PPP模式与地方政府隐性债务

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一、什么是PPP模式
本文所指PPP为我国自2014年以来在各地推行的PPP模式，与国际上对PPP的定义有所区别。
经统计，目前对PPP模式的定义主要来自于国办、发改委和财政部相关政策文件：
1.政府和社会资本合作（PPP）模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
——国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42号）
2. 政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
——国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（ 发改投资〔2014〕2724号）
3.政府和社会资本合作（PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
——财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金2014〕76号）
可以看出，三个定义对PPP模式的具体表述存在差异，有的相对广义，有的相对狭义，但有三个方面的共同点：
一是明确了PPP模式的主要参与方为政府和社会资本；
二是各参与方是合作关系，而且是相对长期的；
三是采用PPP模式的目的是优势互补、多赢共赢，并能获得合理投资回报。
基于PPP模式定义，在PPP项目操作过程中，不论是事前、事中还是事后，如果某一方或者几方的做法不符合上述条件，无论如何包装，都不能算真正的PPP项目，可能存在着违规操作，甚至损害社会公众或政府和社会资本利益的行为。
二、什么是地方政府隐性债务
地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
主要表现形式有：
一是国有企事业单位等替地方政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；
二是地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等。
地方政府隐性债务这个说法严格意义上是不准确的，或者说不应该存在。这些所谓的隐性债务，主要是通过不合规操作（如担保、出具承诺函）或变相举债（伪PPP、包装成政府购买等）产生，是地方政府运作不合规的产物。
对于地方政府隐性债务，财政部在《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）明确提出，要严防隐性债务风险。地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查，严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。地方政府方按照PPP项目合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任，以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入，依法依规全面纳入预算管理。
三、合规PPP项目与不合规PPP项目
虽然发改委、财政部等一直在大力规范PPP项目的运作，但不可否认，部分地方政府在PPP模式实施过程中，由于各种原因，特别是一些地方政府隐性债务问题，导致了一些PPP项目不合规，甚至中止下马。
（一）合规PPP项目的特征
与不合规对应的是合规，财政部在《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金〔2019〕10号文件中明确，合规PPP项目应该符合以下要求：
1.属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；
2.社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；
3.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；
4.按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
在《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）中进一步强调：
地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理，防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义。
TOT项目（存量资产）不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。
（二）不合规PPP项目的表现
根据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）及《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），不合规PPP项目主要表现形式有：
1.不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
2.前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。
3.未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
4.未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
5.不宜继续采用PPP模式实施。尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的。
6.不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。
7.构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。
8.本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
9.以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。
以上9个方面，如果有涉及，都可归为不合规PPP项目。
四、《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》提出的问题
一是入库环节审核不严。11个地区的19个项目是由中机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，其中14个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。
二是履约环节不尽诚信。11个地区的14个项目以承诺办理用地手续引入社会资本，但由于占用基本农田无法获得用地许可等，导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。
三是建设运营环节不当推责揽责。一方面，6个地区将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。另一方面，10个地区在15个项目中违规约定由政府方或当地国企负责运营，不当承担了应由社会资本方承担的风险。
部分项目形成损失浪费。至2022年6月底，有151个项目进展缓慢停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元:10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66亿元。
上述问题的形成虽然原因是多方面的，但地方政府超出自身能力过度举债，导致隐性债务风险，是其中一个重要原因。PPP项目规范运作社会资本要主动承担责任，但更为关键的在地方政府。如何化解地方政府存量隐性债务，坚决遏制可能新增的隐性债务，对于PPP模式的未来和我国经济的健康高质量发展，具有重要而深远的影响，也是各地防范化解重大风险的重中之重。
来源：管理思悟



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