【2019年4月9日】朱青：地方税体系的国际经验及其借鉴意义

白云载酒

朱青：地方税体系的国际经验及其借鉴意义

地方税体系的国际经验

国外的地方税体系由哪些税种构成，各国的做法不一。多数国家的地方税体系是由所得税、商品税以及财产税共同构成的，但也有例外。例如，瑞典的地方税100%是个人所得税，而英国的地方税100%是财产税。总的来看，各国地方税体系的构成没有一定之规，各具特点，大致分为以下三类（Harry Kitchen，2004）。


一是以所得税（公司所得税、个人所得税和资本利得税）为主体的地方税体系。例如：德国和瑞士地方政府50%以上的税收是所得税；北欧国家属于单一制，地方税体系也以个人所得税为主体。很多国家基层政府的税收80%以上来自于所得税，日本市县级政府的所得税（居民税）也占税收收入的70%以上。所得税之所以在一些国家的地方税体系中占大头，主要是因为中央（联邦）政府让渡了一部分所得税权益给地方政府。这种让渡或者是通过税收分享公式实现的（例如，德国个人所得税的分享比例为，联邦和州各分享42.5%，市镇分享15%），或者是允许地方政府在中央政府所得税税基或应纳税额之上按各地的税率附征，这种附征机制又称为搭车机制。在搭车制度中，地方所得税的税基与中央（联邦）政府相同，但允许地方采用自己的税率，不过中央政府通常规定上限和下限。目前，比利时、加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、意大利、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、美国等都实行这种搭车制度。


二是以财产税为主体，这种模式主要出现在英联邦国家。如英国、爱尔兰、澳大利亚、新西兰、加拿大的地方税90%以上是财产税，美国县级政府财产税占的比例也在75%左右。但从欧洲大陆的情况来看，无论是联邦制国家还是单一制国家，地方基层政府选用财产税作为主体税种的现象并不多见，多数国家基层政府的财产税占地方税收入的比重不不到30%，例如德国、瑞士、比利时、奥地利、瑞典、丹麦、挪威、芬兰、意大利、卢森堡等。


三是以商品税为主体，但这种模式只有匈牙利等少数国家采用，还有一些国家的地方政府则把商品税作为地方税收收入的重要补充，例如奥地利、希腊、荷兰、西班牙、葡萄牙、土耳其等国。另外，美国、加拿大、澳大利亚等联邦制国家的州一级政府也都把商品税作为重要税源。

国外经验对构建我国地方税收体系的借鉴意义

从发达国家地方税体系的现状可以看出，地方税体系的构成以及主体税种并无一定之规，完全是各国根据本国的历史、政府体制以及地方政府的职责等自行选择的结果。从各国的做法来看，有几点是值得我们在完善地方税体系时给予充分重视的。


一是，并不是所有国家都把财产税作为地方的主体税。我国目前有一种说法，认为国外的地方税就是或主要是财产税，把地方税与财产税划了等号。而实际上，只有英联邦国家的地方税才以财产税为主，其他许多国家财产税在地方税体系中并不扮演重要的角色。我国当前也面临着房地产税制度的改革问题，但房地产税能不能充当地方的主体税，人们对此争议很大。从2012年的数字看，房产税和土地使用税的收入仅占地方本级税收收入的6.1%。如果要让房地产税在地方税收中占主体地位，必须对城镇居民的住房普遍征税，而且要有一定的课征力度。不错，从理论上说，财产税最适宜成为地方特别是基层政府主体税种的，因为它符合最优地方税的几个基本特征：（1）按受益原则征收；（2）税基不具有流动性；（3）税源充足并相对稳定；（4）不易引起地区之间的税收竞争；（5）税负不容易转嫁到非本地居民身上；（6）税收被纳税人认为是公平的（Richard Bird，2010）。

但财产税过于公开透明也容易引发政治问题，而且财产税如果按评估价值征收，评估过程中容易产生一些技术问题和腐败问题，从而招致纳税人的不满。在美国等一些普遍征收财产税的国家，该税种已成为最不受欢迎的税种，很多抗税事件都与财产税有关。基于此，许多发展中国家的地方政府都选择了财产税以外的税种为地方公共服务筹资。从我国的实际情况看，目前对居民住房普遍征税无论在政治上还是在税收管理上也都很难做到。党的十八届三中全会的《决定》提出要“适时”而不是尽快推进房地产税的改革，就是考虑到了这一点。所以，即使房地产税从理论上说适宜并且也应当作为地方的主体税，但从当前完善地方税体系的角度看，它是“远水解不了近渴”。

二是，完善地方税体系，眼睛不能总盯着地方独享税，要充分认识到地方分享税也是地方税体系的重要一环。从国际比较上看，我国目前65%的地方独享税占比并不算低，甚至高于很多发达国家。例如，2005年，州（省）一级政府的独享税在本级税收收入中的占比：奥地利为18.6%，比利时为47.2%，捷克为9.6%，德国为18.6%，墨西哥为13.8%，波兰为30%，土耳其为9.6%。发达国家之所以重视让地方政府通过分享税取得收入，主要是因为这种税收共享制度可以在保持中央（联邦）政府对税源总体控制的前提下，给地方政府提供适量的财源，特别是通过允许地方分享中央（联邦）税源的方式，可以把地方的税收利益与中央（联邦）政府绑到一起，从而对各级政府都产生一定的激励机制，让各级政府对某一行业或事业的发展都能给予充分的关注。这样看来，地方分享税在地方税体系中占有较大的比重并不一定是件坏事。从这个思路出发，在寻找营业税的替代税源时，就不一定要求新的地方主体税种要在收入规模上与营业税旗鼓相当，“营改增”后地方独享税的收入损失可以通过提高地方分享税的收入占比来弥补。


三是，各国都要从本国具体的国情出发确定地方税体系。不同的国家地方税体系的内部结构往往是不同的，而导致这种差异的原因又十分复杂，归纳起来看主要有以下两个方面：首先，地方政府如果承担一定的收入分配职责，则往往需要课征较高的个人所得税，这样税收收入中所得税占的比重可能就高。比如，北欧国家十分重视收入分配公平问题（目前瑞典基尼系数仅为0.24，低于经合组织0.31的平均水平），因而赋予了地方政府一定的收入分配职能，并允许地方政府对工资等收入征收个人所得税作为地方的主要税源。2013年，芬兰地方政府对个人工资收入课征的个人所得税最高一档税率为22%，丹麦为27.8%，瑞典高达36.24%；相比之下，意大利由于地方政府不承担收入分配的职责，其个人所得税最高税率仅为2.23%。其次，国家的税收文化和历史也影响着地方税的结构。有的国家（主要是英语语系的国家）历史上地方政府就依靠财产税取得财政收入，如英国17世纪末到19世纪40年代征收的窗户税、1784—1850年征收的墙砖税等都是早期的财产税。由于历史传统，英国的老百姓普遍接受了税收的受益原则，所以政府开征财产税在政治上就比较容易被接受。而在瑞典，老百姓普遍接受税收的支付能力原则，对个人所得税接纳的程度较高，这样就不需要地方政府过多地依赖财产税筹集资金。2008年，瑞典甚至废除了对居民家庭课征的房产税，取而代之的是不动产费，2010年不动产费收入只占地方税收收入的不到3%。

结语

本文共分为四个部分，一是地方税和地方税体系，二是地方税体系的国际经验，三是国外经验对构建我国地方税收体系的借鉴意义，四是“营改增”背景下完善我国地方税体系的构想。以上为第二和三部分。

文章来源：朱青《完善我国地方税体系的构想》，《财贸经济》2014年第5期。

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