【2018年01月02日】付广军：我国土地财政与地方政府债务问题研究

付广军老师

付广军：我国土地财政与地方政府债务问题研究

说明：本文为2017年7月31日在贵州省贵阳市举行的民建中央财金委《金融助推经济发展论坛》上的主旨发言，并被收录在《民建中央财政金融委员会2017年全体会议文集》。此次《广君微言》刊发，未作任何改动。

   内容摘要：本文通过对的地方政府债务数据来源的分析，描述了地方政府债务的现状及变化情况；分析了地方政府债务产生的主要原因，是由于分税制后土地财政的增长，为地方债务增加提供了还款保障；由于土地财政的不可持续性，未来地方政府债务还贷会出现巨大压力，面对此种情况，提出了化解地方政府债务危机的若干建议。

关键词：地方政府债务，土地财政，土地出让金，房地产税收

  我国地方政府债务（或简称地方债务）问题一直是舆论关注热点。从2016年以来，围绕地方债务的举措不断：一是财政部要求各地统计上报2014年以来政府及其部门、事业单位、融资平台等机构的举债融资情况；二是融资平台2015年后举借债务由于违反《预算法》规定，财政部认定其不属于政府债务范畴；三是国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》（下称《预案》），对地方政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统性安排。这些举措的核心目的之一，是牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

  一、我国地方政府债务规模巨大

  （一）地方政府债务数据统计不统一

  当前，我国尚未构建起完整的政府资产负债表，准确的地方政府债务规模数据无从获得，这给地方债务风险研判和治理带来了极大的难度。那么，我国地方政府债务规模到底有多大？目前仍属未解之谜。目前广为流传和使用的数据是来自国家审计署和财政部。

  1、国家审计署的统计。为了掌握地方政府债务发展状况信息，国家审计署2011年动用4万多人，用了2个月时间，对省、市、县三级地方政府债务进行了清查，结果表明，到2010年底，地方政府债务余额10.7万亿元，包括政府负有直接偿还责任的债务、政府担保债务，以及政府负有救助责任的债务。2013年国家审计署再次清查地方政府债务。据审计，到2013年6月30日，省、市、县和乡镇四级地方政府债务余额已达17万亿元。

  国家审计署2013年第32号审计公告表明，到2012年底，全国地方政府债务余额27.77万亿元。从结构上看，政府负有偿还责任的债务19.07万亿元，占70.2%；政府负有担保责任的或有债务2.77万亿元，占10.2%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务5.93万亿元，占19.6%。

  但在当时，这些数据受到了颇多争议，究其原因：一是以“地方政府性债务”作为统计口径，无论是内涵、操作性，还是国际可比性，都存在一定缺陷；二是数据来源为地方政府自主上报结果，债务数据准确性有待考证。前一个原因主要是技术方面的，任何一个国家或地区在进行债务统计时，都面临债务主体(即政府边界)以及债务或有性(非政府举借但需承担偿还责任)界定方面的困难。后一个数据质量因素则显示统计严肃性不足，政府间的利益博弈造成统计数据的弹性甚大。

  2、财政部的统计。根据2015年财政部对地方政府债务甄别结果，截至2014年底，地方政府负有直接偿还责任的债务余额15.4万亿元，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元，共计24万亿。但是，这一结果也被普遍认为存有偏低之嫌。当然，随着官方政府资产负债表的编制工作的不断推进，地方政府债务数据方面的问题或将得以破解。

  另据《中国财政年鉴2016年》，2014年以后的数据。地方政府债务余额，2014年154074.3亿元，2015年160074.3亿元。

  由于非政府债券形式债务举债主体分布在融资平台公司等企事业单位，债务资金的举借和使用未经总预算会计核算，在完成地方政府债券置换前，地方政府债务余额为地方统计数。

图1 1998—2015年我国地方政府债务变化趋势图

   （二）地方政府债务关系复杂

  1、债务主体层次复杂。因为法律上没有明确规定地方政府债务的承担主体，导致各级政府都各自举债。同时，各级政府的财政环境不同，自身还债能力不同，导致很难准确评估并保证每一级政府的财务能力。

  2、.融资方式的多元化，使得借贷关系复杂。地方政府融资平台，以城市建设投资公司、城建开发公司等形式存在，来为各级地方政府提供隐性担保。融资平台的复杂使得债务风险也随之增加。

   二、土地财政是我国地方政府债务的主因

  （一）地方政府越来越依赖于土地财政

  1、与房地产有关税收收入日益成为税收收入和地方税收收入的主要来源。1994年分税制以来，与房地产有关的税收收入，逐年增加，房地产税收成为地方税收收入的主要来源。来自与房地产商品有关的税收收入不断增加，与房地产商品有关的税种主要有房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。1998年这5项税收收入合计为310.64亿元，到2015年达到14020.88亿元，2015年是1998年的45.1倍。2015年房地产业税收收入16401.14亿元，建筑业8289.20亿元，二者合计24690.34亿元。如果再加上来自房地产业和建筑业的税收收入，与房地产相关的税收收入达到38711.22亿元，占2015年全国税收收入136021.48亿元的28.5%，占地方税收收入62661.93亿元的61.8%。房地产商品税收，全部属于地方收入，营改增之前，房地产业和建筑业缴纳的营业税也属于地方税收入。因此，从税收角度看，房地产税收成为地方政府税收的主要来源。

图2 1998—2015年房地产商品税收收入趋势图

  2、土地出让金收入成为地方财政一般预算收入的主要来源。1994年的分税制之后，我国经济增长核心动力源于土地开发和城市化，地方政府的区域竞争推动了我国经济增长，而地方政府行为受中央与地方关系的影响，尤其受分税制以来财税体制改革的影响。分税制集中财权使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展模式，地方发展对土地财政的依赖不断加深。1998年至2015年的18年间，我国各省级政府土地出让金收入集中区域呈现明显的向上攀升态势。从总量上看，1998年，全国土地出让金收入为507.7亿元，2015年达到30783.8亿元。2014年为40385.86亿元，为1998年的近80倍（79.5倍），占地方一般预算收入75876.58亿元的53.2%，如果再加上来自房地产商品税收13818.69亿元，土地财政为54204.55亿元，占地方一般预算收入的71.4%。当然，2014年还不是最高的，2010年土地财政依赖度高达83.7%，也就是说地方财政一般预算收入的80%以上靠土地。

图3 1998—2015年土地出让金收入变化趋势图

（二）地方政府债务与土地财政的互动

  1、地方政府通过土地融资。伴随着我国住房体制改革的推进，我国城镇化呈现快速推进的趋势。快速城镇化需要大量资金投入。1994年分税制后政府间财权不断上移，事权层层下移。与此相对应的是，地方政府在城镇化建设中承担的投资责任不断加大，财权和事权的矛盾日益尖锐。特别是在2008年全球金融危机爆发后，为避免我国经济出现严重衰退，中央政府提出4万亿投资计划，其中的1.18万亿由中央政府承担，其余部分则须由地方政府配套。为满足城镇化所需巨额资金需求，地方政府应对办法是以土地财政为依托，成立各种融资平台公司，通过两种方式举债融资。

  （1）以储备土地为抵押从银行贷款。土地管理部门根据规划确定储备土地的供应、用途和年限，向地方融资平台发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。地方融资平台将划拨土地使用权作为抵押担保向银行申请贷款，银行在地方政府出具相应的财政兜底承诺函后，对抵押土地进行评估，然后按照估算土地价值的一定比例提供贷款。土地抵押贷款所依赖的还款主要来源于未来土地出让金的实现。

  （2）以土地出让金收益为担保发行城投债。城投债是以城镇基础建设向投资者发行的有利息并按约定条件偿还本金的有价债权债务凭证。土地财政收益是地方融资平台发行城投债的重要担保。在不少城投债的公告中显示，有的直接以土地担保，有的由投融资平台公司之间相互担保。

  本文将地方政府债务融资界定为土地抵押贷款和城投债两种债务资产的总和。

  2、土地财政与地方政府债务规模的关系。

  （1）土地出让金、房地产税收的快速增长带来地方政府债务规模迅速扩张。1998年住房体制改革以来，我国房地产价格快速上涨。在这一过程中，房价上涨导致地价上涨，地价的推高又导致房价上升，形成了房价和地价互相推动上涨的态势。在此背景下，土地出让金收入快速增长，地方政府房地产税也跟着快速上涨，包括土地出让金和房地产税的土地财政收益进入了快速增长通道。在土地财政快速增长时期，由于地方融资平台具有政府背景，其贷款安全性相对更高，这也促使金融机构将信贷资产的配置进一步向地方债务倾斜，为地方政府债务融资提供了极大的便利。一方面地价持续走高导致土地资产估值大幅提高，为地方政府获得更多土地抵押贷款奠定了基础；另一方面土地财政快速增长使得地方政府的偿债能力被贷款机构普遍看好，这为融资平台获得更高的贷款信用评级，顺利开展债务融资创造了外部条件。

  （2）地方政府债务规模扩大反过来促进土地出让金和房地产税收的进一步增加。地方政府依靠融资平台筹集到巨额资金后，一部分被用于新征土地的费用，更大的剩余部分被用来改善已征土地的基础设施建设，其目的在于通过配套设施的完善，提升该土地的附加价值。伴随着投入的增加，城镇基础设施逐步增加，地方公共服务体系逐步完善，城镇土地价格不断攀升，土地出让金规模进一步扩大。而地价上涨又推动房价上涨，房价上涨引起房地产相关税费增加。这一系列借助政府债务来完成的基础设施投资会逐渐资本化到该区域的土地和住房价格中去，对于提高地方政府下一轮土地财政扩张起到反作用。

  近年来，伴随着房地产市场和土地市场持续繁荣，地方政府为获得发展资金和弥补财政收入不足，开始大规模通过土地抵押进行融资，并承诺通过未来的土地出让收益偿还债务，这导致了2011、2012年两年间地方政府债务规模急剧增长。根据国家审计署2013年第24号审计公告，到2012年底，36个地方政府本级政府债务余额3.85万亿元，其中，2010年及以前年度举债2.07万亿元，占53.93%。该审计表明，2012年底，4个省本级和17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额为7746.97亿元，占地方政府债务余额的54.64%，这些地区2012年以土地出让债务偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。一旦未来土地出让收益出现下滑，地方政府将面临巨大的债务压力，直接导致地方债务潜在危机。

三、对策与建议

  目前，对地方政府债务管理终于迈出了关键一步。国务院办公厅2016年11月14日公布的万字《地方政府性债务风险应急处置预案》，显示出中央处理地方政府债务问题的决心。不过，地方政府债务问题经过多年发酵，所涉甚广且纷繁复杂，寄希望在短期内完全根治并不现实。针对我国地方政府债务治理，笔者认为有三点需重新审视，这也许能成为解锁地方债的钥匙：

   （一）进一步规范中央和地方政府收入，逐步减轻对土地财政的依赖

  地方政府对于土地财政的依赖不断增强，以土地为中心的城市扩张模式短时间内难以破解，如何治理地方政府的土地财政行为，化解潜在的地方债务危机，成为当前中央政府亟需解决的重大问题。

  分税制对于规范中央政府与地方政府之间的关系、区域间关系以及政府和企业的关系，增强财政调节经济发展和收入分配的能力产生深远影响。地方政府对土地财政的依赖和地方政府债务危机的出现是分税制改革的意外后果。治理地方政府土地财政行为和化解地方政府债务危机：一方面需要中央政府对财税体制进行改革，通过完善立法、明确事权，调整中央和地方财权和事权，建立现代财政制度，实现事权和支出责任相适应，充分发挥中央和地方两个积极性；另一方面积极推进土地管理制度改革，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同权同价和同等入市，切实实现综合推进，实现有效的财政治理。

  （二）建立健全地方政府债务管理体系，摸清债务底数，严控债务风险

  要解决地方政府债务问题，建立健全地方政府债务管理体系至关重要。首先要建立科学的地方政府债务统计与计量体系，对地方政府债务全面统计、科学计量，使得政府对地方政府债务的规模及发展趋势有一个科学的认识，并实施有效监控。要提高地方政府债务信息的透明度，引入上级政府监督、媒体监督、社会公众监督、人民代表大会监督等监督形式，密切关注地方政府债务规模，确保地方政府债务与当地经济发展情况相适应。

  设立统一的地方政府债务管理机构，明确责任主体，将多种形式的政府债务进行统一管理，权责明确，由统一的管理机构对债务进行全面管理和控制。同时，引入地方债务问责机制，在官员任期届满离任时，对官员任职期间举借债务风险及偿还率进行统计评估，并把统计评估结果列为官员绩效考核内容。

  在科学计量地方政府债务数据的基础上，建立地方债务风险预警机制。对举债决策过程与债务资金投入项目进行科学决策和全过程管控，做到借债科学、有度，保证举债资金的使用效率。

  （三）加快地方政府投融资体制改革，实行全过程风险监控，确保债务归还

  地方政府应当退出竞争性经济领域，即使是公共产品和服务领域，政府也应当促成实现投资主体的多元化，从而减轻财政支出压力，降低财政风险。

  地方政府应当增加投融资平台和地方政府负债的透明度，加强对投融资平台设立、投资和资金运用的监管。

  规范地方政府与投融资平台之间的关系，加快推进投融资平台的市场化转型，将其转型为自我约束、自我发展的市场主体。

  严格控制政府担保的范围，按照统一规范原则，加大对政府担保的监管力度，并对政府担保项目实行从立项、计划、投资、评估到运营的全过程管理，确保被担保人能按期偿还债务。

  地方政府还应当建立偿债基金，严格执行中央政府提出的地方政府财政风险准备金制度，并在每年制定预算时从地方财政经常性收入中按一定比例提取债务还本付息资金。

  参考文献：
  1、田新民、夏诗园：地方政府债务风险影响研究，《山西财经大学学报》2017年第6期。
  2、戴双兴、吴其勉：土地出让金、房地产税与地方政府债务规模实证研究，《东南学术》2016年第2期。
  3、王华春、林志清 等：纵向财政失衡、土地财政与地方债务危机，《新疆社会科学》2016年第3期。
  4、罗潇：我国地方政府债务现状、成因及对策，《中国市场》2017年第8期。
  5、温来成：我国地方政府债务风险及财政重整制度研究，《财政科学》2017年第4期。
  6、刘颖：浅析地方政府债务管理的现状、问题及对策建议，《经济研究参考》2016年第44期。

   注：1.地方债务规模根据国家审计署2013年第32号公告及2011年35号审计公报图表数据计算而得。2.房地产税收收入包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税。3.土地财政为房地产税收与土地出让金收入合计。4.债务率为地方政府债务与地方一般性预算收入的比值。5.土地财政依赖度为土地财政与地方一般预算收入的比值。

  （作者为民建中央财金委副主任、国家税务总局税科所研究员、中安联合博士后工作站博士后导师）