成片开发政策梳理及地方实践

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8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题

一、定义
成片开发，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。

二、政策依据
1、《土地管理法》（2019年修正）
第四十五条 为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：
（一）军事和外交需要用地的；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
2、2020年11月5日，自然资源部针对《土地管理法》第四十五条，出台实施了《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号文）对成片开发的定义、原则、内容、征询、禁止等条款进行了详细的规定。

三、具体规定
（一）编制原则
土地征收制度改革是农村土地三项制度改革试点的重要内容，也是土地管理法修订的亮点之一。新法按照缩小征地范围的政策取向，对基于公共利益需要而征收土地的6种情形予以列举，其中就包括了成片开发建设需要用地的情形，确立了成片开发征收制度。
土地征收成片开发应当坚持新发展理念，以人民为中心，注重保护耕地，注重维护农民合法权益，注重节约集约用地，注重生态环境保护，促进当地经济社会可持续发展。
（二）主要内容
1、成片开发的土地现状。包括成片开发的土地面积、位置，基础设施条件、符合国土空间规划等。在国土空间规划经依法批准前，成片开发土地应当位于现行土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，符合城市（镇）总体规划，纳入国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区。
2、成片开发的必要性。包括拟征收土地的面积、地类、用途，实施土地征收的必要性，符合国民经济和社会发展规划情况，土地利用效益和经济、社会、生态效益评估。
3、成片开发的时序安排。包括国民经济和社会发展计划对项目的安排，项目开发时序和土地征收年度实施计划。
4、公益性用地比例。依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；成片开发范围内公益性用地比例不得低于成片开发土地总面积的40%。
5、成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。
6、征地补偿安置情况。包括拟实施的征地补偿标准和被征地农民社会保障费用标准等。
7、其他需要说明的情况。
（1）批而未供和闲置土地处置任务完成情况。
（2）近五年平均供地率情况。
（3）已批准土地征收成片开发方案实施情况。
（4）听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者意见情况。
（5）征求相关农村集体经济组织和农民意见情况。
（三）意见征询
县级以上地方人民政府编制土地征收成片开发方案时，可以采取座谈会、听证会、书面征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式，广泛征求人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者对土地征收成片开发方案的意见。
土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，必须满足：集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请土地征收成片开发。
（四）审批层级
各省市明确由县级以上政府组织编制成片开发方案，具体实施编制主体包括县级以上政府及其指定的部门进行编制。除山东、天津明确由省级政府审批外，大多数省份将审批权限适当下放到设区的市级政府。
（五）禁止情形
有下列情形之一的，不得批准土地征收成片开发方案：
（一）涉及占用永久基本农田的；
（二）市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；
（三）各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；
（四）已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。

四、地方实践
（一）成片开发范围
明确成片开发范围须在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，部分地区允许国土空间规划实施前以承诺纳入的形式进行编制。多地均要求成片开发范围应尽量集中连片，可包括多个相对集中的地块，但不同成片开发方案确定的范围不得相互重叠。
其中，为保障成片开发地块相对集中连片：上海明确成片开发范围内可包括国有土地；浙江明确单个片区规模原则上不小于50亩；广东明确成片开发范围内包含多个拟征收地块时，拟征收地块面积不得小于成片开发范围面积的60%。
（二）成片开发方案编制与审批
各省市明确由县级以上政府组织编制成片开发方案，具体实施编制主体包括县级以上政府及其指定的部门（以自然资源部门为主）进行编制。
山东、天津明确由省级政府审批，其他大多数省份将审批权限适当下放到设区的市级政府。
部分地区明确了不用编制成片开发方案即可征收的情形，如城中村改造项目（上海）、三旧改造项目和合法合规的安置地或留用地（广东）、经国务院及省政府批准设立的开发区（湖北）等。
（三）成片开发公益性比例
《标准》明确土地征收成片开发范围内公益性用地比例一般不低于40%，具体比例由省级政府根据各地情况差异确定，给予了适当调整空间。各地结合实际细化了公益性比例要求。
一是采取年度指标形式给予调整空间。湖北明确县级以上政府每年公益性用地比例低于40%的土地征收成片开发方案不得超过1个。
二是适当降低以产业用地为主导的成片开发区域的公益性比例要求。上海明确产业基地公益性用地比例一般不低于15%，产业社区一般不低于25%；江苏、浙江、安徽等省明确工业主导型开发片区不低于25%。
三是结合实际确定比例。天津明确国家级（市级）开发区、示范工业园区等成片开发范围内公益性比例，可根据项目实际情况确定。
四是明确不受比例限制的类型清单。上海明确国家（上海）重大战略性产业项目需要征收集体土地，以及征收剩余零星集体土地的，不受比例限制。
（四）成片开发负面清单
各省市在自然资源部明确的4项负面清单基础上细化了管理要求。
一是以政策条款形式明确量化要求。部分省市在政策条款中分别量化了批而未供（江苏、浙江、山东）、闲置土地（浙江）和土地低效利用（浙江、安徽、广东）等指标，对于不符合指标要求的暂停方案报批。
二是以管理口径形式明确量化要求。上海制定了《关于土地征收成片开发用地绩效指标的建议口径》，兼顾了政策灵活性和重大产业项目落地需求。
三是增加了环境保护相关负面清单。广东、湖北和天津等省市将占用生态保护红线的情形，以及安徽将具有土壤污染风险的建设用地未达到土壤污染风险管控、修复目标的情形纳入负面清单。
（五）成片开发方案调整
考虑到各种不可控因素，各省市结合实际明确了方案调整程序。
一是按照原程序开展意见征询、专家论证和审批。江苏、浙江、安徽、广东、湖北等省明确，因国民经济和社会发展年度计划、国土空间规划调整或者其他不可抗力等因素，导致方案无法实施的，调整后的方案依原程序开展意见征询、专家论证，并报原审批机关批准。
二是可减少意见征询或专家论证环节。广东对仅改变开发时序和开发计划的，可不再开展意见征询；天津对仅调整年度实施计划的，可不再开展意见征询和专家论证，但仍需原审批机关批准。
三是根据调整要素不同，实施差异化程序。上海对调整成片开发位置、面积、范围的，须重新开展意见征询和专家论证，并报原审批机关批准；对调整建设项目、开发时序和年度实施计划等内容的，只需原审批机关备案。
（六）成片开发实施监管
《标准》未规定成片开发方案实施时限，部分省份明确了具体时限要求。如，安徽、江苏最长不超过5年，广东、湖北最长不超过3年，浙江原则上2年内完成，最长不超过3年。山东和天津等省市提出，将方案批后实施情况纳入“双随机、一公开”监督检查，但未明确具体监管要求。安徽、湖北等省详细明确了省政府各职能部门职责分工，明确了违规、违法情形和具体处置规定。安徽提出，对成片开发实施情况开展后评估。

五、问题与思考
（一）公益性认定和比例控制问题
对于基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的概念各省市均未做出界定。就土地分类而言，原国土部门、原规划部门和住建部门均有不同分类标准，因此关于公益性用地的分类仍存在较大分歧。天津明确公益性用地依据《城市用地分类与规划建设用地标准》确定，包括居住用地中的服务设施用地、公共管理与公共服务用地、道路与交通设施用地、绿地与广场用地以及其他公益性用地。上海将公共管理与公共服务用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地和特殊用地等认定为公益性用地；各地在编制土地征收成片开发方案时，无法确定河道水面、居住用地中的公共服务用地、工业用地中的交通设施用地等是否可以被纳入公益性用地范畴。
建议完善公益性认定机制和比例管控措施。在操作细则中明确公益性用地分类标准。对存在争议的个别土地用途，在方案编制环节，强化意见征询和民主协商；在方案论证环节，将公益性认定情况和具体比例作为专家委员会论证的重点内容。
（二）方案编制与实施的衔接问题
现有成片开发方案设计对优势和预期成效分析较多，对方案实施中的困难和问题、可能产生的风险研判不足，易受不稳定风险影响，方案调整的可能性较高。各地落实国土空间规划体系进度不一，很多地区实施层面的控制性详细规划尚不稳定，会影响到成片开发方案的调整和优化。
建议建立动态化调整机制和风险控制措施。考虑到经济社会形势变化、国土空间规划调整、具体项目实施进度等因素，建议建立成片开发方案动态化调整机制，允许组织编制主体对成片开发方案实施年度动态调整。区分调整要素实施差异化措施，如涉及成片开发位置、面积、范围、公益性比例等关键要素调整的，须重新履行意见征询和专家论证程序，并报原审批机关审批；仅涉及调整建设项目、开发时序和年度实施计划等内容的，无须重新履行意见征询和专家论证程序，只需报原审批机关备案。
（三）土地征收成片开发监管问题
目前，除安徽、湖北等少数省份外，大多数省市尚未明确政府相关职能部门在土地征收成片开发中的职责分工及监管要求。土地征收成片开发从方案编制到项目实施时间尚短，地方政府尚未对成片开发项目开展实质性监管。调研发现，省级政府部门尚未建立土地征收成片开发规范性监管制度，大多采取抽查方式开展监督检查，缺乏事前、事中、事后全过程监管，难以及时发现方案编制、审批、实施等环节的问题和风险，可能出现征收权的滥用、随意改变规划、实施偏离方案等问题。
建议建立全过程评估机制和协同监管措施。探索建立土地征收成片开发工作全过程评估指标体系，涵盖政策细则制定、方案编制、方案实施等全环节；建立完善第三方评估机制，采取定期抽查、年度评估和最终评估相结合的方式，实施全过程、全要素评估，评估结果作为后续方案调整或审批的重要参考。同时，建议各地在政策中明确政府相关部门职责分工，强化部门协同监管；明确方案编制和实施过程中相关违法、违规行为的处罚措施等，并结合检查，评估落实日常监管和问责，规范土地征收成片开发行为。
来源：旭叨PPT
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）“人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：广州知识城案例深度分析
案例3：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式创新
案例4：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
（二）国企操盘片区开发的机制
（三）国企操盘的多元化收入
（四）片区开发的理念与要点
（五）国内部分典型案例清单
三、利用XOD模式提升片区开发价值
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）城市更新项目的特点
（二）城市更新项目的典型案例
案例10：广州永庆坊微改造项目
案例11：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例12：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例13：嘉里中心上海金陵东路拆改留项目
（三）城市更新的主要投融资模式
案例14：上海城市更新中心与更新基金
（四）城市更新要点小结
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
1. 不动产领域的主要投资策略
2．项目全生命周期策划谋划
2．全生命周期的融资工具组合
案例1：中国国际贸易中心打造城市封面
案例2：上海太平桥棚户区蜕变为新天地
案例3：密云古北水镇的投融资模式
二、盘活存量资产
1．近期盘活存量资产的政策
2．盘活存量资产的主要方式
3．依托存量资产的策略性融资
案例4：宁波五路四桥存量PPP案例
4. 实质性资产转让
案例5：上海自来水浦东公司股权转让项目
5. 通过资产证券化盘活资产
案例6：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
6. 固定收益型的类REITs
案例7：中信启航专项资产管理计划
案例8：沪杭甬徽杭高速资产支持专项计划
7. 通过PPP模式盘活存量资产
案例9：赣州章贡区养老服务PPP项目
8. 通过上市公司盘活资产
案例10：上海城投的经营性业务板块上市
9．盘活存量资产的要点
三、公募REITs
1．REITs的定义与核心特征
2．REITs的投资特征
3. 美国REITs概况
案例11：美国铁塔REITs
4. 亚洲REITs发展概况
5. 分派收益率和综合收益率
案例12：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例13：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
6. 公募REITs与上市公司
7. 公募REITs的比较优势
8. 境外REITs上市及走势的启示
9. 国内基建REITs政策要点
10. 试点产品的交易结构
11. 已发行部分试点产品的情况
12. 快速批量推广的制约因素
案例14：中金普洛斯仓储物流REITs案例
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
13. 国内公募REITs的创新方向
14. 对不动产投资主体的建议
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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