【2016年6月30日】大数据时代深化税收改革的系列思考

白云载酒

大数据时代深化税收改革的系列思考

焦瑞进

【摘要】：党的十八大确立了国家治理体系和治理能力现代化建设方针。进入大数据时 代，社会经济发展由原来的分领域、分层的产业经济结构向信息网络纵横分布、业务分散 混营的经济结构转化，传统的适合农、工产业时代的多税种重复征税的税制已经不再适合 以分散混营为特征、产权关系复杂的新经济模式。在这种状况下，旧的税制与新的税基不 衔接成为宏观层面最大的税务风险;法律制度与税收分配管理职能的不配套成为中层衔接 最大的税务风险；税收征管技术手段落后于与电商经营模式成为征管底层最大的税务风险。 防范这三个层面税务风险的改革路径：一是优化简化税制，以人为本就其取得收入和消费 设计所得税和消费税两大税系，以简单税制应对复杂经济形态；二是完善税收法治，健全 法律配套关系，以法律手段明确税收相关承担义务人、扣缴义务人和涉税信息提供义务, 未履行相关义务必须承担相关法律责任；三是充分应用网络技术手段,在交易收付环节直 接扣缴相关税金，年终汇算，简化征管，提升效率。

【关键词】：大数据；经济转型；优化税制；简化征管；信息管税

一、大数据时代说务风险的探讨

风险，事件发生的不确定性对预期目标的影响。事件的发生、不发生或怎 样发生必然受客观环境变化的影响，那么社会进步与发展所表现出来的时代特征也就直接影响不同时期风险的内容和类型。纵观税务系统现行的风险管理指 导思想和工作内容，似乎依然停留在传统的风险管理模式下。就现行征管模式 下的征管事项谈防范，深感现行税制和征管落后于大数据时代的要求，有必要 探讨一下大数据时代的税务风险管理。

(一)经济转型对客观环境的影响

税务风险的焦点是否在变，先看经济转型对税务客观环境的影响。

大数据时代的“互联网+ ”新经济模式带来了数字经济和经济全球化发 展，由此将带来人类经济社会活动乃至经济运行模式的颠覆性改变：首先，经 济效率的推进驱动由传统的“专业化分工式”转变为“市场资源网络高效整 合”来实现；其次，市场价格机制由传统的规模效益定价模式转变为个性需 求市场价格快速反应实现，并有效避免供过于求；最后，个性的需求定制，影 响了企业规模趋小甚至个体化，并影响到企业内部管理模式，都需要重新设 计。这种颠覆性的革命是对传统市场机制的根本变革。

这种颠覆性的革命对税制会有哪些影响：

1. 纳税主体随市场主体的多变性而呈现复杂化和难以控制。信息技术快 速发展，影响不仅是商品买卖，市场主体随时在重组和兼并，并涉及跨国重组。纳税人随时在变化，对税务管理难度和复杂性大大增加。

2. “互联网+”传统产业相融合，经营模式复杂化税源难以分割。新业 态改变了完全有形商品的生产和销售模式，经济活动的复杂化和经营形式的多 样化，使得税务机关对税基的控制难度加大。

3. 常设机构和固定营业场所的关系变得模糊不清，税权划分复杂化。尤 其是非居民可以不在境外设立常设机构或固定营业场所，而可以通过其设在居 住国的门户网站或第三方电子商务平台，直接向境外个人客户销售货物或提供 劳务。这样的经营活动，使得税源的发生地变得模糊不清。

4. 税源与价值创造地分离，利润归属难辨。尤其是国际贸易和国际经营 活动利润归属问题。

所以，数据经济和全球化经济都会给税收管理带来前所未有的挑战。

(二) 大教据时代的机遏与挑成

1. 信息管税，信息在哪里？大数据时代的进步，给税务管理以信息管税 带来了前所未有的机遇：现成的网络资源和真实的数据基础。“信息管税”的内涵要求是管住信息，没有信息谈何信息管税。大数据时代的形成，优势显见 于2009年左右，扎实的基础成就于2013年，根据相关统计，这一时期的数字 存储信息已达到93%的水平。除非涉税信息全部落脚于这93%之外，如果非 也，涉税信息即全部数字化了，而产生这些涉税信息的网络资源已经扎实地根 植于社会经济生活的各个方面。

2. 信息管税，何以管信息？大数据时代的进步，给税务管理以信息管税 带来的挑战也是前所未有的：理论上客观存在的这些涉税信息，税务系统是既 看不着，也摸不着。面对这突变发展的大数据时代，由于落后的税务征管信息 系统背离大数据时代互通特征与现实应用的网络资源脱节，所以征管系统现存 的数据就不可能做到完整、真实、准确。而由于不重视文明、进步社会管理的 基本理理念，至今尚未开展税源信息标准化的基础工作，致使社会税源信息五 花八门，其产生只能将就各市场主体自身业务推进的需要，不能满足税源信息采集的需要，进入大数据时代就如何采集和掌握现实税源信息成了信息管理最 大的难题。

信息管税，管不住信息，是税收管理的最大风险。管不住信息，何以管税？！

（三）教字经济时代税收风险的分析

1.在宏观层面，新经济时代，什么是税源，税源在哪里，找不到税源， 是税务管理工作最大的风险。讨论经济发展方式转变下的税务风险，首先是要 考虑转变后的主要经济形式和内容，即税源是什么？税源在哪里？现行税制与 经济发展方式转变后的主体经济内容是否相适应。大数据时代影响下的数字经 济，商业领域的一个点子可能在瞬间完成交易或聚财成百上千亿。如“双十 一”光棍节购物，一天成效912亿元，春节微信发红包321亿次将沉淀几百或 上千亿的资金。诸如支付包、余额宝、招财宝、微信红包、节目摇奖，免费赠 送物品、礼品、交换广告服务，流通信息流、比特币、积分互换、兑奖，混营 农村电商还算不算农业等，这一系列数字经济形态流行的经济方式和内容，经 营过程中占用了哪些资源？有没有合同？有没有登记？ 18个税种涉及哪个税 种？谁要过发票？谁交了什么税？国、地税谁去管？该归谁管？

传统的以产业分类为基础的经济结构，由产业划分行业再细分为经济单 元，即相应的企业，以专业化分工的方式促进生产效率，推进经济和社会的发 展，这一时期的网络仅仅是促进效率的手段和工具。进入大数据为特征的数字 经济时代，经济基础是网络资源，所有的商务活动和社会交互活动都根植于基 础网络资源，在此基础上发展个性、互融、混营并存，再分不出什么行业、产  业、经营主体。在这种新经济模式下，传统税制再找不到适用税率的行业、纳税主体、相应的税基，甚至再也见不到现金，理不出相关的结算关系。新经济 模式向传统的税制提出挑战，税源在哪里？在传统税制下找不到税源，是当前 税务管理面临的最大风险，是构建现代财税制度的关键。经济基础结构对比见 图1。

2.从征管工作看，找不到税收实现的环节和利益主体，如何核定适用税率、纳税人划分标准、优惠适用关系和税赋承担主体等法律关系？相关的税法体系、征管制度和手段与信息革命导致经济方式转变不匹配，是当前征管工作 面临的最大风险。

（四）防范风险深化税收改革的思考

大数据时代的税务风险，是传统税制与新经济基础不相适应的风险，是落 后的征管制度和手段与第二次信息革命不相匹配的风险，是基础管理理念和工 作内容落后于社会文明与进步的风险。而绝非某些纳税人偷逃税这样的个案 风险！

大数据时代防范税务风险的基本路径，应从顶层设计优化税制、中层规范 法律关系和底层采用先进的技术手段并举，方能统筹实现。

1.顶层：优化税制。传统的经济内容可由生产、流通、分配、消费四个 环节明确地划分，并作为税制建设考虑税源环节的基础依据。历史上，根据主 要经济基础的变革，人们征收过农田税，工商税，甚至人头税。我国现行税制  凸显生产和流通环节征税，再向分配、消费环节转嫁，形成复杂的重复征税体系，以确保财政收入，但税负计算复杂，征管程序烦琐。经济发达国家税制设计偏重分配和消费环节，体现价值实现后的分配和消费关系，遵从税收经济原 理，同时也避免重复征税，更显税制简洁，方便征管。

按照马克思的价值学说：劳动创造价值。由此推出的商品和服务的价值是 由生产、流通转移价值和劳动创造价值两个部分组成。税收作为新创造价值的 组成部分参与国民收入分配才是其经济内容的本质，所以税款也应在交换实现 价值的环节伴随消费支出和取得收入实现国民收入的及时分配，并由此产生两 个税系即所得税和消费税。生产和流通环节的经济功能主要是价值转移，这两 个环节不宜征税，主要有以下三个方面的原因：(1)对转移价值征税，要求 剥离价值，必然导致生产规模萎缩；(2)维持原有规模只能征价外税，税负 最终转嫁消费者，税制复杂也带来了征管复杂和偷逃税等一系列的问题; (3)生产、流通环节不征税，才能最大限度地解放生产力，促进供给侧改革 (见图2)。

从经济内容的复杂性考虑，虽然新经济模式下行业混营、经济主体不明、 产品与服务轮廓不清的一系列问题，但人的基本因素是不变的，其生活、娱 乐、社交活动消费是必需的，由此决定在复杂的新经济模式下管住税源要以人 为本，顶层税制设计要从人们取得的收入和消费做文章，确立所得和消费两大 税系，实现全民国民收入分配。

过去以生产流通环节为征税基础，是基于当时技术手段和管理措施管不住 自然人及其手中的现金。目前，“一照一码”与账户的对应关系及其先进的网络技术手段，以人为本管住现金已不再是难点。所以，从管理措施和技术手段 看，税制建设侧重分配和消费伴生的交易环节，已不再是什么难题。

2.中层：健全法律制度明确责任与义务法律关系。新经济时代，税务机 关不应再将自己定义为收税机关，而要作为管理机构发挥政府效用。纳税人的纳税义务是由《宪法》规定的，税务部门不应将纳税人的责任、义务和风险通过所谓的《征管法》又转嫁回税务部门。《征管法》规定的上百种征管事 项，原本在相关的税法或条例中已经明确为纳税人的责任与义务，但由于 “征管”责任淡化了 “缴纳”义务，从此税务部门背上了责任，伴随执法风险 于自身。例如，增值税条例明确从事生产与销售商品和劳务负有纳税义务，结 果发票管理相关规定的出台，让纳税人误解为必须伴随发票这样的第二条件才 要纳税，形成了现在有票才有税和“要发票吗”这样普遍的奇怪现象。问题 是自我封闭的发票管理系统脱离了现实的交易系统，如何能管住税？

当大数据时代新经济环境下税制简化为所得和消费两大税系，法律制度要 以“人”为本紧紧地管住消费支出和同时取得收入环节的资金信息流，明确 相关的涉税法律责任与义务关系，完成国民收入分配的扣缴任务，对每一笔交 易通过价税分离原则直接扣缴入库。也就是说，有没有发票，纳税人都负有纳 税义务，都要在价值实现的交易环节、伴随着消费支出和收入取得的同时完成 国民收入分配扣缴税款。至于任何税收优惠政策，都将在年终汇算清税时通过 大数据分析及纳税人申报考虑是否给予相关的退税。

法律保障，要明确“互联网+ ”税务能将税款扣缴工作加到所有的交易 平台和现实网络支付体系中，明确相关扣缴义务人的责任，违法必究。

3.底层：先进技术手段是基础。进入“互联网+ ”时代，互联网不仅是新经济的驱动力，实际已经发展成为经济基础的主要资源和要素。这时期的网 络技术，是不用政府操心的，其发展始终将站在客户需求的基础上永远走在技 术尖端。税务管理如果不走“互联网+税务”路线，不将税务工作融于现成 的网络资源，而是走自我为主还在开发“税务+互联网”的老路，税收工作 就永远融入不到现实的经济环境中，“税务+互联网”也将永远落后于“互联 网+税务”技术的发展，难以完成税收管理工作。

谈税务风险，必须认识大数据时代新经济环境对实现税收目标的影响。 “十三五”规划财税体制改革的目标：稳定税负，优化税制。传统税制在大数 据推进下的新经济时代变革中找不到纳税主体、摸不清税源关系，是当前最大 的税收风险，何谈稳定税负？必须优化税制、简化征管、提升效率、以现代化 税收制度确保合理的税收经济关系，才能有效地促进新经济着实发展。

二、以资金信息流为控制销条简化税制

中共中央政治局2014年6月30日召开会议，审议通过了《深化财税体制 改革总体方案》，要求新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务,  2020年基本建立现代财政制度。现阶段，我国税制存在18个税种，如何消除重复计征、多环节征收，实现简并优化，减轻企业负担，促进经济发展，成为经济新常态下税制改革的头等大事。结合当前全球税制建设中“简税制、宽 税基、轻税负”的发展趋势以及大数据时代赐予的便利征管条件，现代税制 当以控制信息反映的现金流构建简化税制的基本框架。

(一)简化税种设置的必要性

1. 现行税制复杂亟待简并。目前我国征收的18个税种，税种繁杂，归类 不清，税收要素叠加重复，存在明显的交叉征税、重复征税、多环节征税，以 致税收核算与会计核算存在较大差异，税收政策自相矛盾，涉税信息无从归 类，税务风险比比皆是，为税收征管一线增添了很多麻烦。整理归纳这18个 税种，其实不外乎对社会财富的流转和占有征税，但税制设计得如此复杂，伴 随“以票控税”的落后制度，进一步形成了巨大的人力、财力浪费，而且即 使如此，仍然不可能管理到位或实现有效的征管，存在巨大的税收流失。2014 年，我国社会消费品零售总额262 394亿元，以此估算增值税约4. 4万亿元, 当年实际征收约3万亿元，税收流失近1/3。

2. 以票管税观念落后成本巨大。前期税收征管中，仅涉及金税卡和相关 软件，一户企业首年费用1 823元，以后每年407元。全国一般纳税人按800 万户计算，税控器具首年费用近150亿元，每年服务费用30多亿元。从2015 年1月开始，随着增值税发票管理系统升级覆盖全部增值税纳税人，按全国近 5 000万户增值税小规模纳税人计算，每户首年购置税控盘的费用1 050元(升 级后降至490无，不含购买专用电脑和打印机的成本)，以后每年服务费330 元。某公司购置一套税控系统：购买专用电脑和打印机9 180元，税控盘490 元，年服务费330元，合计支出9 800元。以此户企业支出按全国5 000万户 纳税人估算，则头一年初始投资需耗资近4 900亿元，以后每年还要承担160 多亿元服务费用。此外，金税工程一期、二期以及2015年全面升级系统，投资这么大，最后都需要转嫁给纳税人承担。

投入如此巨大的发票管理系统，税收征管是不是就能到位了？ 2010年国 家审计署抽查发现，56个中央部门已报销的29 000多张可疑发票中，有5170 张为虚假发票，列支金额高达1.42亿元，在对京沪高铁项目的审计中，有 5. 2亿元不合规定的发票入账结算；2013年5 ~9月，国家审计署对中投公司 2012年度资产负债损益情况进行审计，其控股单位国泰基金使用假发票违规 套现的情况被查出，自“2010年以来，累计使用假发票套取资金4 330. 04万元，用于账外支付销售人员奖励，其中2012年发生1 793.25万元”；2014年 上半年，各地税务、公安机关查处各类发票违法犯罪案件近3万起，查获非法 发票1 760万份，抓获犯罪嫌疑人2 126人，查处违法企业2.9万户，查补收 入46. 4亿元。

复杂的税制配以落后的发票管理制度，构成了我国当前耗资巨大、漏洞巨大、税收流失无从估算的税收管理状态。简化优化税制，利用大数据时代赋予的现代信息手段实施科学的税收管理，成为当前税收治理现代化建设的头等大事。

3. 税制简并思路。整理我国目前的税制，18个税种不外乎是对社会财富 的流转、占有和特定经济行为所征税，其中一般流量税9要占我国全部税收收 入的90%以上。既然如此，何不在资金的流量过程中，以信息控制为手段， 将财富流转和占有这两种国民经济必然存在的基本环节只征两道税：一是在财 富流转环节预征消费税；二是在财富占有时点预征所得税。这种设计，既可简 化税制方便征税，又可利用大数据时代的信息手段保证确实能征到税。这样, 将18个税种中属于一般流量税的内容简并为2个税种，可以大大地减轻税制 的复杂程度，随之带来的则是消除上述18个税种并存带来的一系列弊病。简 并税制后，当基本税收能力基本满足当前财政需求时，有些传统设计只为增加 财政收入的调控特别行为税种，可以直接取消；针对为维护社会科学发展确实 需要调控某些特定行为情况，在不缺财政能力的情况下，应以行政手段为主, 不建议保留相关税种。

（二）稅收能力估算

18个税种简并为2个税种，首先要考虑的问题即保证财政能力。2014年 我国各项税收合计实现财政收入10. 38万亿元。简化税制，是否依然能保证税 收收入基数，就要从税收诸要素中确定税基总量，设计适当税率，估算税收总 量，确保财政支出基本需求。

截至2014年的数据显示2,我国银行卡发行量为49. 36亿张，相当于全国 人均持有3. 64张。2014年全国共发生银行卡业务595.73亿笔，全年银行卡 业务金额高达449. 9万亿元。大数据时代，如果以现金信息流为控制链条对取 得收入和消费行为的信息流控制预征税款，如以3%的税率计算，仅上述银行 卡业务量即可达到13. 5万亿元，超出2014年全年税收3万多亿元。如果再将各种票据转账支付、支付宝、微信等其他移动支付方式和第三方支付手段的业 务量考虑在内，即使在很低税负的状态下，也足以实现当前复杂税制体系下的 税收征收任务的要求。

（三）税务风险控制机理

1. 扣缴税金。将18个税种简并为只对取得收入环节预征所得税和消费行 为实施环节预征消费税2个税种，只有在当前大数据时代，金融管理信息化渗 透国民经济90%以上结算业务的基础上才可行。在此基础上，不论是自然人 或法人，通过金融机构或第三方支付平台发生交易结算行为时，交易双方将由 收付结算机构在识别唯一、统一纳税人代码异同的基础上分别扣缴所得税和消 费税，并直接通过电子结算系统实施价税分离措施将税款直接划入国库，做到伴随交易行为发生税款实时入库。如果款项结转属同一身份不同账户行为，属 于财富所有人自己财富在不同账户的相关划转，不扣缴相关税金；款项结转属 不同身份不同账户行为，必然伴随双方收入和消费并行的状况，拟对双方同时 扣缴相关税金。对于非交易行为，在提供资料基础上，于汇总清算环节申报 退税。

2. 现金管理。通过金融机构或第三方支付机构在交易环节预扣税款，将 会导致更多的人想通过现金交易逃避纳税。对此的管理措施，将是在取现和存 款时都将伴随税款的扣缴发生。取现会有哪些用途？不外乎消费、转赠、还款 等，其背后终将体现为某种货币耗用行为一消费。这些行为，在传统管理中 都可能涉及不同的税种，这里可统统简并视同为消费，在取现时预扣消费税。 如此，取现消费和转账消费都扣税，现实生活中取现消费的比例和现金交易行 为将会大大减少。为避免取现确有不属于消费的情况，可以在年终提供相关凭证申报退税。另一方面，为防止洗钱或发放现金支付报酬逃税，对开设账户存 入现金的行为视为取得收入，直接扣缴所得税。针对现实中社会存在部分的现 金问题，税改前实施一段时间过渡期，让居民妥善处理好手头现金，过期存入 银行，将视为新取得收入扣缴所得税。

3. 汇算清缴。税收征管卡住收入和消费两个环节，同时取现和存款都要 预扣税款，可以说做到不留缝隙严加征管，但预扣税款中可能会包含非交易行 为或所得税政策允许扣除的内容。对此，将在汇算清缴环节中予以解决。

针对非交易行为，如借贷关系中的本金，可识别双方统一税号和账号的基 础上自动清算退税，由此发生的利息收入和支出则相应扣税。

不论是自然人或法人，在收入和消费环节预扣缴相关税款，都将存在所得 税政策允许扣除的精准计算问题。特别是针对个人所得税综合分类税制建设的 要求，通过收入和消费环节对同一身份、不同账户税款的预扣，可以了解掌握 个人的全部收入和消费内容，据此扣除政策允许的内容，精算计税所得，确保退税准确。

同样，对于法人单位，在取得收入和购进支出环节预扣缴相关税款，也存在剥离政策允许的免税收入、成本费用和购进资产的区别，对此都将在年度汇 算清缴时统一厘清解决,同时将预扣成本费用中的税款直接抵顶法人所得税税 款，简化征收并消除重复征税问题。

改申报缴税为汇算清缴，由于存在退税问题，纳税人主动要求汇算清缴的 意愿将更强，更容易促进纳税人自觉遵从，减少税收流失风险。

4. 涉税信息标准化。现实中，交易信息的内容随企业生产经营要求的不 同显得十分复杂，对此实施税源监控管理的基础性工作是对涉税信息标准化, 包括其内容构成、技术格式等。从内容上看，应满足税收汇算清缴的要求，一 笔交易信息必须包括买卖双方纳税人统一识别码信息、款项收付双方金融机构 纳税人统一识别码信息、账户信息及开户人纳税人统一识别码信息。考虑到宏 观财税体制涉及的税收收入在中央与地方的分配关系，还应包括款项收付金融 机构所在地的行政地理信息。

5. 经验借鉴。目前，经济发达国家都是这么做的：针对消费行为，交易 清单直接显示价税分离，伴随交易同时价税分别各自划入相关账户；针对取得 的收入，在收入环节由收入支付方作为扣缴义务人直接预扣缴所得税款；关于 多缴税款，在年度终了，由纳税人根据相关税收政策提供资料申报退税，由税 务主管部门进行年度汇算清退。

（四）简化管理意义

1. 税制要素关系理性回归。税收的基本职能是筹集政府财政收入。促成 税收基本职能的实现，在税收管理中必须综合考虑税源、税制和税收征管三者之间的匹配关系。纵观历史发展的不同阶段，都是经济基础决定上层建筑，一 定的税源条件，施以适当的税制，考虑征管能否实现，满足财政基本需求；相 反，恰当的税制解放生产力，促进经济发展，能带来更充足的税源。上述改革 是基于现有经济发展到一定程度和征管条件发达到一定程度来设计的。在此基 础上，适当简化税制既是满足当前财政基本需求的必然产物和迫切要求，又建 立起税源、税制和征管密切的关联关系，很自然地做到税收要素关系的有机结 合，促成税收管理系统影响的理性回归。

2. 简化征管释放资源。目前不足70万人的税务人力资源要管近5 000万 户纳税人及有收入能力的几亿自然人。上述18个税种的复杂税制、落后的征管制度和过时的征管模式，即使再增加几倍的税务人力资源也难以实现“应 10 收尽收”这种超高级的管理要求。通过上述简化税制和简化征管改革，围绕在增值税层层环节的抵扣关系将不复存在，各税种之间交叉征税、重复征税 的困扰所带来的种种征管难度和税务风险也将随之消除。为此，可以解放出大量的征管资源和企业内部的税务管理资源，用于深化数据分析，加强风险管 理，引导企业税务风险内部控制，促进纳税遵从，营造社会整体诚信环境。

3. 全面掌握信息有效实现严管。卡住收入和消费双向资金流信息，建立 账户和身份关联监管，可以全面掌握每一个自然人或法人所有的账户、收入和 消费信息，据以分析全社会收入、消费水平，判断个人或企业综合收入和支出 内容，为方便所得税和消费税汇总关联清算，个人所得税综合分类税制提供完 整信息基础，实现科学严谨的税收征管，堵塞征管漏洞，全面建立公平诚信的 社会环境奠定一个扎实的信息技术基础。

4. 降低税负解放生产力。通过上述简化税制和简化征管改革，纳税人一 般流量税税负可以从现在的17%、25%大大地减低到3%以下，再分解到交易 双方分别为收入和消费征税，则双方表面税负不足2%。这种日常交易的低税 负设计，几乎所有的纳税人都能承受，将大大地降低纳税人逃税主观动机。同 时，较低的税负，将为企业生产经营的运转提供更充分的资金，为产品生产降 低成本，为产品出口提升优势，成为解放生产力最有效的措施，为在经济新常 态下促进经济发展贡献实质性的推动力。

5. 发挥市场调节作用稳定税收经济关系。中国共产党第十八届三中全会 强调要减少行政干预，充分发挥市场调节社会资源配置的主体作用。通过上述 简化税制和简化征管的改革，将在降低税负、堵塞偷逃税和汇算清缴合理调节 分配等一系列问题上体现税收公平原则，营造诚信社会氛围，促进市场调节资 源的主导作用。同时，通过上述简化税制和简化征管的改革，将单一的流量税 与资金信息流绑定在一起，税收与经济的关系始终处于一种稳定状态，不会随经济结构的变化而影响税收经济关系，从组织税收收入角度看，方便税收收入 能力的估算和计划管理，并确保税收筹集财政收入职能的最大化实现。

三、削新征管模式、简化征管仰容

(一)现行征管状况

现行征管模式。翻开我国税收征管模式改革的历程，经历了两个 阶段：前一个的建立是在1995年初，确立了 “征、管、查三分离，重点稽查” 的严加征管模式。在新的税收征管模式作用下，税收收入总量已从1997年的 7 548亿元增长到2001年的15 157亿元，五年时间翻了一番，其中加强征管 的贡献率每年均在500亿元左右，新税收征管模式为强化税收征管起到很好的 指导作用。随着2008年税收管理专业化工作和服务型政府管理理念的推进, 我国的征管模式改进为“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依 托，集中服务，重点稽查、强化管理”。这种以申报为基础，以发票管理和重 点稽查为主要控制手段的征管模式，给征管工作增添了巨大的工作量。“以广 州国税申报数据采集为例，每月增值税、消费税指标210多个，每季所得税指 标30多个、年度汇算清缴指标150多个，税务登记信息130多项，各类查询 监控功能400多个”生 这只涉及3个税种，而我国税制现行18个税种，再包 括出口退税、各种政策审批，近70万的税务干部面对近5 000万户的纳税人， 工作只能是疲于应付。

这种脱离生产经营实践的申报，只能是拼凑的应付性申报和虚假申报，其申报的内容已经没有可供参考的依据，所以每年有企业所得税贡献的纳税人在 税务登记群体中可以说是微不足道。申报数据脱离实际，申报的内容也就必然只能是垃圾。

2. 以票管税观念落后成本巨大。

（二）创新征管模式

大数据时代，一个明显的特征各种信息数据化。有数据统计，2000年, 数字存储信息只占全球数据量的1/4,另外3/4的信息都存储在报纸、胶片、 黑胶唱片和盒式磁带等媒介。到了 2007年，数字信息占比已经达到93%。特 别是在大数据时代的今天，企业生产经营及其交易行为，从财务管理、生产管 理到交易过程已经可以做到完全数据化了。这时的管理模式应该充分利用信息手段，在简化税制的基础上做到：交易发生税款实现同时实施分配，价税分离 直接入库，年终汇总清算税款。

1.交易发生时分配税金。将18个税种简并为2个税种，只对交易过程中 款项收付环节预征所得税和消费税，只有在当前大数据时代，金融管理信息化渗透国民经济90%以上结算业务的基础上才可行。在此基础上，不论是自然 人或法人，通过金融机构或第三方支付平台发生交易结算行为时，交易双方将 由收付结算机构在识别唯一、统一纳税人代码异同的基础上分别扣缴所得税和消费税，并直接通过电子结算系统实施价税分离措施将税款直接划入国库，做 到伴随交易行为发生税款实时入库。如果款项结转属同一身份不同账户行为， 属于财富所有人自己财富在不同账户的相关划转，无须扣缴相关税金；款项结 转属不同身份不同账户行为，必然伴随双方收入和消费并行的状况，拟对双方 同时扣缴相关税金。对于非交易行为，在提供资料基础上，在汇总清算环节申 报退税。

2. 现金管理。通过金融机构或第三方支付机构在交易环节预扣税款，将 会导致更多的人想通过现金交易逃避纳税。对此的管理措施，将是在取现和存 款时都将伴随税款的扣缴发生。取现会有哪些用途？不外乎消费、转赠、还款 等，其背后终将体现为某种货币耗用行为一消费。这些行为，在传统管理中 都可能涉及不同的税种，这里可统统简并为视同消费，在取现时预扣消费税。 如此，取现消费和转账消费都扣税，现实生活中取现消费的比例和现金交易行 为将会大大减少。为避免取现确有不属于消费的情况，可以在年终提供相关凭 证申报退税。另一方面，为防止洗钱或发放现金支付报酬逃税，对开设账户存 入现金的行为视为取得收入，直接扣缴所得税。针对现实中社会存在部分现金 的情况，税改前实施一过渡期，让民众妥善处理好手头现金，过期存入银行, 将视为新取得收入扣缴所得税。

3. 年度汇总清算。税收征管卡住收入和消费两个环节，同时取现和存款 都要预扣税款，可以说做到不留缝隙严加征管，但在预扣税款中可能会包含非 交易行为或所得税政策允许扣除的内容。对此，将在汇算清缴环节中予以 解决。

针对非交易行为，如借贷关系中的本金，可识别双方统一税号和账号的基 础上自动清算退税，由此发生的利息收入和支出则相应扣税。

不论是自然人或法人，在收入和消费环节预扣缴相关税款，都将存在所得 税政策允许扣除的精准计算问题。特别是针对个人所得税综合分类税制建设的要求，通过收入和消费环节对同一身份、不同账户税款的预扣，可以了解掌握 个人的全部收入和消费内容，据此扣除政策允许的内容，精算计税所得，确保 退税准确。

同样，对于法人单位，在取得收入和购进支出环节预扣缴相关税款，也存 在剥离政策允许的免税收入、成本费用和购进资产的区别，对此都将在年度汇 算清缴时统一厘清解决,同时将预扣成本费用中的税款直接抵顶法人所得税税 款，简化征收并消除重复征税问题。

改申报缴税为汇总清算，由于存在退税问题，纳税人主动要求汇总清算的 意愿将更强，更容易促进纳税人自觉遵从，减少税收流失风险。

（三）简化税收征管改革路径

随着征管模式的改革，税收征管的内容也将大大缩减，简化税收征管改革 路径，可以从以下几个方面考虑：

1. 简化税制化解征管复杂性。整理我国目前的税制，18个税种不外乎是对社会财富的流转、占有和特定经济行为所征税，其中一般流量税要占我国全部税收收入的90%以上。既然如此，何不在资金的流量过程中，以信息控 制为手段，将财富流转和占有这两种国民经济必然存在的基本环节只征两道 税：一是在财富流转环节预征消费税；二是在财富占有时点预征所得税。这种设计，既可简化税制方便征税，又可利用大数据时代的信息手段保证确实能征 到税。这样，将18个税种中属于一般流量税的内容简并为2个税种，可以大 大地减轻税制的复杂程度，随之带来的则是消除上述18个税种并存带来的一 系列弊病。简并税制后，当基本税收能力基本满足当前财政需求时，有些传统 设计只为增加财政收入的调控特别行为税种，可以直接取消；针对为维护社会 科学发展确实需要调控某些特定行为情况，在不缺财政能力的情况下，应以行 政手段为主，不建议保留相关税种。

简化税制化解征管的复杂性，就是不再在生产环节征收生产性税金。目前 的征管模式，由于早期控制不住自然人理念的影响，很多税种的征收设计都是 在生产环节征税。特别是增值税，为避免重复征税，在生产经营环节环环征 税，层层抵扣，为此再设计不同的发票和纳税人分类，使税收征管工作异常复 杂，申报工作量非常庞大，假发票虚抵税款形成了产业链，发票违法犯罪案例层出不穷。如果简化税制不在生产环节征税，上述一切由此产生的征管问题也将随之消失，而且可以减轻工企业税负，解放生产力，促进经济新常态下经济发展。

2. 视存在必要性简化征管。国务院和国家税务总局系列发文，先后取消 了 13项和19项税务行政审批事项。这些审批事项被取消，一个明显的特征就 是在当前征管条件下没有再存在的必要。那么当前税收征管工作中，是否还有 很多事项没有存在的必要，如税收管理中的一项基础性工作一税务登记。可 以说，针对纳税人所有的税务管理工作都是从税务登记为起点开始的。现在既 然工商、税务和组织形式注册登记已经三证合一了，为什么还要税务登记呢, 税务登记还有没有必要呢？为什么税务管理工作不能共享工商登记的信息成 果，还要自建一套数据库呢？从以往的征管数据和经济普查数据对比看，税务 登记的纳税人户数小于和落后于工商登记信息，一直就存在千万户量级的差额，税务登记的意义何在？

另外，纳税人的纳税义务是随着税法规定事项的发生同时产生的，并不是 因为税务登记才产生的，即不论是否进行税务登记，纳税义务发生都应纳税。

随着“三证合一”工作的开展，如果还要进行税务登记，不能共享工商 登记信息为我所用，那就说明“三证合一”只是形式。

3. 现代手段措施简化征管。随着征管模式的变革，社会上发生的每一笔交易信息均能实时地进入税收管理信息库，这时就又应思考，法人或是自然人 是否还需要进行税款申报缴纳？纳税人进行自主申报缴纳税款的行为，是在过 去征管手段落后，无法掌握纳税人涉税相关信息的情况下，由征管法强加给纳 税人的义务，以便根据申报信息，汇算相关税款。现行税制有18个税种，纳 税申报就成了当前税收征管的主要工作，尽管申报脱离实际，申报一堆垃圾数 据，但在无法掌握纳税人真实信息的情况下，这种申报缴税制度也为过去的征管工作做出过巨大贡献。随着征管模式的变革，交易信息实时入库，计算机系 统自动整理汇算相关内容，这时再让纳税申报纳税就成为多余的浪费，可以考 虑适时废除。

4. 减负理念倡导简化征管。同样的理由，随着征管模式的变革，交易信 息实时入库，税收管理工作可以掌握纳税人涉税相关信息的基础上，以票管 税、纳税评估、重点稽查等工作都将成为没有必要的浪费，必将成为纳税人反 感的累赘。因此，在大数据时代，真正地减轻纳税人负担，就要相应地废除以 票管税、纳税评估和重点稽查等落后的管理理念，以大数据时代征管模式推进 税收管理现代化。

四、信息管税

大数据时代赐予的便利征管条件，现代税制可控制信息反映的现金流构建 简化税制的基本框架。能否实现这一目标，基础条件是征管手段的现代化，这 也就决定了实现税收现代化的根本途径和手段是信息管税。

(一)信息管税——时代使命

2015年3月5日十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报 告中首次提出“互联网+ ”行动计划，标志着中国政府已经关注到大数据时 代引领经济发展的主要途径一网络经济，提高政府工作效率的根本手段一网络行政。

大数据时代，数据信息呈爆炸性增长。特别是在经济领域，从生产经营管 理、商贸交易、财务核算、资金融通已基本可以用资金信息流充分反映。在这 种信息社会环境中，一切背离信息管理的工作模式都显得落后可笑，未融入网 络环境的任何领域都将被历史发展的潮流所淘汰。

大数据时代，必然也向税务工作提出了以“信息管税”还是以“发票管 税”的讨论命题。面对大数据时代的机遇与挑战，如何承接时代赋予的使命, 关系着税收治理体系和税收治理能力现代化建设的走向和命运！

（二）税务管理现状

目前，我国税务系统信息化建设的主要情况是：以CTAIS1和CTAIS2两 个版本武装各地国税系统；地税系统各自为战，自己建设，部分省份应用总局 统一推荐版本；在现有各地国、地税分治的基础上，试点在部分省份推广 “金税三期”统一国、地税共用一套征管系统。金税三期于10多年前以数据 “大集中”理念开发设计，之后在实践检验中发现有问题，又改回为省级数据 集中，重复了原有CTAIS省级集中的基本情况。此外，金税二期增值税发票 管理系统于2015年升级，普及到全国增值税小规模以上所有纳税人，管理内 容只涉及有发票的交易业务。

纵观我国税务系统的信息化建设，可以用“自成体系，与世隔绝”形容 其特征。从税务登记、纳税申报、行政审批等一切征管事项，均由自己的征管 系统操作，从安全角度考虑，完全封闭，不与任何市场网络对接，同时也不向 市场开放，不存在征管信息的共享。所以，我国税务系统的信息建设，是完全 背离大数据时代特征信息系统，与市场体系没有对接，没有交互。这种封闭的 自我系统，其税务登记、申报、缴纳信息就不可能完整真实地反映实际生产经 营情况，形成了纳税人偷逃税天然的有利条件。

另一方面，随着深化税收改革工作的持续推进，前期金税工程的所有建设 将演变成巨大的浪费。其一，国务院和国家税务总局系列发文，先后取消13 项和19项税务行政审批事项。这些审批事项被取消，意味着金税工程为此开 发的工作程序和内容不再有什么实际意义了，形成了第一阶段的小浪费。其 二，中共中央政治局并于2014年6月30日召开会议，审议通过了《深化财税 体制改革总体方案》，要求新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任 务，2020年基本建立现代财政制度。眼下距离时间目标要求只有4年了，优 化税制改革18个税种能省几许？如果税制优化简并结果是税种大大减少或内 容完全变化，现在开发的金税工程又有几多内容会变为垃圾形成巨大的浪费? 其三，《深化财税体制改革总体方案》要求建立完善地方税体系。那么，现在 统一开发的征管系统能为地方税体系的建设派上多大用场？如果继续在全国推 16 广普及金税工程，其浪费将是灾难性的，不仅是浪费钱财，关键的问题是影响税务系统信息化建设与市场信息化的同步发展，而被时代远远地抛在落伍的 行列。

上述问题的归纳总结，我们必须思考：在大数据时代我们不能搞自我封闭 的信息化建设，必须与市场信息化体系融为一体，才能保证现代化的特色，与时代共同进步。

（三） 信息管税的内涵

随着党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化建设的要 求，税务系统也在迎头赶上，并提出了 “信息管税”的口号指导税收管理工 作。但纵观税务系统信息化推进工作的内容来看，决策层尚未真正理解和认识 信息管税的内涵要求。推进和落实信息管税思想，必须认识到这样一个基本要 求：信息管税要先管信息！其基本内涵包括：信息管税要真实信息；信息管税 要实时信息；信息管税要共享信息。

信息管税要先管信息。要想管住税，必须先掌握涉税信息，不掌握涉税信 息，或者信息不对称，征纳双方只能是玩猫和老鼠的博弈游戏。目前，税务系 统的信息管税概念，停留在试图以“大集中”征管信息的基础上，通过数据 分析，建立风险管理机制，防堵税收流失漏洞，实现严加征管目标。但这一管 理思想的基础是一个不牢靠的基础，是脱离了真实税源数据的基础，是一个追 溯以往税收问题的管理模式，远远落后于信息管税的基本要求。信息管税，要 求掌握的是真实的信息、实时的信息，并根据实时、真实的信息同时完成税收 收入参与的国民收入分配任务，直接缴入国库，不再给征纳双方留有任何税收 流失的风险空间和漏洞，也用不着事后追溯任何查补，从根上解决税务风险问 题，扎实地促进纳税遵从。

另外，信息管税势必废除“以票管税”。信息管税要求全面掌握每一笔实 时、真实的交易信息。从发票管理系统看，是脱离真实交易另建的管理系统， 如果商家交易不走发票管理系统，就得不到相关信息。即使使用发票管理系 统，由于脱离商家交易系统，只能是通过其他输入方式形成交易结果的二手信 息、重复信息。总结现有的发票管理系统，一方面是信息不全，另一方面是二 手信息和重复信息，所以这种重复建设没有意义。

（四） 卖现信息管税的改革路径

实现信息管税，从税收管理的业务流程来看必须紧紧抓住三个环节：一是 纳税人基本情况信息；二是实时交易的真实信息；三是交易过程分离价税直接  入库。关于第一个环节纳税人的基本情况，随着简化政府审批程序的推进，目前 组织形式注册代码登记、工商注册登记和税务注册登记已经实现形式的上的合 一，即已经能打印出“三证合一”的证书。但实际上，各部门围绕此项工作 仍然是各建各的数据库，形成了重复建设的巨大浪费。进一步推进此项工作的 信息化建设，是使之并成为一个数据库实现全社会数据共享。其实现办法是一 个数据库，由三个部门接续填充纳税人相关信息。从三个部门已有的数据库情 况看，工商部门的现代化程度最好，已经可以供全社会查询注册单位的诚信情 况。在这种情况下，税务部门完全没有必要再建自己的税务登记数据库了，只 要接续工商登记数据库增加相关内容,便可实现全社会共享。

关于实时抓取交易的真实信息并伴随交易过程实现价税分离、税款入库, 实际上就是将交易过程中产生的交易清单上的信息采集到税务部门的数据库, 同时要求结算款项的部门将税款直接划入国库账户。由于交易清单信息已经由 商家自己的信息系统实现，对此只要税务部门提出需要增加涉税信息要求，并 将其标准化、法定化，可以直接利用商家的信息系统产生完整的涉税交易信息 内容，并直接转接到税务部门的数据库。完成这一任务的前提条件是税务部门 的数据库有开放型的接口，可以让商家的信息流输入到税务信息库并完成分类 存储。其实，这样的数据接口也无须太多，只要向具有款项结算功能的金融机 构开放即可，在款项收入和支付的过程中，伴随着税款的划拨采集相关的涉税 交易信息（见图3）。

（五）信息管税的基础工作

实现信息管税的上述改革，必须做好一些基础性管理工作。

1.规范涉税信息范畴。目前我国现行税制有18个税种，每个税种都伴随有相应的申报内容，由于税种的重复、交叉、多环节征收关系，也必然导 致涉税信息的重复申报，无从归类。信息管税，在优化简并税制的基础上， 采集的是实时交易过程中的涉税信息，信息内容会大大缩减，但该有的信息 必须有，从中反映交易过程中涉及税款的各种法律关系，并对此予以规范。 从内容上看，应满足税收汇算清缴的要求，一笔交易信息必须包括买卖双方 纳税人统一识别码信息、款项收付双方金融机构纳税人统一识别码信息、账 户信息及开户人纳税人统一识别码信息。考虑到宏观财税体制涉及的税收收 入在中央与地方的分配关系，还应包括款项收付金融机构所在地的行政地理 信息。

2. 涉税信息标准化。在规范涉税信息范畴的基础上，需要对涉税信息进 一步标准化，包括具体信息条目的概念定义、技术术语含义、信息字节格式、 信息排列布局及编码格式转换等。只有统一标准，商家在建设自己的信息系统 时才能将税务信息管理的标准植入信息系统，也才能实现征纳双方信息系统的 对接，方便将涉税信息传输到税务部门的数据库。

信息管税法治化。实现信息管税，采集收入和消费交易过程中的实 时信息，必须在相关的法律文件中明确涉税信息关系人的法律关系和义务责 任，做到依法治税。在法律文件的约束规范下，涉税信息关系人在建立自己 的信息系统时就必须履行相关的义务，按照涉税信息的标准要求设计布局， 并按照法律规定要求将信息传输给税务部门的数据库。传送信息不符合涉 税信息标准要求或传送任何虚假信息都属违法行为，都必将受到依法处置。同时，有货币收付功能的金融机构必须到税务部门备案，开通信息对 接功能。未能实现信息对接的备案单位，不得营业从事货币收付结算服务业务。

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文献原文： 大数据时代深化税收改革的系列思考_焦瑞进.pdf (2.13 MB, 下载次数: 142)

2021-9-3 17:35 上传

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