63号文之后，城市更新实施要点与投融模式解析

启金智库

8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题

在我国，城市更新在地方层面的实践已经开展了20多年，深圳、广州、上海等城市都已形成了各具特色的城市更新投融资模式，也形成了较为完善的城市更新政策法律体系。
城市更新政策演变
城市更新可以是一个泛指的大概念，所有关于盘活存量资源的开发以及老旧城区的改造都可统称为城市更新。但是，城市更新作为一个特指的专业名词，其概念最早在2009年深圳市颁布的《深圳市城市更新办法》提出的。
2020 年 11 月 17 日，住建部官网发布的文章《实施城市更新行动》，可以说吹响了全国各地实施城市更新行动的号角。其后，各大城市迅速跟进，城市更新工作席卷全国。但随之各地按照房地产粗放开放模式的城市更新，却又延续了以往急功近利、大拆大建的倾向。许多地方历史古迹缺乏保护，城市文化脉络无法延续，人民生活水平没有得到实质提高，反而生活成本高居不下。
于是，仅仅过了8个月，住建部就在2021 年 8 月 30 日印发了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，也就是著名的63号文。
63号文之后，城市更新将以“留改”为主，“拆”的范围被限制到20%以内，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积，不应大于现状总建筑面积的20%，拆建比不能大于2。
举个例子，老城区现状100万方的旧改项目，最多只能拆20万方，按照拆建比，另可再建40万方。
这种限制拆建、“去地产化”的城市更新就被称为“有机更新”。而有机更新模式，将成为了未来城市更新的主要模式。
城市更新实施流程
01  无体检不项目，无体检不更新
要想做好城市更新项目，首先要做的工作就是“体检”，给项目做个“体检”。通过综合评价城市发展建设状况、才能有针对性制定对策措施，补齐城市建设短板。
给城市做体检是实施城市更新行动的基础，住建部门对此也发布有相关的规定。比如，广州、上海、重庆都有自己非常详细的“体检”指标，基本上做到了，无体检不项目，无体检不更新。
当在给城市做体检时，最先要注意的是符合自身发展特点、不能盲目照搬。要构建符合自身需求的特色体检指标体系，精准查找每一个城市在自己建设和发展中的短板与不足，推动城市结构优化、功能完善和品质提升。
02  编制专项计划，拟定年度计划
体检完了，自然就需要“对症下药”，给城市做手术了。这个手术就是要——编制城市更新专项规划，明确更新的强度、公共设施配套、生态和文化保护等原则和指标；同时，还要结合道路、行政区划等合理划分城市更新单元。明确拟实施项目的更新范围、更新定位、更新内容、时序安排等内容。
03  确定实施主体，编制实施方案
我们确定了项目的范围和建设方式之后，就需要确定实施主体，进入到编制实施方案阶段。
实施主体的确定要根据开发模式来确定，如果是公益类项目，那么自然是应该由政府主导。资金能够自平衡的准公益性项目由城投公司作为实施平台。市场化范畴的、适宜社会资本直接承接的项目可通过竞争性方式，也就是说按照公正、公平、公开原则组织招采和遴选选择社会资本作为实施主体。
编制方案的目的就是要保障落地实施的可能性， 要在方案中明确更新的内容、方式、计划等。实施方案应当包括实施的主体、更新范围、边界和规模、土地供应方式、具体建设内容、建设运营方案、产业定位、投融资模式、进度安排等内容。
04 审批决策、组织实施和交付运营
实施方案需经城市更新管理部门组织审后批后，项目实施主体根据相关工程建设基本程序，落实各项手续及必备要件，并组织建设，这其中就要涉及到的拆迁、安置、土地出让，都需要大量资金支持，项目经竣工验收后，即可进入运营环节。
城市更新入库流程
城市更新项目要按照“谋划一批、储备一批、实施一批”的原则，做好项目谋划储备和实施。对于前期谋划的项目，要录入储备项目库,并根据实际情况实时转入在建竣工项目库;对续建和已经开工的新建项目要录入在建竣工项目库,并根据实际情况及时调整相关信息。除了纳入中央支持的老旧小区改造类外的各类城市更新项目实现应录尽录。
第一步：实施主体按要求组织编制项目策划方案，这个过程中要征询项目涉及到的利害关系人意见，并进行现状调查。
第二步：方案编制完成后，区县级主管部门和相关领域专家，对城市更新项目策划方案进行审核，审核通过后公示，再报市城市更新主管部门，申请纳入市城市更新项目库。
第三步：就是市级城市更新主管部门组织相关专家进行评审，通过后，纳入城市更新储备库。
第四步：项目完成公示后，由市级城市更新主管部门报市政府审定，纳入市城市更新项目库，并向社会发布。
城市更新开发模式
政府主导：综合整治类项目，公益性强，比如老旧小区改造、河道整治、环境综合整治工程这类项目，适合政府主导，政府投资。这种项目可以由城投企业通过财政拨款、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集，偿债资金来源有政府回购、项目收入、财政补贴等。
政企合作：经营及收益性较明显，资金需求较高，公益性要求高、收益回报机制还需要政府补贴、规划调整较复杂的项目，比如拆除重建和有机更新类项目适宜采用政府与社会资本合作的模式，包括PPP、投资人+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。
社会资本主导：对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项目，适合采用市场化模式引入社会资本主导实施。社会资本主导模式是指政府通过出让城市更新形成的出让用地，由企业按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理。在城市更新过程中政府不具体参与，只履行规划审批职责，企业自主实施。
城市更新融资渠道
城市更新融资渠道上主要是专项债，也包含城投公司的企业债等债券融资，再一个主要的方向是银行融资，其它的还有基金信托等非标融资方式。
01  财政拨款
财政拨款是政府主导模式下的主要融资模式，其特点是地方政府作为建设单位直接参与项目建设，资金来源为政府财政直接资助。该类融资方式下，要求项目是公益性很好的民生工程，另外规模不宜太大。
02  专项债
城市更新项目虽然没有被单独列入专项债支持领域，但市政基础设施、城镇老旧小区改造、保障性租赁住房等城市更新强相关领域依然是专项债的重点支持方向。
城市更新项目在申报专项债的过程中，审核要点会集中在：
（1）前期手续是否完备，是否符合国家战略。
（2）项目融资平衡能力是否可实现，论证是否充分；一般来说收益覆盖系数要在1.2-1.4之间，目前来说，只要收益覆盖系数大于1.3，基本都可以满足收益自平衡的要求。
（3）项目相关资料是否填写完善，是否存在缺项漏项误项；对于城市更新项目，这里要强调的是，比如棚户区改造、保障性租赁住房项目要提供保障性安居工程的建设计划。
（4）不形成隐形债务风险、不超出地方偿债能力举债。
03 政策性银行融资
政策性贷款除了贷款额度、利率定价、担保方式、贷款期限等差异化政策支持，本质上与一般金融机构贷款并无差异，都只能向准公益性或经营性的项目融资，且必须依靠项目本身的现金流偿还。
具体的贷款发放审批条件如下表所示：

04  投资人+EPC/ABO+投资人+EPC
该模式由政府委托其本地下属平台公司与社会资本方共同出资成立项目公司,由项目公司负责所投资项目的投融资、建设及运营。项目收益主要为运营收益及专项补贴。该模式适合成片区域更新开发,通过整体平衡来实现城市更新的顺利实施。
05  基金模式
63号文之后，城市更新项目的公益性特征越来越突显，政府方、平台公司发挥的作用越来越大。目前由政府支持,国有企业牵头,联合社会资本设立城市更新基金是当前城市更新建设过程中具有创新意义的模式探索。城市更新基金适用对象为政府重点推进项目,资金需求量大,收益回报较为明确项目。
06  属地企业或居民自主更新模式
由属地企业或居民(村集体)自主进行更新改造,该模式适用对象为项目自身经营价值高,主体自主诉求高。
该模式优势是更新方式灵活,可满足多样化需求,减少政府财政压力;劣势是政府监管难度加大,项目进度无法把控,容易忽视公共区域的改善提升。
07  地方政府+房地产企业+产权所有者模式
当地政府承担项目配套建设投资,房地产公司承担工程改造和经营,产权所有者协调配合分享收益。通过三方合作,既能够有效加快项目进度,也能提升项目运营收益。
来源：德泓咨询 作者：刘鹏
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）“人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：广州知识城案例深度分析
案例3：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式创新
案例4：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
（二）国企操盘片区开发的机制
（三）国企操盘的多元化收入
（四）片区开发的理念与要点
（五）国内部分典型案例清单
三、利用XOD模式提升片区开发价值
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）城市更新项目的特点
（二）城市更新项目的典型案例
案例10：广州永庆坊微改造项目
案例11：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例12：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例13：嘉里中心上海金陵东路拆改留项目
（三）城市更新的主要投融资模式
案例14：上海城市更新中心与更新基金
（四）城市更新要点小结
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
1. 不动产领域的主要投资策略
2．项目全生命周期策划谋划
2．全生命周期的融资工具组合
案例1：中国国际贸易中心打造城市封面
案例2：上海太平桥棚户区蜕变为新天地
案例3：密云古北水镇的投融资模式
二、盘活存量资产
1．近期盘活存量资产的政策
2．盘活存量资产的主要方式
3．依托存量资产的策略性融资
案例4：宁波五路四桥存量PPP案例
4. 实质性资产转让
案例5：上海自来水浦东公司股权转让项目
5. 通过资产证券化盘活资产
案例6：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
6. 固定收益型的类REITs
案例7：中信启航专项资产管理计划
案例8：沪杭甬徽杭高速资产支持专项计划
7. 通过PPP模式盘活存量资产
案例9：赣州章贡区养老服务PPP项目
8. 通过上市公司盘活资产
案例10：上海城投的经营性业务板块上市
9．盘活存量资产的要点
三、公募REITs
1．REITs的定义与核心特征
2．REITs的投资特征
3. 美国REITs概况
案例11：美国铁塔REITs
4. 亚洲REITs发展概况
5. 分派收益率和综合收益率
案例12：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例13：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
6. 公募REITs与上市公司
7. 公募REITs的比较优势
8. 境外REITs上市及走势的启示
9. 国内基建REITs政策要点
10. 试点产品的交易结构
11. 已发行部分试点产品的情况
12. 快速批量推广的制约因素
案例14：中金普洛斯仓储物流REITs案例
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
13. 国内公募REITs的创新方向
14. 对不动产投资主体的建议
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
▼





往期推荐
一文弄懂政府特许经营及项目操作流程

区县级城投公司提升融资能力的建议和途径

城投隐债的界定、风险传染与监管变迁

EOD导向的城市更新研究

国有地方平台公司城市更新项目投融资运作模式分析

片区综合开发的基础和治理架构

片区开发模式 EOD+ABO+TOT+F+EPC等

土地一二级开发最佳融资模式及途径

土地出让金返还的五种情形

片区开发项目可否直接授权国企平台公司来实施？

戳下面的 阅读原文，更有料！