存量土地盘活利用方法汇总

启金智库

8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题

在新形势和新要求下，对存量土地资源进行梳理，探索存量土地盘活利用方式，具有重要意义。
一、存量建设用地类型
存量建设用地，主要包括批而未供土地、闲置土地、低效用地三大类。
（一）批而未供土地
指已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。
依据：《中华人民共和国土地管理法》（2019修正版）
（二）闲置土地
指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
依据：《闲置土地处置办法》（原国土资源部第53号令）
（三）低效用地
又称为城镇低效用地，指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧且权属清晰、不存在争议的城镇存量建设用地。
依据：《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（2016年）
注：《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函【2022】411号）中，明确三调成果于2022年4月15日起正式启用，因此低效用地概念中“第二次全国土地调查”在今后工作中应更新为“第三次全国土地调查”。因低效用地、批而未供土地、闲置土地三者之间是平行关系而不是包含关系，应注意三者之间的区别。

存量建设用地判定示意图
二、存量土地盘活利用
存量土地盘活利用即通过明晰土地产权，量化土地资产价值，促使存量土地资产以不同的价格进入相应市场进行交易，实现土地的产权流动与重组，达到生产要素与土地资源的优化配置。
通过存量建设用地类型的梳理，对应的盘活利用方式主要包括整治、改善、重建、活化、提升等方面。不同用地类型的实施主体、开发方式有所不同，实施主体包括政府、市场、原土地所有权人、原农村集体经济组织等多元化主体，开发方式包括批而未供用地的调整核销、闲置土地的临时使用、低效用地的收购储备等。
主要政策激励包括：土地出让租金减免，土地增值收益共享、财政直接补助、拓宽再开发资金渠道、鼓励异地搬迁改造、建筑容量调整、纳入“增存挂钩”管理，以及指标约束倒逼管理。
主要做法汇总如下：

三、主要盘活方式介绍
（一）针对批而未供土地
1、调整核销
对确实不需要的用地，或因规划、政策调整、不具备供地条件导致批而未供的土地进行清理，按自然资源部《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）规定，向省政府申请将用地批文整体或部分地块作撤销处理，并上报自然资源部备案，核减批而未供土地总规模。
2、组织供地
①对具备供地条件的土地，纳入年度供地计划，加大工作力度，采取安排项目落户、依法调整规划、办理供地手续等措施分类推进处置，加快实施供地；
②已经实际使用但未办理供地手续的，限期完善供地手续，对城市道路、绿化、广场、公园等基础设施，项目实际已供、已建，但未办理供地手续的，应简化供地手续，以项目所在地人民政府或项目行业主管部门为业主，办理供地手续。
3、完善条件
①对尚不具备供地条件的土地，推进征地拆迁等前期工作进度，协调好拆迁工作，落实征地补偿，妥善安置农民，促使建设项目完成供地或开工建设；
②加快规划调整，因城乡规划调整、政府发展思路变化等无法供地的，应及时调整规划，加快供地。
（二）针对闲置土地
1、延长动工开发期限
签订补充协议，延长动工开发期限，但最长不能超过一年。
2、调整用途、规划条件
如有需要调整土地用途或规划条件，重新办理相关用地手续，土地价款重新核算，更改后的土地用途同样需要符合法律法规。
3、临时使用
如果有其他原因导致无法如期开发土地，可以由政府安排临时使用，但临时使用的期限不能超过两年。
4、调整核销
通过协议形式，将土地的使用权有偿收回。
5、置换土地
如果因规划依法修改而导致土地闲置，在缴清土地价款、落实项目资金的情况下，重新签订土地出让合同，并注明为置换土地。
（三）针对低效用地
1、增容技改
低效用地企业在不改变原有用途的前提下，通过建设多层高标准厂房等途径提高容积率或建筑密度、增加固定资产投入、进行生产设备和技术改造升级等方式继续开发提升土地利用水平和产出效益。
2、兼并重组
低效用地企业通过自行、当地政府和有关部门牵线搭桥、土地二级市场发布信息等渠道与其它企业达成合作、转让、重组协议，将全部或部分土地使用权转让给招商引资项目以及其它符合准入标准的项目使用，实行 “退二优二”“退低进高”，实现项目嫁接、承接产业转移。
3、引导腾退
对无法继续经营的僵尸企业、无税企业、淘汰企业，实施“腾笼换鸟”，主动退地的在依法合理补偿基础上给予一定的经济奖励。对通过其它方式不足以摆脱困境，长期亏损、扭亏无望且资不抵债的企业，支持企业依法破产清算。
4、转型升级
低效用地企业在符合相关规划的前提下， 经县（市、区）人民政府批准，可以利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产 性服务业、‘互联网+’等新产业新业态项目、企业，落户生产性服务业公共服务平台。
5、协商收回
对不符合规划或没有开发能力的低效用地，在进行市场评估的基础上，由相关部门与低效用地企业协商并报县（市、区）人民政府批准收回全部或部分土地使用权，重新依法组织供地，可给予原国有土地使用权人合理补偿。对没有开发能力又协商不成的，依据投资（监管）协议、土地有偿使用合同或者划拨决定书等责令其限期履约。
6、末位腾退
通过在政策扶持、资源配置、行政监管、价格和信贷等方面实施差别化政策，倒逼企业盘活增效或者退出。
7、收购储备
政府因城市规划需要，将用于公共设施和市政基础设施建设的土地，或需要改变土地用途用于商品房及其他经营性项目开发的，政府通过补偿的方式，依法收回其土地使用权，并纳入政府土地储备。
8、实施流转
鼓励市场主体收购相邻多宗地块实施整体再开发或与相邻多宗地块的原土地使用权人进行合作再开发。
9、协议置换
针对政府因实施城市规划进行旧城区改造，需要异地搬迁、且符合国家产业政策的工业项目，政府以协议方式，收回原国有土地使用权，并为原土地使用权人异地安排新的工业用地。
存量土地是重要资源和宝贵的财富，盘活存量土地并使其得到高效开发利用，对于经济高质量发展具有重要意义。地方政府和相关单位可结合上述归纳的方法，探索存量土地盘活利用。
作者：赵玉 来源：中源规划发展研究院
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）“人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：广州知识城案例深度分析
案例3：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式创新
案例4：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
（二）国企操盘片区开发的机制
（三）国企操盘的多元化收入
（四）片区开发的理念与要点
（五）国内部分典型案例清单
三、利用XOD模式提升片区开发价值
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）城市更新项目的特点
（二）城市更新项目的典型案例
案例10：广州永庆坊微改造项目
案例11：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例12：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例13：嘉里中心上海金陵东路拆改留项目
（三）城市更新的主要投融资模式
案例14：上海城市更新中心与更新基金
（四）城市更新要点小结
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
1. 不动产领域的主要投资策略
2．项目全生命周期策划谋划
2．全生命周期的融资工具组合
案例1：中国国际贸易中心打造城市封面
案例2：上海太平桥棚户区蜕变为新天地
案例3：密云古北水镇的投融资模式
二、盘活存量资产
1．近期盘活存量资产的政策
2．盘活存量资产的主要方式
3．依托存量资产的策略性融资
案例4：宁波五路四桥存量PPP案例
4. 实质性资产转让
案例5：上海自来水浦东公司股权转让项目
5. 通过资产证券化盘活资产
案例6：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
6. 固定收益型的类REITs
案例7：中信启航专项资产管理计划
案例8：沪杭甬徽杭高速资产支持专项计划
7. 通过PPP模式盘活存量资产
案例9：赣州章贡区养老服务PPP项目
8. 通过上市公司盘活资产
案例10：上海城投的经营性业务板块上市
9．盘活存量资产的要点
三、公募REITs
1．REITs的定义与核心特征
2．REITs的投资特征
3. 美国REITs概况
案例11：美国铁塔REITs
4. 亚洲REITs发展概况
5. 分派收益率和综合收益率
案例12：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例13：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
6. 公募REITs与上市公司
7. 公募REITs的比较优势
8. 境外REITs上市及走势的启示
9. 国内基建REITs政策要点
10. 试点产品的交易结构
11. 已发行部分试点产品的情况
12. 快速批量推广的制约因素
案例14：中金普洛斯仓储物流REITs案例
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
13. 国内公募REITs的创新方向
14. 对不动产投资主体的建议
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
▼





往期推荐
一文弄懂政府特许经营及项目操作流程

区县级城投公司提升融资能力的建议和途径

城投隐债的界定、风险传染与监管变迁

EOD导向的城市更新研究

国有地方平台公司城市更新项目投融资运作模式分析

片区综合开发的基础和治理架构

片区开发模式 EOD+ABO+TOT+F+EPC等

土地一二级开发最佳融资模式及途径

土地出让金返还的五种情形

片区开发项目可否直接授权国企平台公司来实施？

戳下面的 阅读原文，更有料！