片区开发项目可否直接授权国企平台公司来实施？

启金智库

?点击领取【资料汇编|城投公司融资模式/运营管理相关文件汇总】
前 言
很多人都依据招投标法、六部委特许经营等相关规定，认为“地方政府在实施片区开发、城市更新等政府投融资项目时，不能采用直接授权的方式交由平台公司实施，而是应当采用招投标方式来选用合适的企业。”
这种观点对不对?下文逐步展开分析。
政府直接授权投融资模式中的授权关系分析
(1)授权关系中的主体是谁?
要分析政府直接授权合规性问题，首先要分析政府直接授权的投融资模式中的授权关系双方的主体都是谁?
授权方是地方人民政府或者项目的直接主管部门，项目的直接主管部门授权权力也是依据地方人民政府的授权。
被授权方是该地方人民政府属地(市本级或区县级)的国有独资企业(即平台公司)或者该独资企业的国有全资子公司。
除此以外的主体，都不能发生政府直接授权的关系。举个例子说，即使是央企也不能被地方人民政府直接授权。
(2)授权关系中的授权内容是什么?
被授权方依据授权履行授权方的业主责任，对被授权项目开展项目的投融资、建设、运营等整体服务。被授权的内容不包含行政机关应当履行的行政监管职能。
(3)授权关系中涉及被授权的项目是哪些?
在政府直接授权投融资模式中，被授权的项目包括政府投资项目，也包括企业投资项目，但是即使是以企业投资项目立项。
在该项目中也是包含一定的公益性内容，通过“肥瘦搭配”、通过“经营性收益弥补公益性投入”来实施项目，这也符合地方平台公司是地方政府战略支撑的职能和定位。
如果全是经营性内容的企业投资项目，实践中是不需要政府直接授权的。
(4)为什么会有直接授权的需求?
地方政府在实施片区开发、城市更新等项目时，因项目具有体量大、内容复杂、资金需求巨量、开发周期长、公益属性强等特点。
在目前经济环境下，通过竞争方式招采的社会资本却大多注重短期利益，很难走完项目生命全周期，项目失败风险极高。
另一方面，当项目开展过程中如果面临困难需要地方政府给予一定救助时，由于社会资本不是地方政府的平台公司，依据相关国资的法律规定，地方政府无法通过合规手段给予救助，从而导致项目失败。
在此情形下，社会资本华丽转身，由项目公司承担有限责任，而项目失败的最终烂摊子则转移到地方政府身上。
而地方政府的平台公司是地方政府有力支撑和重要抓手，在项目实施过程中不会产生以上问题。因此地方政府大多会选择直接授权的方式。
政府直接授权的依据是什么?
由于在实施片区开发、城市更新等政府投融资项目时，项目整体包含了政府投资项目，也包含企业投资项目，项目有公益性有经营性，项目内容复杂。
而国家发改委、住房和城乡建设部、生态环境部等都出台规定鼓励肥瘦搭配打包，但是相关政策却滞后。
因此，政府直接授权的依据，在国家层面的法律、行政规章等均没有直接规定，这也是直接导致业内人士困惑的原因。
国家层面为什么不出台相应的授权依据呢?因为不需要。自己家的财产给予自己的直系亲属管理，还需要什么授权?
举一个不太礼貌的例子，儿子证明爸爸是自己的爸爸，就一定需要户口本先进行规定么?
如果每一个显而易见的事情都通过法律文件来确定一下，那么国家法律法规、行政规章等文件会形成书山文海。
事实上，很多地方政府是深刻理解这种道理，而没有被这一问题束缚。
招投标法等规定是否禁止了直接授权?
招投标法、六部委特许经营等规定是否是禁止直接授权的依据呢?那么，就来仔细来看看招投标法等规定的具体内容是什么。
(1)招投标法的相关规定
《招标投标法》第3条规定，“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。”
《政府采购法》第4条规定，“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法。”
以上条文立法本意就是为贯彻公开、公正、公平和诚实信用原则，在工程项目建设过程中相关的工程、货物、服务应当通过公开的原则采用公开招投标方式确定施工主体、服务提供者。
而本文讨论的政府直接授权不是跳过公开招投标的规定，实际是授权地方平台公司作为项目业主，由其按招投标法律规定在符合16号令和843号文的情形下，进行招投标，所以并没有违反招投标法的相关规定。
在地方平台公司作为项目业主的情况下，当符合自建自营或者“两标并一标”情形时，可依据国家相关规定执行。
(2)特许经营的相关规定
《市政公用事业特许经营管理办法》第2条规定，“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定。
通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”
市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。
2015年，六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第2条规定，“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动。”
第3条规定，“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。
通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”
《公平竞争审查制度实施细则》规定：
“(二)未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，包括但不限于：……3.未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者;……”
以上规定的立法本意是，由于政府财政资金短缺而人民群众日益增长的公共服务需求却在增大，因此在政策规定的基础设施和公用事业领域在新建、改扩建项目引入境内外社会投资人进行投入。
进而社会投资人通过特许经营权取得收益、政府通过撬动社会投资人杠杆减少直接投入、人民群众公共服务需求得到满足。
在一般性竞争领域，社会投资人众多，地方政府就需要依据《市政公用事业特许经营管理办法》等规定，通过竞争性方式去选择决定。
PPP项目就是由于项目领域、项目参与者高度市场化，属于一般性竞争领域，因此采用竞争性方式确定特许经营人。
《市政公用事业特许经营管理办法》等规定并没有强制要求项目必须采取特许经营方式，而是规定在采用这类方式情况下应当采用竞争性方式。
地方政府可以通过竞争性方式在众多社会投资人中选择，也可以自己直接建设运营或者直接授权给属地平台公司投资建设运营。
这是地方政府自主选择的一个权利。同时，在片区开发、城市更新等政府投融资项目中的授权概念范围更广，不是特许经营办法中规定的范围授权。
在以往的政府投资实践中，包括水利、供热、供气等领域都是地方政府直接投入建设并指定主体(事业单位、全民企业、国有企业等)运营，而不是通过公开方式。
另，依据建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)的规定，“现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。
政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受委托企业签定经营合同。”也就是说对存量和新增项目都可以通过直接授权的方式授予地方平台公司实施。
（3)政府投资的相关规定
国务院《政府投资条例》(2019年国务院令第712号)第六条规定：
“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。”
国家发展改革委《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》(发改投资规〔2020〕518号)亦规定了类似的内容。
该些规定对于这些有政府投资的项目，政府可以采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息的方式进行。
因此新建、改扩建、存量的项目不是必须通过公开竞争方式进行特许经营权的授予，而是通过资本金注入、投资补助、贷款贴息的方式授权地方平台公司进行投资建设运营。
《政府投资条例》属于“条例”是法律，而六部委特许经营规定是“办法”属于规章，条例的法律效力高于部委文件。
题外话，从最高法院判决来看，未通过竞争方式签订的特许经营协议也是属于有效的。
来源：金融随想
产融公会 & 启金智库 联合 江苏省职业经理人协会城投专业委员会 将于 2023年6月15-18日(周四至周日) 在 苏州 举办 城镇化投融资高级研修班第18期 《片区开发与城市更新的基建项目谋划与投融资实务和案例实践高级研修班》，特邀4位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。
【课程提纲】
6月16日· 周五
项目参访+现场教学
苏州工业园区展示中心、联东U谷苏州工业园双创中心等

第一讲：新形势下城市综合性片区开发与城市更新投融资要点及经典案例分析
主讲时间：6月17日（周六）上午9:00-12:00
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）国内片区开发的部分典型案例清单
（二）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
案例3：密云古北水镇综合开发案例
案例4：中国国贸中心的开发理念与投融资要点
（三）国企操盘片区开发的机制和多元化收入模式
（四）片区开发的理念与要点
三、利用XOD模式培育核心资产
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）改造提升类项目-办公
（二）改造提升类项目-文旅
案例5：“思南公馆”保护性改造项目
案例6：万科上海哥伦比亚公园项目
案例7：广州永庆坊微改造项目
（三）拆后重建类典型案例
案例8：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例9：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例10：嘉里中心金陵东路拆改留项目
（五）城市更新的主要投融资模式
案例11：2020年粤港澳大湾区城镇老旧小区改造专项债券
案例12：上海城市更新中心与更新基金
案例13：中原豫资的省市县联动融资模式
案例14：南京市鼓楼区铁北片区城中村改造更新及产业发展PPP项目
案例15：乌鲁木齐老城区改造提升建设工程PPP项目
案例16：吉林省长春市旧城改造PPP项目
案例17：高和资本的城市更新实践
案例18：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
（六）城市更新要点小结



第二讲：片区开发/更新与土地储备投融资运作最新模式要点、案例实践及EOD最新要点
主讲时间：6月17日（周六）下午14:00-17:00
主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远资本总裁。
一、片区综合开发项目投融资实务要点分析及案例分享
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、社会资本方如何合规介入土储业务？
3、政府购买拆迁安置服务是否包括征拆补偿资金，资金如何安排
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？
5、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
6、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
7、政府授权企业做片区综合开发的授权范围如何界定及其依据
8、生地熟地毛地净地的区别，毛地可否供应？
9、如何分析片区项目的可融资性？
10、专项债解决土储资金的模式与要点
11、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
12、如何实现土地开发一二级收入联动和融资（操作联动）
二、土地储备开发主流模式解析
1、委托代建+采购工程、采购服务模式
2、做地模式
3、二级赎买一级模式
4、反向委托（或反向购买）模式
三、片区综合开发结构化合作运作模式
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、专项债+PPP模式
6、认购基金+施工总承包模式
四、城市更新项目投融资模式实务
（一）城市更新项目政策梳理及63号文的应对措施
（二）城市更新项目分类
（三）城市更新项目的操作流程分析
（四）企业参与城市更新项目的操作模式分析
（五）城市更新项目的收益构成及来源
（六）城市更新项目运作的核心及要点
（七）城市更新项目中地方平台公司的角色及社会资本方的选择
（八）城市更新片区级项目的策划要点
（九）城市更新项目可采取的投融资模式探讨
1、地方政府利用财政资金直接投资模式及案例
2、地方政府配套资金同时发行城市更新专项债模式及案例
3、地方政府授权下的地方国企ABO模式投资及案例
4、“投资人+EPC”模式的应用
5、政府和社会资本合作模式（PPP模式）的应用及案例
6、地方政府+房地产企业+产权所有者合作模式及案例
7、属地企业或居民（村民）自主更新模式
8、项目经营性收入不足下多个更新改造项目组合平衡及利用跨区域资源补偿模式平衡的包装
（十）城市更新项目收并购实务及案例
（十一）城市更新项目融资的模式与案例分享
五、新政下学校医院等公共服务项目的融资
1、义务教育和公立医院融资的困境
2、专项债融资
3、“以租代建”模式的应用及其案例
4、“建办分离”模式及其案例
5、民办公用的“共建模式”的应用及其案例
六、EOD模式的片区开发与更新的运作实务与融资要点
1、EOD模式政策要点及一二批试点项目分析
2、EOD的“五位一体”和“三个内涵”
3、EOD模式下E与D关联的合规性分析
4、EOD模式开展的三个阶段
5、EOD模式八大主要收益来源分析
6、EOD项目的回报模式及回报来源组合
7、EOD项目落地主流投融资模式
8、EOD适宜的七大项目领域
9、EOD项目策划和落地的核心要点
10、EOD“指标”交易模式的应用
11、EOD模式相关案例解析
12、EOD项目融资要点及案例解析（核心是一二级联动）



第三讲：成片开发及城市更新项目投融资法律实务要点
主讲时间：6月18日（周日）上午14:00-17:00
·主讲嘉宾：刘飞，上海市锦天城律师事务所高级合伙人，财政部PPP专家库法律专家、国家发改委PPP专家库定向邀请专家，亚洲开发银行注册法律专家。
一、成片开发的概念和主要内容
1、成片开发的概念
2、成片开发项目的主要内容
3、成片开发项目的主要类型
4、成片开发项目3.0版投资人
二、投资人参与成片开发项目的主要模式和比较
1、成片开发项目投融资模式需要解决的核心问题
2、成片开发项目主要投融资模式介绍：PPP模式、特许经营模式、ABO+股权合作模式、商业开发自平衡模式
3、主要投融资模式优劣比较
4、成片开发项目实施流程
三、投资人参与成片开发项目法律实务要点
1、政府债务管理
2、土地储备工作和资金
3、区域土地规划与农转用
4、财政保障措施
5、土地溢价收入分享
6、投资人与建设工程承包人合并招标
7、滚动开发相关机制
四、城市更新法律实务
1、城市更新法规政策梳理
2、城市更新行动提出
3、城市更新的相关概念和建设类型
4、城市更新政策要点介绍：实施主体确认、规划、土地、金融、财税
5、重点城市城市更新项目实施流程及要点
五、答疑与互动



第四讲：片区开发和城市更新投融资改革逻辑、浙江未来社区实践案例运作要点
主讲时间：6月18日（周日）下午14:00-17:00
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设有限公司副总经理。国家发改委和财政部PPP专家，浙江省发改委、财政厅PPP专家，浙江省、杭州市等政府采购咨询专家。
一、 基础设施投融资改革逻辑分析
（一）以债为主线，以《预算法》演变为脉络梳理投融资改革历史
（二）《政府投资条例》的顶层设计思想和项目实操要点分析
（三）隐性债务及化解债务要点分析
（四）未来投融资走向预测：专项债、片区开发、未来社区分析“资金自平衡”是防范和化解隐性债务重要手段的基础逻辑
二、以案例为基础，详解浙江未来社区理念引领城市有机更新的顶层设计、项目创建、投融资安排实务
（一）未来社区顶层设计
1. 未来社区基本理念及内涵逻辑
2. 未来社区政策解读
3. 未来社区创建流程
4. 未来社区资金平衡如何实现
5. 未来社区现状及趋势分析
（二）未来社区三大主体的权责义务
1. 建设主体权责义务
2. 实施主体权责义务
3. 用地主体权责义务
（三）未来社区的全过程咨询应用
1. 未来社区的全过程咨询服务内容
2. 全过程咨询对未来社区的意义
三、以某片区开发落地案例为基础，详解片区开发的合规要求、交易机构设计
（一）片区开发的合规性要求
（二）片区合作开发类项目现状
（三）片区开发项目资金自平衡
（四）片区开发项目参与主体
（五）片区开发交易结构图、合同体系图、资金流向图
（六）片区开发模式核心要点
（七）片区开发项目融资
（八）项目实务操作难点
（九）全过程咨询对片区开发项目的意义
四、以某未来社区核心区块一体化开发项目案例为基础，详解土地利用高度集约化项目操作要点
（一）没有资金、没有未来土地出让收入平衡，怎么做项目
（二）政府投资项目和企业投资项目打包一体化实施思路
（三）地上地下空间土地使用权分别出让
（四）一体化规划策划、一体化勘察设计、一体化建设、一体化管理、一体化运营的运作模式
（五）产业与运营的成功落地逻辑
（六）全过程咨询对高度复杂项目的核心意义
五、答疑与互动
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
▼


6月13-16日苏州 | 园区投融资、产业资本招商与链长制创新、能源贸易投融实务和案例解析高级研修班





往期推荐
一张表看懂专项债与一般债的异同

常见基础设施投融资模式汇总

特许经营项目需重点关注的八个问题

2023年专项债申报政策解读与过审要点

地方政府专项债70个实务问题的再梳理

EPC模式怎么操作？EPC模式之下隐藏了哪些利弊？

地方投融资平台公司转型发展的目标、布局与保障

片区开发项目模式：“ABO+社会投资人+EPC+产业”

城投融资难，如何解？读懂了城投公司，就读懂了中国经济

开局防范和化解地方隐性债务风险，这些地方开始行动了


戳下面的 阅读原文，更有料！