【2021年3月15日】朱青：从预算报告看今年“不急转弯”的财政政策

白云载酒

朱青：从预算报告看今年“不急转弯”的财政政策

2021年3月6日，中国人民大学财税研究所成功举办了财税圆桌论坛第5期——“从政府预算报告看2021年财政政策”学术研讨会。本次会议中，中国人民大学财政金融学院教授、中国人民大学财税研究所首席教授朱青在会上就“不急转弯的财政政策”展开探讨。

朱青教授指出狭义的财政政策，主要指预算收支之间的数量关系，即财政平衡状况。所谓“积极财政政策”，就是预算的支大于收，说白了就是赤字政策。今年的预算报告中提出的财政政策“不急转弯”，也是针对这个赤字政策说的。“转弯”，即压缩赤字规模，它体现了谨慎的理财思想；“不急”则要求消减赤字的力度和幅度不要太大，以体现对市场恢复元气“再帮一把”的精神。


制定“不急转弯”的财政政策主要是为了适应内外部的经济环境。尽管去年中国经济增长率为2.3%，在主要经济体中实现了难得的正增长，但李克强总理在政府工作报告中讲到目前国际形势中不稳定不确定因素增多，世界经济形势复杂严峻；国内经济恢复基础尚不牢固，居民消费仍受制约，投资增长后劲不足，中小微企业和个体工商户困难较多，稳就业压力较大。在这种形势下，仍需要政府再帮一把。就像《政府工作报告》中所指出的：“宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘。”
朱青教授认为2021年的国家预算的编制充分体现了财政政策“不急转弯”的政策思想。


首先，财政政策“转弯”了，即压缩了赤字规模。比如，一般预算的赤字率从去年的3.6%（决算大概是3.7%）降到了今年的3.2%，从3.6%降到3.2%，赤字减少了1900亿；1万亿的抗疫特别国债今年不再发行。另外，一般认为大口径的财政赤字还包括地方政府在政府性基金预算中发行的专项债，今年专项债的规模也从37500亿元减少到36500亿元，减少了1000亿元。可见，今年的赤字规模是下降的。


其次，财政政策的转弯并“不急”，即赤字削减的力度和幅度不大。 这种“不急”体现了中央政府在宏观经济政策上求稳的思想，今年《政府工作报告》提到“稳”字大约就有60多处。宏观经济上求稳，财政政策转弯就不能太急。其实，将中外赤字率对比后发现，中国的财政政策一直是相对谨慎的：2020年美国赤字3.1万亿美元，赤字率占GDP的比率达到15.2%；西班牙、意大利、比利时、法国等国去年的财政赤字率都超过了10%；而即使按大口径计算，我国去年的赤字率也不过是8.3%。


再次，朱青教授认为：财政政策确实需要转弯。这主要是因为政府的债务规模不能再急速扩张了。截至今年1月，我国中央政府的债务余额大约为20万亿，地方债务余额为26万亿，政府债务余额约占GDP的45%。虽然从国际比较来看，这个债务规模相对较低，但问题在于一旦政府财政形成了债务依赖，债务规模会迅速攀升，形成“滚雪球”效应，即所谓“发新债还旧债”。例如，日本1980年时政府债务的规模仅为GDP的50%，但目前达到了240%。另外，中国政府还存在隐性债务的问题，虽没有准确的统计，但一般认为规模已经很大。再加上我国政府的发债成本（利率）高，利息负担过重，2019年中央政府的债务利息支出已占到本级支出的14%，高于美国的8.2%和日本的9.4%，孕育了很大的财政风险。所以，政府债务增长的势头必须压下来，必须明确发债不是“无底洞”。另外，政府债发多了，必然要提高票面利率，而政府债券的利率是市场的基准利率，其结果会推高整个市场利率，最终加大企业的融资成本，不利于实体经济复苏。


另外，朱青教授认为“税收政策翘翘板”现象的存在也要求国家对减税政策进行适当的调整。所谓“税收政策翘翘板”，即减税降费政策在为企业纾困的同时也加大了财政收支困难。财政部长刘昆今年3月5日在人大会议上指出：“十三五”期间“减税降费力度空前, 规模累计达到7.6万亿元, 从而有效促进了市场主体和实体经济发展。同时，刘昆部长也指出：目前“财政收入增长乏力, 预算平衡难度加大, 紧平衡特征进一步凸显. 区域间财力不平衡, 一些地方财政收支矛盾突出, 部分市县财政收支运行紧张。”近些年，我国宏观税负明显下降，但财政支出规模仍维持增长的势头。据统计，2011年至2020年，各级政府一般预算支出占GDP比重从22.3%提高到24.17%，而同期税收收入占GDP的比重从18.34%降到15.19%，税收收入与财政支出之间的缺口逐年扩大（缺口占GDP的比重已经从2011年的3.89%增加到2020年的8.98%），只能靠非税收入、调拨资金和债务收入来弥补，其中靠债务收入弥补的部分越来越大。


朱青教授认为，这次政府工作报告中提出“积极的财政政策要提质增效、更可持续”，实际上已经表明减税降费等积极财政政策实施的前提是“更可持续”。如何才能让积极财政政策更可持续呢？政府工作报告提出了以下要求：


第一，从收入端来看，要优化和落实减税政策。朱青教授认为，这表明减税政策的重点是“优化和落实”，而不是再出台大规模的减税措施。政府工作报告提出要“实施新的结构性减税举措”，“结构性”即有增有减，而非大面积、普遍的减税；要“精准施策”，例如，这次政府工作报告中宣布的提高小规模纳税人增值税的起征点、降低年应纳税所得额100万以下企业的实际税率等措施，就是“精准减税”，针对的主要是小企业。


第二，从支出端来看，要压缩支出。政府工作报告提出“各级政府都要节用为民、坚持过紧日子”，其实质就是压缩一般公共服务支出。不过，从国际比较看，朱青教授认为我国的一般公共服务支出并没有太大的压缩空间，要压缩支出还要从其他非急需、非刚性的支出上做文章，但与此同时民生支出必须要给予保障。


最后，朱青教授还提到，2018年2月中国税务报上刊登了一篇采访他的文章，题目是“税不是越少越好而是越优越好”。朱青教授认为，现在回过头来看，这篇采访文章中的一些提法对现在仍有一定的实际意义。

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