一张盐引执照里的盐税改革细节
一张盐引执照里的盐税改革细节作者：柴逢国 孙斌来源：中国税务报2022年03月14日版次：08
盐税，在中国古代各类税收中占据重要地位，自春秋时期盐税诞生以来，盐税制度经历了复杂的沿革过程。在南京税收博物馆，有一张民国初年的盐引执照，从其中的细节，能一窥当时盐政制度的细枝末节。
在南京税收博物馆，收藏着一张民国四年（1915年）十月初三山东盐运使署局长祁恭签发的盐引执照，这张执照距今虽已百年有余，但保存完好，字迹印鉴清晰可辨。从这张执照中可以读出民国初期盐税政策的丰富历史信息，看到当时盐税改革的一些细节。
盐税的来龙去脉春秋时期，齐国开始设置盐官，征收盐税，盐税成为一个独立税种。西汉时期对盐铁实施专卖，此后历代沿袭。宋朝开始实施盐引制度，所谓盐引，就是政府发给盐商的一种运盐执照，由商人纳钱于政府后取得，作为运销盐的合法凭证，商人购盐引可视为缴纳盐税。到明朝万历末年，政府规定只有核准入册的盐商才能购得盐引，从此盐商成为世袭之职，盐引成为由少数人垄断的食盐市场“准入证”，此后数百年间盐税更是弊端丛生。
清朝道光年间，两江总督陶澍对盐税弊政进行改革，改用照票行盐法，商民纳税领票后可于界内任何州县贩运，一时盐票畅销，成效显著。1864年，曾国藩在攻克天京（今南京）后，为尽快筹措资金恢复江淮地区经济，以每票400两银的价格出售盐票，并规定此次盐票售出后将不再准新商加入。李鸿章于1865年署理两江总督后，采取了循环转运法，不再允许新盐商加入，由现有盐商每年每票捐银10万两后轮流经营，盐业市场又回到由少数盐商垄断的状态。
高度垄断让盐税征管环节更加纷杂紊乱，盐政变得弊端丛生。食盐种类繁多、产地零散，产品很难有统一标准；而在食盐生产、购买、转运环节均有诸多附加；度量衡混乱，有采用斤、担等重量单位的，也有采用桶等容量单位的；货币也混乱，不同货币一经折算，盐政这笔乱账就更乱。到清朝末年，盐政更成了“盐糊涂”。
到民国初期，盐税已成为盐商与地方官员私相结纳的恶税，税额颇丰，但却是“民大受其害而国却不能得其利之一二”，改革迫在眉睫。
盐税与善后大借款袁世凯北洋政府建立后，迫于财政危机急于向列强借款来稳定政权，于1913年4月与五国财团签订善后大借款，这笔借款尽管合同额高达2500万英镑，但债券发行价格为合同额的90%，加上利息预扣，实际支付款仅为2100万英镑，再扣除地方政府借款、庚子赔款等费用，北洋政府最后实际仅到手998万英镑。
善后大借款是以盐税作保达成的。借款合同中规定：中国盐政改革将“由洋员加以襄助”，所有盐务进款，必须由华人总办和洋人会办共同签字方可提用等。通过这些规定，民国盐政便完全操控于外人之手，继关税之后丧失盐税自主权。
袁世凯充分利用盐税成为善后大借款担保这个契机，对盐政进行了大刀阔斧的改革，于1913年10月发布了《盐税法草案》，统一全国盐税税率为每100斤征2角5分，规定在各产盐地方一次收足后，无论运往何处均不得再征税。这一草案为随后统一盐政、开放引岸（政府指定给盐商的销售地区）等做好了准备；同时借此改革契机，政府将列入地丁内征收的盐税，以及附加于盐税之上的各种苛捐杂税一并免除，对传统盐政的诸多弊端从制度上予以革新。
袁世凯改革盐政之举引起既得利益者盐商集团的抵制与阻挠，但历史发展潮流不可阻挡，在社会舆论的压力和外国势力的干预之下，民国的盐政改革虽步履艰难但渐有成效，到民国北京政府统治末期，全国实行食盐自由贸易的县已达971个，约占全国总县数的50%，与之前历朝相比可谓前所未有。
一张盐引执照里的盐政细节南京税收博物馆收藏的这张盐引执照中，从最右边起，骑缝联虽已撕掉一半，但仍可以辨认出“蓬字第肆百柒拾捌号”字样，执照正文内容为：
“山东盐运使署为发给执照事，今据蓬莱县宝盛和商号缴到百斤盐税大洋肆角整，合行发给联同验单执照，准该商持赴□场舂盐百斤，即于到场时投交场署验明加盖戳记发还。该商以作凭获运前往□县□栈□镇村销售，在途盐照不准暂离，倘有盐无票或票盐数不相符，即以私盐论。此照自发给日起限□日内通用，逾期作废，须至执照者。中华民国四年十月初三日。局长祁恭。”
图为民国四年的一张盐引执照。
首先看“山东盐运使署”这个机构，民国的盐务机构分为两大系统：一为盐务署所属机关，一为稽核总所所辖机关，其中盐运使署为盐务署系统的地方最高机关，山东盐运使署为民国元年首批设置的7所盐务公署之一。
民国政府实施盐税改革后，将全国盐产区分为第一、第二两区，盐政改革首先在袁氏势力能够完全控制的第一区进行，按照1913年《盐税法草案》，盐税税率为每100斤征2角5分，但从这份执照来看，实际执行税率为每100斤征4角。那么，实际执行税率是如何确定的？笔者在1917年时任财政总长梁启超的一份提案中找到了线索：
“前于民国三年三月间，饬据前山东运使寿鹏飞拟具办法，以旧例每票重225斤征银1两有奇（每百斤约合银元7角有奇），定为每百斤收银元7角，暂仍摊入地丁征收。并另刊发百斤新式运票，每张收税银6角，凡赴场运盐者，概须纳税领票，以为推行新税之渐。四年三到四月间，复据运使王鸿陆先后呈请将新票6角之率减为4角。”
从这段资料来看，袁氏盐税新政一开始就受到了地方的抵制而很难落地，盐税税率也并未被严格执行，故宝盛和商号在1915年10月申请盐引执照时，还是按照每百斤4角的税率纳税。
但在课征办法上，先纳税后领取执照的新规定却得到了严格执行，而这一改变来自于监督盐政改革的洋会办强烈要求。早在1913年7月，他们在调查时发现，各地盐商与盐政管理机关私相勾结，无视先缴税后领引的课征办法，随意提前领引，导致大量盐税应征未征，遂向北洋政府提出抗议。压力之下，时任财长熊希龄采取强力手段推行此制，后遂大为改观。
这张执照最值得注意之处是它最终并未被使用，甚至纳税人极有可能并未领取。根据民国盐政管理规定，盐商在纳税领取执照时，盐运署要将执照先截去一个角；盐商持执照到盐场验明加盖戳记后，还要再截去第二个角；盐在运抵指定销售地后，经地方官员核对后再截去第三个角，然后将已截去3个角的执照收回，交归盐运使署进行核准注销，一张盐引执照才算完成它的使命。而这张执照四角完整，且使用期限栏中是空白，更进一步证明它并未发放给盐商。
这张编号为“蓬字第肆百柒拾捌号”的盐引执照，在当时未完成它作为一张纳税凭证的任务，却在不经意间承载了更为重要的历史文物使命，为后人提供了详细、直观的民国盐政改革细节，将百年时光以一纸载之，税收文物的美与价值，便尽在其中了。
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