关于《国家税务总局海南省税务局税务行政处罚裁量权实施办法》的政策解读
关于《国家税务总局海南省税务局税务行政处罚裁量权实施办法》的政策解读
一、修订的目的是什么?
2017年10月13日，我省国地税联合发布了《海南省地方税务局 海南省国家税务局关于发布税务行政处罚裁量权实施办法的公告》(海南省地方税务局 海南省国家税务局2017年5号公告，国家税务总局海南省税务局2018年5号公告修订)(以下简称5号公告)。5号公告的实施，对进一步促进我省税务处罚行为的规范，营造公平、公正的税收营商环境，起到了非常重要的作用。但在实施过程中，有部分市县区局和纳税人反映个别处罚设置考量因素不合理，存在处罚过重、未充分考虑减轻处罚和不予处罚情形，与目前中央、国家税务总局减税降费精神不相适应等问题。为更好维护纳税人合法权益，减少征纳矛盾，按照教育与处罚相结合的原则，需要对5号公告进行修改，进一步优化裁量基准设置，完善违法行为具体情形特征，营造公平、公正的税收营商环境。
二、修订前后主要有哪些变化?
《国家税务总局海南省税务局税务行政处罚裁量权实施办法》(以下简称实施办法)主要变化有：一是将第一条的法律依据《税务登记管理办法》(国家税务总局令第7号公布，国家税务总局令第36号修订)修改为《税务登记管理办法》(国家税务总局令第7号公布，国家税务总局令第44号修订)。二是未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料的违法行为，改为按逾期次数计算处罚金额,因此删除原实施办法第十条第四款逾期天数的计算公式。三是将第二十三条“各级税务机关依法行政工作领导小组应当加强规范税务行政处罚裁量权工作的组织领导”修改为“各级税务机关全面依法行政工作领导小组应当加强规范税务行政处罚裁量权工作的组织领导”。四是第二十五条增加废止原办法的内容。
《国家税务总局海南省税务局税务行政处罚裁量基准》(以下简称裁量基准)主要变化有：增加税务登记、纳税申报、发票类等违法行为的不予处罚情形24项，降低处罚标准17项，增加偷、逃、抗税违法行为“严重”程度的具体情形21项。
三、不予处罚的情形有哪些?
此次修改，对裁量基准中符合一定条件的24项违法行为，不予行政处罚。具体为：
不予税务行政处罚清单
序号
违法行为手段
具体情形特征
1
未按照规定报送财务、会计制度或者财务、会计处理办法或者会计核算软件
在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的，不予处罚。
2
未按照规定将其全部银行账号报告税务机关
在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的，不予处罚。
3
未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料
纳税人“首次”未申报，在应申报期限届满次日起60天内补充办理的，不予处罚。“首次”未申报，是指纳税人第一个应申报而未申报的月份。
4
扣缴义务人未按照规定的期限报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料
扣缴义务人“首次”未申报，在应申报期限届满次日起60天内补充办理的，不予处罚。“首次”未申报，是指扣缴义务人第一个应申报而未申报的月份。
5
扣缴义务人未按照规定办理扣缴税款登记
在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的，不予处罚
6
应开具而未开具发票
首次违反且情节轻微（应开未开金额在5000元以下的，含5000元），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
7
未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票
首次违反且情节轻微（开具发票份数在25份以下的，含25份），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
8
未按规定在发票上加盖单位财务印章或者发票专用章
首次违反且情节轻微的（未加盖财务印章或者发票专用章的发票50份以下，含50份），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
9
未按规定报告发票使用情况
使用税控装置开具发票，离线开具发票未在规定时限内上传，首次违反且情节轻微（发票份数在25份以下的，含25份），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
10
使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案
首次违反，并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
11
未按规定保存、报送开具发票的数据
有证据证明纳税人已尽到保存、报送义务，属于不可抗力因素造成未能按照规定保存、报送开具发票的，不予处罚。
12
拆本使用发票
首次违反且情节轻微的（拆本使用发票50份以下，含50份），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
13
未经批准扩大专业发票或增值税专用发票开具范围
首次违反且情节轻微（扩大发票使用范围份数在25份以下的，含25份），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
14
以白条等其他凭证代替发票使用的行为
首次违反且情节轻微（以白条等其他凭证代替发票金额在5000元以下的，含5000元），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
15
未经批准跨规定的使用区域开具发票
首次违反且情节轻微的（跨区域开具发票50份以下，含50份），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
16
未按规定办理发票和发票领购簿的变更、缴销的行为
首次违反且情节轻微的（未按规定办理发票和发票领购簿的变更、缴销发票50份以下，含50份），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
17
其他未按规定保管发票的行为
有证据证明纳税人已尽到存放和保管义务，属于不可抗力因素造成丢失或损毁的，不予处罚。
18
非法携带、邮寄、运输空白发票
首次违反且情节轻微（发票份数在25份以下的，含25份），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
19
携带、邮寄或者运输空白发票出入境
首次违反且情节轻微（发票份数在25份以下的，含25份），并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的不予处罚。
20
丢失发票（空白票）
有证据证明纳税人已尽到保管义务，属于不可抗力因素造成丢失发票的，不予处罚。
21
损（撕）毁发票
有证据证明纳税人已尽到保管义务，属于不可抗力因素造成损（撕）毁发票的，不予处罚。
22
发包工程作业或劳务项目的境内机构或个人逾期或未报告有关事项
在税务机关责令限期改正期限内（30天）改正的，不予处罚。
23
未按照规定期限申报办理税务登记
对于领取“两证整合”、“多证合一”营业执照后30日内未到税务局办理涉税事宜的纳税人，不予进行“未按照规定期限申报办理税务登记”的处罚。
24
未按照规定期限申报办理变更登记
对于领取“两证整合”、“多证合一”营业执照的是纳税人，登记部门办理变更后30日内未到税务局办理变更登记的纳税人，不予进行“未按照规定期限申报办理变更登记”的处罚。
四、降低处罚的情形有哪些?
此次修改，对裁量基准中17种违法行为降低处罚标准。具体为：
降低处罚清单
序号
违法行为手段
具体情形特征
1
未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料
1.一个月为一次，同一个月有多个税种需要申报的，存在一个及以上税种未申报，按逾期一次计算。
2.个人及农村合作社在12次以内，罚款50元，个人及农村合作社逾期第13次及以上次数（设为N次），罚款50+20*（N-12）元；单位及其他组织每逾期一次，罚款50*N元。
2
扣缴义务人未按照规定的期限报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料
1. 一个月为一次，同一个月有多个税种需要申报的，存在一个及以上税种未申报，按逾期一次计算。
2.个人及农村合作社在12次以内，罚款50元，个人及农村合作社逾期第13次及以上次数（设为N次），罚款50+20*（N-12）元；单位及其他组织每逾期一次，罚款50*N元。
3
应开具而未开具发票
违法程度考量因素：
较轻：1元-5000元，修改为：1元-5万元
一般：5000元-5万，修改为：5万-10万
严重：5万至5万以上，修改为：10万至10万以上
4
未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-专票25份/普票50份
一般：10份-50份，修改为：专票25份/普票50份-专票50份/普票100份
严重：50份以上，修改为：专票50份/普票100份以上
5
未按规定在发票上加盖单位财务印章或者发票专用章
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-500份
一般：10份-50份，修改为：500份- 1000份
严重：50份以上，修改为：1000份及以上
6
未按规定报告发票使用情况
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-专票25份/普票50份
一般：10份-50份，修改为：专票25份/普票50份-专票50份/普票100份
严重：50份以上，修改为：专票50份/普票100份以上
7
未按规定保存、报送开具发票的数据
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-专票25份/普票50份
一般：10份-50份，修改为：专票25份/普票50份-专票50份/普票100份
严重：50份以上，修改为：专票50份/普票100份以上
8
拆本使用发票
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-500份
一般：10份-50份，修改为：500份- 1000份
严重：50份以上，修改为：1000份及以上
9
未经批准扩大专业发票或增值税专用发票开具范围
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-专票25份/普票50份
一般：10份-50份，修改为：专票25份/普票50份-专票50份/普票100份
严重：50份以上，修改为：专票50份/普票100份以上
10
以白条等其他凭证代替发票使用的行为
违法程度考量因素：
较轻：1元-5000元，修改为：1元-5万元
一般：5000元-5万，修改为：5万-10万
严重：5万至5万以上，修改为：10万至10万以上
11
未经批准跨规定的使用区域开具发票
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-500份
一般：10份-50份，修改为：500份- 1000份
严重：50份以上，修改为：1000份及以上
12
未按规定办理发票和发票领购簿的变更、缴销的行为
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-500份
一般：10份-50份，修改为：500份- 1000份
严重：50份以上，修改为：1000份及以上
13
其他未按规定保管发票的行为
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-专票25份/普票50份
一般：10份-40份，修改为：专票25份/普票50份-专票50份/普票100份
严重：40份-50份，修改为：专票50份/普票100份以上
14
非法携带、邮寄、运输空白发票
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-专票25份/普票50份
一般：10份-40份，修改为：专票25份/普票50份-专票50份/普票100份
严重：40份以上，修改为：专票50份/普票100份以上
15
携带、邮寄或者运输空白发票出入境
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-专票25份/普票50份
一般：10份-40份，修改为：专票25份/普票50份-专票50份/普票100份
严重：40份以上，修改为：专票50份/普票100份以上
16
丢失发票（空白票）
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-专票25份/普票50份
一般：10份-40份，修改为：专票25份/普票50份-专票50份/普票100份
严重：40份以上，修改为：专票50份/普票100份以上
17
损（撕）毁发票
违法程度考量因素：
较轻：1份-10份，修改为：1份-专票25份/普票50份
一般：10份-40份，修改为：专票25份/普票50份-专票50份/普票100份
严重：40份以上，修改为：专票50份/普票100份以上
五、哪些违法行为手段增加了“严重”程度的具体情形特征?
对偷、逃、抗税违法行为，原来“严重”程度的具体情形特征只规定了五年内第三次以上发生的，已经不能满足税务检查的需要，因此在裁量基准中“严重”程度的具体情形特征修改为“五年内第三次以上发生的;或情节严重，违法行为、手段恶劣，社会影响巨大，危害后果严重的。”共计修改21项，具体为：伪造账簿和记账凭证;变造账簿和记账凭证;隐匿账簿和记账凭证;擅自销毁账簿和记账凭证;在账簿上多列支出;在账簿上不列或少列收入;进行虚假纳税申报;经税务机关通知申报而拒不申报;扣缴义务人不缴或少缴已扣或已收税款;不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款;隐匿财产避税;居所迁移避税;收入财产转移避税;隐匿财产妨碍追缴欠税;转移财产妨碍追缴欠税;其他逃避追缴欠税;假报出口骗取国家出口退税款;虚报出口骗取国家出口退税款;其他欺骗手段骗税;扣缴义务人不履行代扣代缴义务，应扣未扣、应收而不收税款;税务代理人违反税收法律、行政法规，造成纳税人未缴或者少缴税款。
六、对“未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料”“扣缴义务人未按照规定的期限报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料”的处罚是如何规定的?
(一)将考量因素由原来的按“逾期申报天数”改为按“逾期申报次数”。一个月为一次，同一个月有多个税种需要申报的，存在一个及以上税种未申报，按逾期一次计算。
(二)非正常户逾期申报次数的规定。对于非正常户认定超过5年的，逾期申报次数按60次计算;对于非正常户认定未超过5年(含)的，逾期申报次数为：认定前逾期申报次数+认定次月起至接受处罚当月的逾期月份数。
(三)规定不予处罚的情形。纳税人或扣缴义务人“首次”逾期申报，在应申报期限届满次日起60天内补充办理的，不予处罚。“首次”逾期申报，是指纳税人或扣缴义务人第一个应申报而未申报的月份。
(四)处罚金额的计算(假设逾期x次)
1.个人及农村合作社的罚款计算公式为：
http://file.tax100.com/oo/forum/202011/06/8a05bb8d-e44a-442b-8dd3-1242c6c135f0.jpg
2.企业和其他组织罚款计算公式为：F(x)=50x
即：个人及农村合作社在逾期12次以内，罚款50元，个人及农村合作社逾期13次以上(设为x次)，罚款50+20*(x-12)元;单位及其他组织每逾期x次，罚款50*x元。
(五)举例说明
某企业纳税人2018年10月成立，税务机关认定其应申报的税种有：增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、土地使用税。从成立至2019年3月均按期纳税申报，2019年4月申报期内，未申报增值税、个人所得税、房产税;5月份申报期内，未申报个人所得税; 6月份按期纳税申报，7月份申报期内，未申报企业所得税。具体情况如下：
月份
3月
4月
5月
6月
7月
8月
纳税申报情况
按期申报
未按期申报
未按期申报
按期申报
未按期申报
按期申报
未按期申报次数
—
首次
第2次
—
第3次
—
1.4月份未申报为“首次”逾期申报。
2.如果纳税人在应申报期限届满次日(4月16日)起60天内补充办理的，不予处罚。比如，纳税人在6月15日前补充办理4月、5月的申报并接受处理，则4月那一次不罚，只罚5月份一次，罚款50元。
3.如果纳税人8月份补充办理4月、5月、7月的申报并接受处理，那么4月份那一次不符合首违不罚情形，应罚款50*3=150元。
4.每个纳税人仅能适用一次“首次”逾期申报不予处罚。
七、此前已发生未处理的事项如何处理?
此前已发生未处理的事项，按照本公告规定执行;按照本公告规定执行处罚金额高于原公告的按原公告执行。
相关文件链接：http://hainan.chinatax.gov.cn/xxgk_6_1/02115011.html
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