欧盟碳关税对我国的影响和对策

李威03

作者：
邓嵩松（国家税务总局天津市税务局）
鹿洪源（天津财经大学财税与公共管理学院）
郭 权（天津财经大学财税与公共管理学院）

为应对碳泄漏风险、维护境内企业的国际竞争地位，欧盟已决定推行碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）。考虑到欧盟碳边境调节机制的规定“针对厂商进口至欧盟境内的部分产品，依据碳排放量征收款项”具有明显的“碳关税”性质，因此其实际上是一种“碳关税”举措。该举措一方面展现了欧盟应对全球气候变暖、落实减排任务的坚定决心，另一方面也给包括我国在内的相关国家和地区敲响了警钟。碳定价与出口产品的国际竞争力密切相关，是影响国际贸易的重要因素。我国作为全球第二大经济体，是经济全球化和国际贸易的重要参与者。欧盟是我国的第二大贸易伙伴，其实施碳关税的计划已获得部分发达经济体的认可，必将会对我国的出口贸易造成强烈冲击，削弱我国相关行业产品的竞争优势，甚至有可能打破当前的全球贸易格局。因此，尽管欧盟设置了碳关税正式实施前的过渡期，我国仍应未雨绸缪，在运用国际贸易规则积极应对的同时，充分发挥税收政策的调节和引导作用，推动相关行业的低碳转型进程。

一、欧盟碳关税的主要内容及其“蝴蝶效应”
自2021年7月14日欧盟委员会出台碳边境调节机制法案以来，欧洲议会对碳边境调节机制法案的内容进行了多次讨论与修改，并于2023年5月16日发布了正式版的碳边境调节机制法案。该法案规定，欧盟将于2023年10月进入碳边境调节机制的过渡期，并于2026年开始对进口应税产品至欧盟境内的纳税义务人征收碳关税。本文从政策背景与运行基础、纳税义务人与征收范围、征收依据与应纳税额、征收管理、其他配套措施五个方面分析欧盟碳关税的主要内容，并探讨欧盟碳关税可能引发的“蝴蝶效应”——世界范围内碳关税联盟的组建。
（一）欧盟碳关税的主要内容
1.政策背景与运行基础。从全球气候变化与环境治理的视角看，欧盟碳关税的制定背景与其境内碳减排压力和国际碳泄漏风险密切相关。欧盟委员会在2019年《欧洲绿色协议》（European Green Deal）中明确欧盟2030年碳减排目标为“较1990年减排50%至55%”，2021年7月通过的“Fit for 55”计划再次将减排目标提升为至少55%，并承诺在2050年前实现碳中和，碳减排压力较重。而与大部分碳排放量仍呈增长态势、降碳政策尚不完备的国家或地区相比，欧盟成员国的工业化完成时间较早，碳减排举措相对完善，碳中和进程较快，自然面临着更大的碳泄漏风险。在碳关税的运行基础方面，欧盟有着较为成熟的碳排放权交易系统（EU ETS），且许多成员国均已开征碳税，在此基础上制定碳关税的实施方案可与其境内碳定价机制形成更加顺畅的组合，碳关税的征收范围、定价标准、碳排放核算技术等均可借助碳排放权交易系统的实施经验，政策制定与实施的成本较低。这为欧盟碳关税的推行奠定了良好基础。
2.纳税义务人与征收范围。欧盟碳关税规定的纳税义务人为相关应税产品的进口厂商。进口厂商在将应税产品进口至欧盟境内之前，必须主动申请碳关税授权申报人身份，只有获得授权的进口厂商才有资格进口应税产品，并需在规定时间内缴纳足额的碳关税；欧盟碳关税实施初期的征收范围涵盖水泥、电力、肥料、钢铁、铝、化学品等六大门类的多种产品，其中，水泥、电力和肥料门类产品碳排放的核算范围同时涉及直接排放和间接排放，铝产品、化学品和大部分钢铁行业产品仅涉及直接排放。欧盟碳关税还明确了要逐步扩大其征收范围的目标，在过渡期结束前至少一年，欧盟委员会需要向欧洲议会和理事会提交报告，评估将上述六类应税产品价值链下游的产品纳入征收范围的可能性。此外，铝产品、化学品和钢铁门类产品的间接排放以及其他可能存在碳泄漏风险的产品也会被逐步纳入欧盟碳关税的征收范围。
3.征收依据与应纳税额。欧盟碳关税的征收依据是应税产品的内含碳排放量（embedded emissions）。内含碳排放量主要按照应税产品生产过程中的直接排放和因消耗电力产生的间接排放核算所得，涉及的温室气体具体包括二氧化碳（CO2）、氧化亚氮（N2O）和全氟化碳（PFCs）。核算应税产品内含碳排放量优先使用产品直接排放和间接排放的实际值，若实际值无法被准确获取，则用默认值代替。默认值首先依据产品原产地的相关情况确定，如产品出口国的平均碳排放强度、每种应税产品的平均碳排放强度和电力的二氧化碳排放系数等。当产品原产地的相关情况无法被准确获取时，则依据欧盟的情况确定。欧盟碳关税应纳税额由应税产品的内含碳排放量和单位碳价共同决定，具体计算公式为：应纳税额=（单位应税产品内含碳排放量-欧盟单位产品免费配额）×进口产品总量×欧盟单位碳价-在出口国已实际支付总碳价。其中：免费配额参照欧盟碳排放权交易系统中同类产品的免费配额；欧盟单位碳价即碳边境调节机制证书的价格，为欧盟碳排放权交易系统中上一周或拍卖的最后一周每日配额收盘价的平均值。
4.征收管理。欧盟委员会和欧盟各成员国设立的主管机构共同负责欧盟碳关税的征收管理。其中，欧盟委员会主要负责协调各主管当局履行相应的职能、建立碳关税登记处和建立碳边境调节机制证书交易的共同中央平台等，各成员国主管机构则主要负责征收管理的其他具体事项。欧盟碳关税的缴纳采用纳税义务人自主申报的方式，获得授权的进口厂商需要在共同中央平台购买碳边境调节机制证书，并于每年5月31日之前通过碳关税登记处申报上一年度的进口产品总量、进口产品内含碳排放量、应缴纳的碳边境调节机制证书数量并提供有效的信息核查报告。未按时缴纳足额碳边境调节机制证书的纳税人会受到处罚，除需补缴碳边境调节机制证书外，还应支付每吨二氧化碳排放当量100欧元的罚款，以提高进口厂商的纳税遵从度；未获得授权却将应税产品进口至欧盟境内的厂商受到的处罚力度将会更大。此外，考虑到进口厂商购买的碳边境调节机制证书存在有效期，进口厂商可向主管当局提出证书回购申请，由欧盟委员会代表成员国回购进口厂商多余的碳边境调节机制证书，但回购数量不能超过上一年度进口厂商购买证书总数的三分之一。
5.其他配套措施。欧盟规定2023年10月1日至2025年12月31日为碳关税的过渡期，过渡期内进口厂商只需要履行相关信息的申报义务，除此之外，欧盟还制定了一系列配套举措以保障碳关税的顺利推行。一是针对碳关税与碳排放权交易系统的协调，欧盟明确了逐步取消境内碳排放权交易系统中的免费配额的政策。在免费配额政策完全取消之前，进口产品可与境内碳排放权交易系统中的同类产品享受同等的免费配额待遇，以实现碳定价机制的统一。二是针对碳关税与应税产品出口国碳定价机制的协调，欧盟规定，若应税产品已在原产国支付了有效的碳价，则进口厂商可申请减免相应的碳关税。三是针对与第三国的贸易合作，欧盟将向发展中国家和最不发达国家提供技术援助，帮助其完善碳定价机制，以尽快适应碳关税。同时，欧盟会为最不发达国家的气候减缓与适应提供资金支持，支持其制造业脱碳。四是针对碳关税的进一步完善：一方面，欧盟会在过渡期继续加强与其他国家的交流与合作；另一方面，欧盟委员会将定期评估碳关税的运行情况，作为适时调整碳关税有关内容的重要依据。
（二）欧盟碳关税可能引发的“蝴蝶效应”
在欧盟碳关税持续推进的过程中，美国、日本等发达经济体逐渐明确了对碳关税的支持态度，并表示会积极探索本国的碳关税。例如：在拜登政府的重视和部分共和党人的“妥协”之下，美国对碳关税的态度从“不希望欧盟实施碳关税”转变为“积极筹划本国碳关税”，并由民主党参议员于2022年6月7日向参议院金融委员会提交了《清洁竞争法案》，建议对来自减排力度不足国家的进口商品按照碳排放量征税；日本明确表示对碳关税持肯定态度；韩国也表示会积极与欧盟协商，以应对碳关税的影响；七国集团（G7）则宣布成立“气候俱乐部”，重点关注国际碳减排和“碳泄漏”问题，未来可能进一步建立碳关税联盟。这意味着欧盟碳关税很可能会引发世界范围内组建碳关税联盟的“蝴蝶效应”，发达经济体在完善境内碳定价机制的同时推行碳关税，将会进一步削弱发展中国家在国际贸易中的竞争优势，加重中低收入国家的发展压力，甚至导致国际贸易格局的重构。

二、欧盟碳关税对我国“双循环”新发展格局的影响

党的二十大报告指出，要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。近年来，我国充分发挥超大规模市场优势，推动开放型经济向更高层次发展。这不仅得益于国家政策的有力扶持，还离不开经济全球化的国际环境。然而，欧盟碳关税及其可能引发的“蝴蝶效应”可能会对我国“双循环”新发展格局形成冲击。尽管欧盟一再强调其实施碳关税的目的是防止碳泄漏，并且同时推动贸易伙伴的脱碳进程，但仍无法改变其具有单边贸易保护主义性质的事实，很可能扰乱正常的国际贸易秩序。
（一）欧盟碳关税对我国经济外循环的影响
1.从产品征收范围看，欧盟碳关税对我国出口贸易的短期影响有限，但中长期影响不断扩大。由于欧盟碳关税实施初期的产品种类较少，所以其对我国出口贸易的影响程度不高。《中国贸易外经统计年鉴》的数据显示，2021年我国对欧盟的出口商品总额为4 998.42亿美元，其中，初期即被纳入碳关税征收范围的钢铁及其制品等相关商品的出口总额仅为381.4亿美元，占比不足10%，而占我国对欧盟出口商品总额比重最高的纺织原料及纺织制品暂未被纳入欧盟碳关税的征收范围。因此，短期内，欧盟碳关税对我国出口贸易的影响有限。但从中长期看，欧盟会将更多的产品纳入其碳关税的征收范围，一方面，将会大大提高我国对欧盟出口贸易的整体成本，削弱我国出口产品的价格优势，减少欧盟市场对我国产品的需求，冲击我国参与国际产业链的供给与需求平衡；另一方面，也会倒逼我国相关行业企业加快低碳技术研发和产品绿色升级，从而带动我国整体经济的绿色化、低碳化转型。
2.从贸易伙伴关系看，欧盟碳关税对我国出口贸易的冲击不容忽视，我国亟须丰富多元贸易格局。在国际市场的供给与需求方面，我国的出口贸易以附加值较低的产品为主，与其他发展中国家的出口结构类似，在一定程度上限制了我国对发展中国家的出口贸易。我国海关总署的数据显示，2023年前5个月我国前五大贸易伙伴为东盟、欧盟、美国、日本、韩国，我国与欧盟的贸易总值达2.28万亿元，占我国外贸总值的13.6%，与美国的贸易总值达1.89万亿元，占我国外贸总值的11.3%，与日本、韩国的贸易总值占我国外贸总值的比重分别为5.38%和5.24%。此外，我国与欧盟、美国的贸易顺差分别为6 790.9亿元和8 705.7亿元，明显高于我国与东盟的5 238.6亿元顺差。可见，尽管我国与东盟的贸易往来日益密切，贸易金额不断增加，但发达国家的市场需求依然是现阶段畅通我国经济外循环的重要保障。如果欧盟碳关税等国际碳关税政策陆续实施，必然对我国出口贸易格局形成较大的负向冲击，这对我国更加多元化的对外贸易结构与格局提出了现实要求。
（二）欧盟碳关税对我国经济内循环的影响
1.从开放型经济的产品流动特征看，国际贸易市场的变化会影响我国国内市场的产品供求关系。欧盟碳关税增加了进口厂商的成本，一定程度上影响了其对我国产品的需求，使得我国对欧盟的出口贸易受阻，而相关行业企业生产规模与产品供给的调整需要反应时间。这会导致短期内我国应税产品在欧盟市场出现供大于求的现象，相对过剩的产能需要寻找新的贸易路径。尽管部分出口产品可以进入未实施碳关税的国家或地区，但仍会存在部分无法通过出口路径调整而被消化的产品，最后回流到国内市场，从而增加了国内市场的产品供给。另外，其他尚未建立完整碳定价机制的国家或地区在对欧盟的出口贸易中也会存在与我国类似的问题，此时，这些国家或地区同样会考虑将我国市场作为出口压力转移的途径之一，从而进一步增加我国国内市场的产品供给。在国内市场需求相对稳定的前提下，产品供给的增加会通过价格机制传导，降低国内厂商的生产经营利润，甚至强化行业内企业间的竞争关系。在“优胜劣汰”的规则下，部分抗风险能力较弱的企业会面临破产，生存能力更强的企业会借此实现转型升级。因此，虽然欧盟碳关税带来的成本效应会对我国国内市场的供求关系形成一定的负向冲击，但从中长期来看，这种成本效应会倒逼相关行业企业调整生产经营策略，提高产品供给质量，从而优化国内市场的供求结构，对实现经济高质量发展的目标起到推动作用。
2.从碳定价机制的国际协调看，欧盟碳关税提高了我国税收流失风险，会影响我国碳定价机制的改革内容与节奏。在当前全球气候变暖和各国碳中和政策持续推进的背景下，我国正在积极完善碳定价机制，但政策制定与实施既需要与我国经济社会发展现实密切结合，还需要有条不紊地进行。然而，欧盟碳关税作为一项外部政策冲击，势必会扰乱我国碳定价机制原本的改革节奏，特别是欧盟碳关税以其境内碳排放权交易系统为标准征收差额碳价，这一方面相当于以此形式将本应属于我国的税收收入转至欧盟，提高了我国税收流失风险，另一方面也强制性地将欧盟碳定价机制应用于我国，实际上侵犯了我国的碳定价主动权。我国碳定价机制的加速完善无疑是应对税收流失风险的重要路径，而碳定价机制的加速完善意味着较短时间内我国碳价的提升和征收范围的扩大，增加了相关行业企业的生产经营成本，再通过价格机制调整国内市场的产品供求关系，进而改变经济主体的消费与投资倾向，影响我国经济内循环的发展格局。

三、我国应对欧盟碳关税的税收对策
欧盟碳关税提高了我国出口产品的成本，对我国相关行业企业产品的国际竞争力形成挑战，特别是中长期欧盟扩大碳关税适用范围会波及更多行业，对我国现有的行业发展格局形成较大冲击，但同时欧盟碳关税的实行中也蕴含着我国经济绿色低碳发展的转型机遇。因此，在积极运用世界贸易组织规则应对碳关税、维护合法权益的同时，我国要进一步完善绿色税收体系，促进相关行业企业的低碳转型，提升我国的贸易竞争优势。
（一）完善我国碳定价机制，择机开征碳税
因为世界贸易组织明确禁止双重征税，所以欧盟碳关税允许企业在计算碳关税时，扣除进口产品在生产国已缴纳的碳税或购买的碳排放配额，按照欧盟与出口国碳定价标准的差额征收。因此，我国可通过完善碳定价机制，有效应对碳关税的影响。
第一，完善碳排放权交易市场，扩大行业范围。2021年7月16日我国正式建立全国碳排放权线上交易市场，但仅涵盖发电行业，石化、钢铁和造纸等高碳排放行业，水泥、肥料等被纳入欧盟碳关税范围的部分行业仍游离在我国碳排放权交易市场之外，调节效果受到限制。为此，我国应逐步将高碳排放行业纳入碳排放权交易市场，并争取将欧盟碳关税涵盖的行业在其过渡期结束前纳入我国碳排放权交易市场，从而使贸易反制措施更具针对性。另外，应尽快完善针对碳资产（即碳排放权）交易行为和碳资产管理公司的税收治理措施，以税收政策激励碳排放权交易市场的发展。
第二，深化绿色税制改革，择机开征碳税。可考虑择机开征碳税，对未纳入碳排放权交易市场的行业按照碳排放量征收碳税，实现碳税与碳排放权交易市场的协调配合。一是要在税制改革进程中进一步激活现存绿色税收体系的降碳功能。比如扩大化石燃料的消费税征收范围，以碳排放量取代排气量作为小汽车消费税的计税依据，以汽车生产过程（车辆周期）中产生的碳排放量作为车辆购置税的计税依据，以汽车、船舶使用过程（燃料周期）中产生的碳排放量作为车船税的计税依据等。二是择机开征融入型碳税。与独立型碳税相比，融入型碳税具有节约立法成本与征税成本、提高征管效率、便于推进等优势，我国可考虑在环境保护税中增加二氧化碳等温室气体税目，以二氧化碳排放当量作为计税依据，同时，为避免重复征税，已由消费税、车辆购置税等税种按照碳排放量征税的行业可排除在环境保护税的二氧化碳等温室气体税目之外。
（二）对等实施碳关税政策，推动全球碳减排
欧盟碳关税法案出台后，美国、日本等也陆续提出了制定本国碳关税的决定，届时必将对我国出口贸易形成更加强烈的冲击。为此，我国可在完善国内碳定价机制的同时，探索实施碳关税政策的可行路径。一方面，这将对碳关税等贸易措施形成反制，防止税源流失，稳定相关行业企业的利润空间，维护我国在贸易竞争中的优势地位；另一方面，也可以推动其他国家落实碳减排目标，加快实现低碳转型。也可以降低“碳泄漏”风险，在落实我国碳减排目标的同时，将碳关税收入用于支持发展中国家的低碳转型，彰显大国担当。
考虑到相关行业因受到国内碳排放权交易市场管制而提高了产品成本，削弱了其相对于未实施碳定价政策的国家或地区同类产品的价格比较优势，因此，我国碳关税政策要与国内碳排放权交易市场协同并进。具体而言：碳关税开征初期可先将我国碳排放权交易市场覆盖范围中碳排放较高的领域纳入征收范围，再逐步扩大至国内碳排放权交易市场涵盖的全部行业，后续对行业范围的调整应尽量与国内碳排放权交易市场保持一致；纳税义务人为在我国境内进口相关产品的进口厂商；税率可与国内碳排放权交易市场的定价采用相同标准，并对已在生产国缴纳过碳税或受到其他碳定价管制的产品给予税收减免等优惠政策；征收方式可参考欧盟做法，以进口厂商主动申报为主，并明确对违规厂商的处罚标准。另外，在探索碳关税政策的过程中，要充分考虑其与我国现存关税及其他相关税种的衔接问题。
（三）完善税收优惠政策，加快相关行业脱碳进程
我国海关总署的数据显示，我国出口欧盟的产品主要集中在机电产品与劳动密集型产品。未来随着欧盟碳关税征收范围的扩大，将会有更多行业受到该贸易壁垒的影响。为此，可考虑进一步完善税收优惠政策，发挥税收杠杆效应，引导相关行业企业扩大低碳生产与出口份额，加快相关行业企业的脱碳进程，降低企业在出口环节承担的税负，提高产品的国际竞争优势。
第一，以税收优惠政策促进相关行业企业碳排放监测与核算技术水平的提高。二氧化碳等温室气体排放监测与核算技术的不完善是当前制约我国碳税开征的重要因素之一，为此，可由税务部门牵头，建立税务部门、科研院所和行业企业的合作关系，促进产学研深度融合；提高企业用于碳排放监测与核算技术的研发费用加计扣除比例；建立企业购进用于低碳技术改进的机器设备清单，允许其自主选择一次性计入成本费用或加速折旧的方法；鼓励企业广泛开展国际合作，对企业发生的委托境外与碳排放监测与核算技术有关的研发费用不受“委托境外研发费用不超过境内符合条件的研发费用三分之二比例”的限制，按实际发生额进行税前加计扣除，有效对接国际低碳技术和标准。
第二，根据行业特征制定差异化的税收优惠政策，实现精准对接。今后制定或完善涉及钢铁等传统高碳排放行业的税收优惠政策时，可考虑将碳排放标准作为享受优惠政策的门槛要求，即低于规定的碳排放上限方可享受税收优惠。同时，还可给予达到更高碳减排标准的行业、企业以更高的税收优惠待遇。另外，可考虑对行业内部不同性质的企业给予差异化的税收优惠政策，引导产业结构升级和行业低碳发展。比如，对以传统燃油车为主要业务的企业，设定如上类似门槛，达到门槛的方可享受固定资产加速折旧等税收优惠政策。同时，给予以新能源汽车为主要业务的企业更高的税收优惠待遇，并根据碳排放量及时更新《免征车辆购置税的新能源汽车车型目录》。
第三，促进资源综合利用，支持再生资源行业的发展。资源综合利用一方面能节约产品成本，扩大相关产品在出口贸易中的价格优势，为企业争取更大的利润空间；另一方面也能起到促进相关行业低碳转型的作用，减轻行业企业承担的碳关税负担。可考虑根据欧盟碳关税的征收范围扩大我国《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》和《资源综合利用企业所得税优惠目录》的适用范围，提高相关产业增值税即征即退的优惠比例。同时，对于企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可在计算应纳税所得额时按照更低的比例减计收入。
第四，加大增值税留抵退税政策实施力度，扩大全额退还增值税留抵税额政策的行业范围。相关行业在从事低碳技术研发等活动时可能受到现金流不足等因素的制约，为此，可考虑在《财政部 税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》（财政部 税务总局公告2022年第14号）和《财政部 税务总局关于扩大全额退还增值税留抵税额政策行业范围的公告》（财政部 税务总局公告2022年第21号）基础上，将更多从事低碳技术改进和碳排放监测与核算技术研发的行业纳入适用范围，享受按月全额退还增值税增量留抵税额和一次性退还存量留抵税额的优惠政策。
（四）加强国际税收协调，促进贸易市场多元化
东盟、欧盟、美国、日本与韩国是我国前五大贸易伙伴，目前，除东盟外的其他国家和地区均对实施碳关税政策持肯定态度。与欧盟、美国和我国的贸易规模相比，东盟与我国的贸易规模并不存在明显的领先优势。因此，以《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）为契机，我国应加强与共建“一带一路”国家的贸易往来，促进贸易市场多元化。这既是减少出口贸易对欧美市场依赖性的重要路径，也是应对欧盟碳关税政策的关键举措。
考虑推动更深层次的国际税收合作与协调。我国应尽快构建跨境税收管理平台，密切各国税务系统的联系，提高税收征管效率；以法律形式明确国际税收争端的协商机制，妥善处理各国之间的贸易摩擦；积极推动多边税收协定的签署，充分发挥关税减免的政策优势，进一步打开国际市场，为我国企业争取更多的税收利益；等等。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第12期。）

欢迎按以下格式引用：
邓嵩松，鹿洪源，郭权.欧盟碳关税对我国的影响和对策[J].税务研究，2023（12）：80-86.


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