促进生态创新的财税政策体系探究

李威03

  

欧阳洁 张静堃 张克中

华中科技大学管理学院

中南财经政法大学财政税务学院

当前，我国进入推动经济高质量发展的关键阶段，但依然面临着双重压力：一是资源约束趋紧、环境污染严重的生态压力；二是经济持续下行、创新后劲不足、产业升级缓慢的经济增长压力。因此，如何兼顾生态保护与经济发展的双重目标、在生态文明建设的进程中实现创新发展、保持经济增长的活力与竞争力，成为理论界亟须回答的时代命题。而生态创新试图通过新产品、新工艺、新技术、新制度和新商业模式的开发与引进，在整个生命周期内尽可能地提高资源的使用效率、减轻生态环境的承载压力（Kemp 等，2011），被认为是推动经济绿色增长、实现可持续发展的重要途径。推进生态创新对践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，实现经济高质量发展具有十分重要的理论和现实意义。但从理论上讲，生态创新兼具“知识的溢出效应”和“环境的正外部性”两大特征，加之创新活动的不确定性、生态问题的复杂性，容易引发市场失灵，削弱市场主体进行生态创新的积极性（董颖 等，2010）。由此可见，生态创新的推进需要政府的干预，而财税政策作为激励市场主体的直接方式，是有效治理外部性、纠正市场失灵、推动生态创新的核心工具（蒋金法 等，2016）。在实践中，创新、绿色是“五大发展理念”的重要组成部分，生态文明建设也被党和政府提高到前所未有的高度。习近平总书记更是在党的十九大报告中明确要求“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。综合来看，生态创新是推进生态文明建设的重要抓手，财政作为国家治理的基础和重要支柱，在现代财税体系的构建与完善中理应将生态创新纳入其中。

一、生态创新的内涵与演进脉络
生态创新的概念最早起源于二十世纪七十年代的可持续发展理念，但明确的定义是由Fussler 等（1996）提出的，具体界定为“显著减少环境负面效应并能给企业、顾客和社会带来增值的新产品、新工艺”。这一初始定义明确了生态创新的最终目标：环境效应与经济效应的统一。具体而言，生态创新通常指提高经济效益和环境绩效的新技术。其后，大量研究对这一定义进行了拓展，认为能缓解环境承载压力、实现可持续发展的新理念、新流程、新制度及新商业模式等都应视为生态创新（Charter 等，2018）。需要强调的是，理论界在生态创新的早期认识上，通常将绿色创新、环境创新、可持续创新的概念与之等同，重点关注上述创新型政策在末端环境治理中的效果。
随着实践的发展和研究的深入，越来越多的学者意识到，生态创新需要在整个生命周期中有效降低环境风险、提高资源使用效率（Hazarika 等，2019）。具体而言，生态创新应该包含在产品的投入、生产、消费和再循环的各个环节（王班班，2017）。欧盟（EU）作为较早倡导并践行生态创新理念的国际组织，同样主张生态创新应该从全生命周期的视角进行考察，实现从传统的末端治理（end-of-pipe）向全生命周期的闭环治理（closed loop）转变。进一步地，经济合作与发展组织（OECD）还强调了相关技术的采用和扩散行为，不但认为清洁技术的开发是生态创新，而且认为清洁技术的采用与扩散同样属于生态创新。综上可知，生态创新的概念日益强调全生命周期视角，且注重生态创新技术的应用与推广。

二、财税政策促进生态创新的机理分析
生态创新兼具“知识的溢出效应”和“环境保护的正外部性”两大特征，需要政府通过财税政策等手段来加以引导和推动。但与传统的生态治理不同，生态创新更加注重全生命周期视角下的生态保护与技术创新，这就要求财税政策必须贯穿于投入、生产、消费和再循环的各个阶段。本文借鉴褚睿刚（2018）的研究，从惩罚型措施、鼓励型措施两个方面阐释不同财税政策工具促进生态创新的作用机理，并在此基础上，提出全生命周期视角下推动生态创新的财税政策工具组合。

（一）惩罚型财税政策：环境税和排污费
政府征收环境税和排污费是典型的惩罚型财税政策，二者都属于“大棒型”的环境规制手段，实质上是对企业的环境有害活动进行定价。其中，环境税在理论与实践上有狭义和广义之分。狭义的环境税单指以污染行为为课税对象的税种；广义的环境税则涵盖了为实现生态保护目标而征收的，旨在减少环境污染、提升资源利用效率的各类税种，既包括狭义的环境税，还包含资源税、特定产品消费税等一系列与生态保护有关的税种。同理，排污费也是对滥用资源、破坏环境的行为进行惩罚的重要措施，但主要是针对企业的排污行为进行收费。

环境税的征收能使得污染企业的环境负外部成本内部化，增加其生产成本，促使企业为少缴或不缴相应的环境税收而引入新型技术，进而向绿色生产模式转变。与此同时，环境税还间接地通过影响消费过程来促进生态创新。理论上，资源消耗大、环境污染严重的产品会面临更高的环境税惩罚，最终迫使企业以更高的价格向消费者转嫁环境税负。面对环境税的价格惩罚，理性的消费者会更加倾向于选择价格相对低廉甚至享受政府补贴的生态创新产品，继而通过拉动相应的市场需求，推动生态创新。

排污费的作用机理与环境税类似。但相比于税收而言，排污费的征管程序不够规范，征收效率与使用效率较低，对企业的影响力度总体偏弱。从生态创新的角度看，排污费更多的是针对生产的最终环节，仅对企业生产过程中产生的各类污染进行行政收费，而环境税可以覆盖生产、流通、消费的各个环节，在全生命周期中更好地发挥生态治理的作用。我国生态环境的治理长期以来高度依赖排污费的征缴，但排污费日益暴露出征缴随意性大、程序不规范、资金使用效率低等问题。随着法制化进程的推进，我国于2016年通过《环境保护税法》，并于2018年1月1日实施，实现了环境保护费改税的转变。

（二）鼓励型财税政策：财政补贴、政府基金、税收优惠和政府采购
财政补贴、政府基金、税收优惠和政府采购都属于鼓励型的财税政策工具。财政补贴是激励生态创新的核心政策工具之一，除了传统的研究与开发（R&D）补贴外，还包括创新券、科技悬赏等多种灵活的形式。已有研究指出，财政补贴存在“挤入效应”和“挤出效应”两种情况。“挤入效应”是指，财政补贴能够减少企业在生态创新过程中的成本和风险，为企业的研发活动提供必要的资金支持，促使企业进行相应的生态创新活动（姚东旻 等，2019）。而“挤出效应”则是指，政府与企业之间存在信息不对称和委托代理问题，很难对财政补贴资金进行监管，使得企业在获取财政补贴资金后，反而降低了自身的研发投入。政府在财政补贴之外，也会设立多种类型的生态创新引导基金，如技术创新基金、能源创新基金等，旨在通过贷款贴息、无偿资助和资本金投入等方式支持产品研发和成果转化，推进生态创新，其运作机理与财政补贴大致相同，也存在“挤入效应”和“挤出效应”。


税收优惠是政府收入的一种让渡，通过“直接效应”和“间接效应”影响企业的生态创新行为。一方面，针对性的税收优惠直接降低了企业的税收负担，可以减少资本的使用成本，促使企业加大与生态创新相关的研发投入，此为“直接效应”；另一方面，税收优惠还间接增强了企业的现金供给能力，可以缓解企业在生态创新过程中的融资压力，进而有利于进行生态创新活动，此为“间接效应”。政府采购则能从宏观和微观两个层面引导生态创新。在宏观经济层面，绿色型的政府采购通过政府支出乘数形成市场需求，带动绿色产业链的构建，刺激形成生态创新的产品市场；而在微观层面上，政府对企业的大规模绿色采购，能形成明显的引导效应，推动企业开发相关的绿色产品和生态技术。

从全生命周期的视角看，不同类型的财税政策在投入、生产、消费和再循环各个阶段都对生态创新发挥了独特的作用。综合已有的研究，在投入和生产阶段，政府可以向污染企业征收环境税，对企业的生态创新活动提供税收优惠和财政补贴，或通过投入政府基金降低企业生态创新的风险；在居民消费阶段，政府可以通过绿色采购、价格补贴以及对特定产品征收消费税等方式引导居民绿色、生态消费；在循环阶段，政府可以通过财政补贴和税收政策引导企业引入环境友好型技术以解决相应的副产品，实现资源的回收利用和废弃物治理。图1围绕全生命周期视角下生态创新的各阶段展示了上述各类财税政策工具的组合。而事实上，全生命周期视角下的财税政策工具组合能形成全方位、多层次的制度体系，可以有效改进生产技术、实施清洁生产，促进生产和投入阶段的生产过程创新；可以增强消费阶段产品的绿色属性、提升产品可回收性，推动消费和循环阶段的产品创新。同时，相关财税政策工具的匹配与组合贯穿于全生命周期的各个阶段，有利于形成闭环生态治理的组织创新，进而形成整体的制度创新。

三、财税政策视角下制约我国生态创新的因素分析
当前，国家制定的相关政策虽然体现出生态创新的一些思想，也在实践中积累了大量经验，但总体而言，我国的生态创新水平依然偏低。从财税政策的视角看，制约我国生态创新的因素主要体现在以下三个方面。

（一）全生命周期视角尚未融入生态创新的财税政策体系构建
传统的生态治理是一种“末端治理”，仅强调对污染排放、资源废弃的监管和控制。相反，生态创新强调全生命周期视角下的生态保护与绿色创新。在2003年以前，我国的环境政策主要聚焦于修复生态和治理污染。伴随着2003年《清洁生产促进法》的正式实施，我国生态治理的重心逐渐转向全过程防控。在这一时期，国家大力推进绿色财税政策，将原有税制“绿化”，支持绿色低碳循环产业发展，助力生态主体功能区建设。然而，在生态创新的财税政策体系构建上，全生命周期的视角未能完全融入。例如，财税体系建设始终侧重于生产端和末端治理，长期忽视消费阶段，对消费者行为缺乏规范与引导，这也使得生产者没有动力推进生态创新。除消费税、绿色产品政府优先采购制度和节能产品政府强制采购制度外，我国基本上没有建立其他激励绿色消费、生态消费的财税制度，促进居民及企业绿色消费的制度欠缺，且消费税及政府绿色采购体制仍不完善。

（二）财税政策对生态创新的激励力度不足
我国当前出台的财税政策对生态创新的激励力度不够。大量研究指出，我国对生态保护和科技创新的财政支出严重不足。一方面，各级政府的绿色支出、R&D支出比例严重偏低；另一方面，相关的支出结构也不合理，对企业生态创新的专项引导资金严重不足（于洪 等，2016），不利于激发企业的积极性。同时，我国的税收体系对生态创新的激励作用也比较有限。总体而言，与生态创新相关的税收收入占比过低，整体的调节作用较弱。具体来看，环境保护税征收标准过低，且各地税率不一，影响其在引导企业生态创新行为中产生实质效应（张伊丹 等，2019）；而资源税征收范围过窄，仅限于矿产资源和水资源，一些浪费资源的行为难以得到遏制（周波 等，2019）；消费税囊括的资源消耗型和环境污染型产品较少，税率偏低、税收凸显性不足，调节居民消费习惯、推动绿色消费的功能受到制约（李春根 等，2019）。进一步地，在政府采购领域，我国绿色采购制度尚不完善，相关规定缺乏执行细则，法律制度不健全、监督力度不够、管理效率低，严重影响了生态创新市场的形成和发展（傅京燕 等，2017）。

（三）支持生态保护与技术创新的财税政策工具相互割裂
生态创新的“双重外部性”天然地要求财税政策应当尽可能地融合环保与创新这两大目标，实现生态保护与经济发展的统一。“十三五”以来，国家层面出台的许多规划都在强调生态与创新的结合。通过对国务院和国家发展改革委官方网站上发布的政策文件进行梳理可以发现，一系列国家级规划强调以技术进步促进生态保护，并提出了相应的财税政策作为配套措施。例如，国家发展改革委联合水利部于2019年4月发布的《国家节水行动方案》提出，要“加大节水产品和技术研发”，并要“落实节水税收优惠政策”以提供配套支持。这些配套的财税政策固然有积极的作用，但多数只是提供资金保障、税收优惠，并未注重相关政策工具的协调与配合。当然，也有一些财税政策能够同时改善环境绩效和实现创新目标，如针对新能源汽车等行业的政策。然而由于这些行业自身往往就兼具创新与环保两大特性，财税政策似乎是“无意”地支持了生态创新。财税政策的相互割裂还体现在具体政策的碎片化上，政策制定者没有考虑政策间可能存在的冲突及潜在的负面影响。例如，我国对农膜实行增值税优惠，固然有助于保护农民利益，但也可能带来了一定的环境负效益。

四、构建促进生态创新的财税政策体系建议
党的十九大报告作出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的战略部署，反映了党中央解决好经济发展与生态保护关系的决心和勇气。在发展与环境保护的双重压力下，推动生态创新是实现可持续发展战略的必然选择。未来一段时期，既是我国打好污染防治攻坚战最艰难的时期，又是我国建设生态文明制度、实现发展转型的关键时期。在这一背景下，改革生态文明体制，构建促进生态创新的财税政策体系，有助于实现经济发展、技术创新和环境保护的协同推进，使“绿水青山”成为“金山银山”。

（一）重塑财税政策设计思路，系统助力生态创新
当前财税政策的设计思路滞后于生态创新发展的需要。在设计财税政策时，应当融入生态创新理念和全生命周期视角，以此为基础从根本上重塑财税政策设计思路。首先，要在财税政策中融入生态创新理念，努力实现生态保护和技术创新的双重红利。政策制定者不能单纯地思考某一方面，而应当重点考虑相应的财税政策能否弥补生态创新的双重外部性，兼顾技术创新和绿色发展，尤其要注重激励企业更好地将环境收益转化为经济收益。其次，促进生态创新的财税政策要从全生命周期视角出发，实现有效的闭环治理。传统的末端治理视角往往只强调最终污染排放的减少。然而，污染排放仅仅是产品生命周期的一部分，只强调末端治理容易导致污染的转移。政府需要转变传统的污染治理思路，针对投入、生产、消费和再循环四个不同阶段出台相应的财税政策。最后，财税政策制定时要增强政策协同，缓解冲突效应，转变当前政策的碎片化特征。单一政策无法全面推进生态创新，而多重政策组合又面临着复杂的互动。财税政策制定时需要加强论证，深入研究不同政策之间是否存在矛盾，是否可以互相促进，从整体的角度设计财税政策。

（二）加大生态创新财政扶持力度，优化财政支出结构
当前我国财政对生态创新的扶持力度较弱，制约了生态创新的发展。一方面，政府要进一步加大财政支出对生态创新、绿色科技的扶持力度，不断提高生态治理和科技创新相关支出的占比；另一方面，政府应当针对细分的污染类型，合理调整环保支出结构，保证财政资金的合理运用。在加大财政支出力度的同时，政府还需要提升生态创新相关支出的资金使用效率。对于相应的财政专项资金，各地应当强化责任意识，将资金用到实处，中央也要加强绩效考核，保证财政资金高效运用。除了直接支持生态创新，政府还可以拓宽生态创新资金来源。政府可以发展与生态创新有关的PPP项目，充分利用多方资金、调动社会各方的积极性；还可以运用财政资金发展生态环保市场，培育生态环保市场主体。而像水权、排污权和碳排放权交易市场，财政资金也应当予以支持，充分发挥第三方在环境治理中的作用。在环保技术的研发上，政府应当重视产学研结合，加大对高校相关研发的支持力度；政府还可以利用财政资金降低企业治污成本，鼓励更多的环保型企业上市，利用资本市场缓解其融资压力。

（三）发挥税收激励作用，完善绿色税收体系
促进生态创新，必须发挥税收的激励作用，逐步完善绿色税收体系。具体而言，一是对我国环境税收的主体税种——环境保护税，要进一步调整和优化征收范围、税率、税收优惠和征管模式，逐步扩大环境保护税的征收范围。二是推动消费税改革试点，对消费税的税目、税率进行调整。一方面，要进一步扩大消费税征税范围，将不符合生态保护的产品逐步纳入消费税税目；另一方面，要适当调整高耗能、高污染产品的消费税税率，发挥税收杠杆效应，抑制不合理需求。此外，还可以改革消费税的计价方式，实行价外计税，学习国外经验将商品价格和税分开标注，从而提升消费税的税收凸显性。三是对资源税，应当进一步完善从价计征，将资源开发带来的负外部性反映到税率中，推广水资源税改革，并将森林、湿地等自然生态空间的占用纳入资源税课税范围。当然，在增值税和企业所得税等其他税种中，也可以加大对生态创新的优惠力度。

（四）强化政府采购的支持功能，完善政府绿色采购制度
在现阶段，通过完善政府绿色采购制度，强化政府采购的支持功能，是引导全社会践行生态创新理念的重要举措。完善绿色采购制度，首先可借鉴日本、欧盟等发达国家或区域国际组织先进经验的基础上，制定细致具体、合理规范，且符合中国国情的法律法规，对政府绿色采购的主体、标准、清单和流程等一系列问题进行规定，从而确保绿色采购活动的顺利开展。其次可借助节能产品、环境标志产品政府采购执行机制调整优化的契机，建立起一套完备的绿色采购指标体系，包括采购目录、产品认证制度和成本—收益核算体系，从而保证绿色采购活动的公平、公正和公开。最后应进一步完善对绿色采购活动及相关主体的监督机制，建立一套可以科学反映政府绿色采购情况的绩效指标，建立具有约束力的政府采购考评机制。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第9期。）