担的安排提供便利，一般不以吸引大量实质性经济活动为目标。

自1959年爱尔兰设立第一个现代经济特区香农自贸区以来，设立经济特区已成为一个全球性的现象，2018年超过147个国家和地区设立了5400多个各种类型的经济特区。

经济特区、税收特区与国际避税地

经济特区的目标是吸引外国或国内投资，创造就业机会，促进特区及周边地区或国家的经济发展。这些经济特区以特殊的税收政策为主要特色，我们也称之为税收特区，该地的税收制度与周别地区或国家相比更加优惠。因此，税收特区实际上是经济特区的同义词，前者强调特区建设中税收相关问题，后者强调特区的设立意图，即发展经济。生产要素的国际流动，特别是资本和人才的激烈竞争是税收特区在世界范围内兴起的主要驱动因素。

尽管税收特区和避税地都提供优惠的税收政策，但二者有本质上的不同。税收特区的税收优惠政策是政府为了获取更大的税基，争取和保留流动性的生产要素（如资本和劳动力）而采取的，通过吸引大量经济活动来发展国内经济。避税地侧重于为税收筹划、金融业务、资产持有和减少外国企业和富人在其居住国税收负担的安排提供便利，它们一般不以吸引大量实质性经济活动为目标。除此之外，税收特区提供的是一个完全透明的商业环境，特区中的企业有实质性经济活动，需遵从税务信息交换的规则。

税收特区的特征和发展阶段

税收特区的制度框架并未在全球范围内达成共识，其具体制度也是由每个主权国家的立法者自行决定。一般来说，税收特区具有以下特征：

税收特区具有政策优惠性。所有的经济特区制度都规定了在某些条件下纳税人可享受的税收优惠，旨在减轻纳税人的税收负担。

税收特区具有反避税性。税收特区旨在构建税收优惠制度，而不是避税和洗钱的制度，享受税收优惠的纳税人需有实质性的经济活动。

税收特区具有区域特定性。税收特区是一个在地理上被划定的区域，其适用的税收政策与周边地区显著不同。

税收特区主要经历了3个发展阶段：第一代税收特区包括港口、机场、保税仓库等，在这些特区内，仅有贸易活动，没有工业制造活动，包括关税在内的间接税减免促进了国际贸易的发展。第二代经济特区开始出现加工制造活动，企业进口原材料、机器和设备，在特区内加工生产成品后免关税出口，或享受其他形式的税收优惠，如加速折旧、低税率、免税期等，通过促进工业发展、出口和就业，从而拉动本地财政收入增长。第三代经济特区的税收优惠政策普遍适用于各种服务，包括金融、技术和创新服务。具体来说，税收特区通常分为特定的区域类型，如自由贸易区、自由港、单一工厂和专业园区等。

建立税收特区是我国经济改革和对外开放的重要举措，从1980年的深圳经济特区到如今的海南自贸港，税收特区的改革和创新产生了巨大的集聚效应和示范效应。我国的特区可细分为：经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、国家创新示范区、出口加工区、保税港区、保税物流园区、综合保税区、跨境工业园区、跨境经济合作区、服务外包示范城市、跨境电子商务试验区、试点保税区、国家综合改革试验区、金融综合改革试验区等。官方目录的经济特区包括经济技术开发区（ETDZ）、高新技术产业开发区（HIDZ）、特别关税区（SCZ）、边境/跨境经济合作区（BECZ)和其他类型。

税收特区税收政策的启示

从政府角度说，一方面，妥善的政策选择可以帮助政府和税收特区内的企业实现共赢，如透明和规范的税收征管既可以降低纳税人遵从成本，又提高了政府效率；另一方面，如果把税收特区视作一种涉税服务，政府是服务提供者，而跨国公司是客户。政府要树立为客户提供高效率、高质量服务的理念。此外，提供过多的优惠政策可能会导致税收流失，如果税收征管不规范，大量的税收优惠可能会给投资人一种缺乏透明度和问责机制的印象。

从吸引投资角度来说，税收特区及其税收优惠政策是有效的招商引资载体和工具。但需要注意的是，税收优惠是吸引外资的重要因素，不是决定因素，一般只能起到锦上添花而不是雪中送炭的作用。单纯的税收优惠政策决不是吸引流动性生产要素的长久之计，必须注重整体营商环境的改善，如市场环境、基础设施建设、法规制度的完善等，否则税收优惠将得不偿失。此外，对新投资的税收优惠政策使现有投资处于不利地位，会造成新老企业之间的扭曲。

从政策制定角度来说，应符合世界贸易组织（WTO）和双边、多边税收条约确立的国际规范，让应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动的结果及时落地，通过设立共同标准，防止逐底竞争，避免歧视性和有害税收实践。税基式优惠措施优于税额式优惠措施，尽量少用免税期，多选择投资税收抵免、加计扣除等。应将一个长期的、透明的、运行良好的、税率相对低的公司所得税税收体系与一个短期的税收优惠机制结合起来，可能更为有效，因为长期投资者通常更喜欢政治和经济稳定的投资地，尤其在发展中国家。税收特区的税收优惠政策应遵循以下原则：时效性，限制税收优惠政策期限以保障执行；量化评估效果，促进相关预算编制工作；公布评估结果，提升透明度；建立各级政府之间的协调机制；加强国际税收合作与协调。