强化数据要素驱动推进智慧税务建设的思考

李威03

  
杨 磊
国家税务总局聊城市税务局

一、实施数据要素驱动建设智慧税务的优势与实践
（一）税务部门具有数据优势、职能优势与共治优势
1.税收数据优势。税费收入是“真金白银”，纳税人、缴费人申报数据与税收收入数据之间，存在着紧密的关联关系，且这部分数据主要由纳税人、缴费人自主申报形成，具有较高的可信度，为实施数据要素驱动建设智慧税务奠定了扎实的数据基础。

2.部门职能优势。税务部门作为税费征缴的主责机关，与纳税人、缴费人具有天然融通优势，特别是基层税务机关长期与纳税人、缴费人“面对面”打交道，进行具体的税费征纳活动时，会通过税收调查、座谈研讨、办税资料填报辅导、纳税评估等多种途径，了解和掌握数以千万计市场微观主体的生产经营数据。这些数据直接来自微观市场主体，与其日常经营活动联系密切，直观且真实反映微观市场主体的经营状况。

3.协同共治优势。近年来，“党建引领、部门合作、社会协同、公众参与”的税收协同共治新格局加快形成，税务部门与其他部门不断加强涉税信息共享互换，逐渐形成了覆盖面更广、及时性更强、颗粒度更细、可挖掘价值更高的税收大数据。例如，征管环境保护税时，借助环保部门行政处罚信息，可及时清理或中止纳税人享受的相关税费优惠政策；征管涉地、涉房产税收时，借助住建部门商品房网签合同信息、自然资源规划部门不动产登记信息，有利于提高房产税乃至未来房地产税征管质效。

（二）征管体制改革进一步巩固拓展税务优势
2018年中央印发《国税地税征管体制改革方案》，改革国税地税征管体制，合并省级和省级以下国税地税机构，划转社会保险费和非税收入征管职责，构建优化高效统一的税收征管体系，为充分发挥税务优势、建设“数据驱动型”智慧税务提供了有利契机。

1.扩展部门职责范围，增加数据采集渠道。按照《国税地税征管体制改革方案》，税收征管体制改革到位后，基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费，以及依法保留、适宜划转的非税收入项目划转由税务部门统一征收。税务部门的职责范围进一步扩展，其服务的个人所得税纳税人、社会保险费缴费人总计达13亿之多，自然人纳税人、缴费人征管数据实现暴发性增长，获取的信息数据达到海量，税收介入社会治理的范围更广、层次更高、程度更深。

2.加快推进税种改革，拓宽数据采集范围。以2019年1月1日起全面实施综合与分类相结合的个人所得税制改革为例，首次设立了覆盖教育、医疗、住房、养老四大领域的六项专项附加扣除，涉及自然人子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金、赡养老人等六方面，为构建形成种类齐全的自然人税费大数据库提供了重要信息来源，加快了智慧税务建设步伐。

3.聚力抓牢“四合”，提升数据处理效能。国税地税机构合并后，按照国家税务总局党委书记、局长王军提出的“四合”要求，全国各级税务机关树立“一盘棋”思想，拧成“一股绳”，形成“一股劲”，努力营造机构改革“事合、人合、心合、力合”良好氛围，统一了执法管理服务标准，推动了税费种联动征收，不但降低了征纳成本，优化了服务效能，而且提高了涉税信息分析应用效率，实现了“1+1＞2”的聚合效应。

（三）强化数据要素驱动建设智慧税务的具体实践
税务部门最早启动信息化数字化建设，高度重视大数据在建设智慧税务进程中的积极作用。1994年，启动“金税工程”，即覆盖全国的税务系统建设。2016年，金税三期在全国税务系统上线，标志着我国税收管理步入“大数据”集成管理时代。同年，国家税务总局又启动了税收大数据平台建设，主要用于应对纳税人缴费人数量不断增加、企业经营范围日益多元、涉税数据量急剧增长等带来的挑战。2020年以来，国家税务总局依托阿里云打造的智慧税务大数据平台已建设完成，受益于分布式海量计算技术，大数据平台的计算速度提高了2 000倍，为建设智慧税务提供了有力技术支撑。特别是在全国上下奋勇抗击新冠肺炎疫情“大考”中，各级税务机关用足用好智慧税务大数据平台，多维度多视角开展区域、行业和税种等分析，及时追踪经济运行态势，为上级部门和地方各级党政领导宏观决策提供了重要参考，较好发挥了以税咨政的积极作用。

二、利用数据要素驱动建设智慧税务存在的主要问题
（一）税收法律层级不高，制约涉税数据获取渠道
1.税收立法层级有待提高。税收法律层级不高，税收基本法缺位，是我国税收法律体系的一个明显缺陷。截至目前，全国人大常委会已制定了环境保护税法、烟叶税法、船舶吨税法、车船税法、耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法、城市维护建设税法、契税法等多部法律，修改了企业所得税法和个人所得税法，发布了消费税法、印花税法等征求意见稿，增值税法、房地产税法、税收征收管理法等正在抓紧制定或修订。但我国没有在宪法中规定有关税收立法的原则，没有制定出台税收基本法，一定程度导致税务机关的数据强制获取渠道受限，影响了智慧税务功能的最大化发挥。

2.税法相对滞后于经济发展。税收与经济活动密切相关，但税收法律法规的规定难以穷尽所有情况，与税务一线千差万别的实际更是较难完全匹配，导致具体税收执法工作存在一定弹性和自由裁量空间。特别是随着经济社会发展进入新时代，新经济、新业态、新模式蓬勃发展，经济活动日趋复杂，税收不确定性进一步增强，一定程度影响税收大数据作用空间，制约智慧税务建设进程。

3.税收法律体系有待改进。当前我国税制以间接税为主、直接税为辅，与之相匹配的税收法律体系也是以“间接税”为主。按照既定的改革方案和部署，税制改革的方向将是以间接税为主体逐步向以直接税为主体转变，实现直接税与间接税的均衡布局。因此，研究建立健全适应以“直接税”为主的税收法律体系，逐渐成为推进数据驱动型智慧税务建设的迫切要求。

（二）数据系统不完善，制约涉税数据质量
1.多税费种服务、管理、执法联动性不高。目前，多税费种合并申报尚未实现实质性突破，大部分税费种需要单独申报、缴税、打印完税证明、退税，多税费种一同申报征收还有很大提升空间。此外，部分省份企业社会保险费和部分非税收入征收职能尚未移交税务部门，导致出现部分数据重复、企业职工社保数据缺失等现象，一定程度上影响了税收大数据的质量。

2.数据分析应用平台支撑性不强。建设智慧税务的关键在于充分挖掘和利用数据价值，现阶段金税三期主要服务于税费申报征收，对涉税数据加工、整理和增值利用不够。税务系统内部大数据运用无论在权限设置，还是在人力资源配置上，均呈现自上而下的递减趋势。例如，基层一线往往认为自身数据样本量小、不具代表性，导致在获取涉税数据时积极性不高、动力不足。因此，推进智慧税务建设，亟须建立健全规范、高效、统一的数据整合平台，最大限度利用和挖掘税收大数据与其他宏微观数据的价值。

3.部门间数据口径差异性较大。税收是国民经济再分配的一个环节，且由于不征税或免税政策存在，导致税务数据具有一定局限性（如增值税发票月底比较集中），不能全面反映市场主体情况，需要与其他部门数据进行印证。然而，部门间“数据孤岛”现象仍广泛存在，导致数据较难在部门间实现自由流动，加上数据口径和格式不统一、没有统一规范的共享方式等障碍，现有的大量数据资源难以盘活（重庆市国家税务局课题组，2017）。

（三）数据利用不充分，制约涉税数据有效性
1.涉税数据联合惩戒机制不完善。当前运用税收大数据开展打击税收违法犯罪活动时，主要聚焦大案要案查处和震慑作用发挥，对一般性涉税违规行为惩戒力度不够，尚未建立健全动态联合、持续高效的涉税数据联合惩戒机制。例如，尚未实现非正常户法人、财务人员与个人征信系统的结合；限制出境、限制高端消费等领域仍有优化空间。同时，基层一线税务机关多为“被动式”承接上级反馈疑点数据，进行核实调查，在运用大数据深化风险管理工作中，尚未建立健全分级分类税收风险应对管理机制，不能有效支撑智慧管税。

2.税收大数据指标体系不丰富。虽然税务部门一直在做数据挖掘利用，但不够系统规范，尚未形成常态化、制度化、多样化的税收大数据分析指标体系，且很多指标相对独立，与其他宏微观领域相关经济指标的关联度不够、匹配性不强，较难准确及时地反映市场主体的运行发展状况，一定程度影响了智慧税务以税咨政、决策支持、精准服务、纳税人画像等功能的发挥。

3.与外部门信息交换机制不健全。受制于数据共享意识不强、部门间信息化水平参差不齐等因素，涉税信息常态化交换机制尚不健全。例如，社会保险费领域，部分险种费种尚未实现全国统筹，数据依然“停滞”在省级以下甚至区（县）级层面，数据集中度低，数据质量不高；个人所得税领域，专项附加扣除信息主要靠纳税人自主填报，尚未实现与全国教育、住房、医疗等基础信息实时比对，难以保证相关涉税信息的准确性。

三、强化数据要素驱动建设智慧税务的建议
（一）推进税收法治现代化，为建设智慧税务提供法治保障
1.全面落实税收法定原则。稳步推进税收立法工作，提升现行税收行政法规、地方性法规的立法级次，增强税收强制性。建立全方位的纳税者依法纳税、依法报告相关涉税信息等机制，明确如实完整填报涉税数据是纳税人的法定义务，为税务部门获取涉税数据、建设智慧税务提供法律保障。

2.推动税收“入宪”实现质的突破。税收“入宪”是税收法治现代化的未来趋势，也是税收法治现代化的核心目标。通过税收“入宪”，明确征纳双方之间的权利与义务关系，有效维护征纳双方权利与义务生态系统良好秩序，促进征纳双方准自愿服从行为（姚轩鸽，2017）。特别是通过还权归责于纳税人，引导纳税人自行纠正低风险问题，有利于提高其申报数据、填报信息的真实性和可信度，夯实智慧办税、智慧管税、智慧服务的根基。

3.建立匹配“提高直接税比重”的税收法律体系。借鉴发达国家经验做法，顺应今后直接税比重逐步提高的改革趋势，针对今后获取涉税数据的主要领域逐步从企业纳税人为主转为以自然人纳税人缴费人为主的变化，研究建立税收数据资源标准体系和质量管理体系（孙存一 等，2018），确保数据源头准确完整，为打造智慧税务提供支撑。

4.提升税法宣传的精准性。充分利用大数据提升税法宣传的针对性、精准性和有效性，帮助纳税人、缴费人充分了解相关涉税法律法规，切实提高税法遵从度，增强依法纳税意识，提升纳税人真实提供涉税数据的自觉性。同时，依法加强纳税人、缴费人隐私保护，依法提供数据产品，防范信息安全风险，从根本上消除纳税人、缴费人担心信息泄露等后顾之忧，确保智慧税务安全运行。

（二）强化数据采集整理，为建设智慧税务提供有效数据源
1.加快推进一体化纳税申报、税费种联动征管。调整现有单税费种申报规则，推进多税费种联合申报，实现多税种、多要素一次采集、一次申报，确保数据可比相通。通过信息化倒逼业务流程再造，强调各具体税费种管理部门的目标趋同和行动一致，强调业务和技术的统筹协同与敏捷响应（鲁钰锋，2017），贯通金税三期和其他税收业务系统之间的桥梁，提升各功能模块之间的关联度和互通性，实现内部业务系统的比对校验，形成一套完整有序、堆放可用的数据库，为智慧税务建设提供可靠数据源。

2.建立高效集约的涉税数据集成平台。运用云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术，进一步完善税收大数据云平台建设，全面拓展整合内外部涉税数据资源，努力构建以数据为中心，以技术基础平台为依托，以分析类应用实现为目标，涵盖数据“采、存、通、用”全生命周期的一体化生态系统，实现数据采集、归集、处理、分析、共享、开放的一体化，加快智慧税务建设步伐。

3.深化与外部数据交换共享机制。畅通第三方数据信息采集渠道，拓展信息来源，建立统一的信息技术标准和评价指标，充分运用“互联网+”、云计算等现代信息技术筛选、甄别、抓取有效信息，促进新技术向税务生产力转化。规范第三方涉税数据、互联网涉税数据的采集整理，通过科学设定数据清分规则，准确将税务机关多渠道获得的涉税数据归集到纳税人名下，做大做强智慧税务数据资产。

4.推进税收共治大格局。将税收工作放在经济社会发展大局中谋划、推进和落实，深化完善多主体参与、多载体支撑、多途径推进的税收共治格局，发挥社会共治力量加强信息采集，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”。特别是建立各级税收共治网络平台，推进数据共享标准建设，统一数据采集标准、口径、格式，搭建形成覆盖面广、辐射力强、信息量大的智慧税务数据资源共享体系。

（三）深挖税收大数据价值，为建设智慧税务提供强劲驱动力
1.加强数据规范化建设。遵循国家税务总局和金税三期标准规则，对标新时代智慧税务实践需求，制定基础数据规范，建立数据质量指标体系，定期对存量数据进行扫描检测，及时纠正不规范数据，推动基础数据质量提升。特别是加强一手数据的把关审核，辅导纳税人准确、规范、完整填写各类申报表、财务报表等，从源头上提升数据采集质量，确保智慧税务基础数据真实、有效、可用。

2.强化税收数据增值利用。推动税收治理从“管事制”向“管数制”转变，由单纯的电子化操作转向税收大数据应用（李三江，2016）。立足税收实践建立涵盖征管系统数据、第三方数据、企业生产经营数据、互联网数据等内容的“税收大数据仓库”，建设高效能数据集成处理中心，打造数据驱动型智慧税务“超级大脑”，充分释放数据资产潜在价值，为智慧税务建设注入更强动力。例如，以大数据资源推进信用体系建设，特别是深化涉税数据在自然人高端消费、贷款等信用领域运用；借助大数据“留痕”、关联分析等，对纳税人涉税行为进行动态采集和实时扫描，预测纳税人可能发生涉税风险和概率，并向纳税人精准推送（刘昊，2020），从而提高税收监管质量和效率。

3.增强税务大数据“话语权”。紧密结合经济社会新情况、社会关注热点，着眼税收服务宏观经济决策、服务社会综合治理，健全完善包含征管质量、决策支持、经济走势等在内的税收经济分析指标体系。例如，依托大数据开展税收政策效应分析，通过对减税降费优惠政策、股权激励措施等税收政策落实情况进行测算评价，为促进政策效应最大化提供精准指引；通过大数据深入开展区域、行业和税种分析，及时反映经济运行状况和地区、行业经济景气指数，实现对宏观经济、税收走势等的指向性、趋势性研判，把税收大数据优势充分转化为智慧税务数据优势和治理效能。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第11期。）