严控政府隐债背景下片区开发项目合规投融资路径分析

启金智库

?点击领取【资料汇编|城投公司融资模式/运营管理相关文件汇总】
片区开发项目是指在成片的城市用地上统一进行基础设施、生产项目和生活服务项目等综合性开发建设活动，包括土地平整、市政基础设施建设等土地一级开发和商业开发、公益性项目开发等二级开发的内容。从广义上讲，片区开发还包括区域战略规划、特色发展、产业导入等内容。其目的是充分发挥区域的资源和地域优势，提高土地利用价值，寻找区域新的增长极，在科学发展、生态环保、产业创新的基础上，推进城市化建设。片区开发是最烧钱的项目，特别是在地方政府财政普遍吃紧的情况下，如何拓宽项目融资渠道，吸引社会资本积极参与片区开发项目，对推进项目落地有着重要意义。但在实践中引进社会资本或是平台公司参与片区开发项目时，如何搭建投融资架构，确保没有跨越新增政府隐性债务这条红线，是项目谋划过程中需要重点关注的问题。
常见的片区开发项目的投融资架构
ABO授权模式下的投资人+EPC是片区开发项目常用的实施模式。

首先，由地方政府通过签署特许经营协议、出具授权书等方式将项目整体打包授权给本级国有企业或平台公司。平台公司通过招标确定社会投资人，此处一般采用两标并一标的招标方式，中标的社会投资人也是项目工程的总承包单位。平台公司与中标的社会投资人签署投资合作协议并成立项目公司，项目公司作为项目实施主体，将工程发包给社会投资人施工建设，并向金融机构融资，取得项目的建设资金。
其次，项目范围内的土地经一级开发整理变为净地，地方政府通过土地出让获得土地出让金。土地出让金作为财政专项资金，地方政府通过预算管理要求，以特许经营服务费的方式拨付给平台公司，平台公司又通过工程费用、绩效奖补的形式支付给项目公司，项目公司用于偿还融资借款。部分项目中还会包含一些经营性项目，项目公司可通过运营获得一定的收益。不同于PPP项目的长周期合作模式，片区开发项目的合作期限较短，一般在10年以内。合作内容方面，大部分片区开发项目的合作内容一般都包含土地一级开发、市政基础设施建设、学校、医院、环境治理等公益性项目，仅有少部分项目包含产业导入相关内容。
政策背景
2021年，正当片区开发项目如雨后春笋般遍地开花的时候，国资委、国务院、财政部、银保监会出台了一系列的文件，严控地方政府隐性债务，其所针对的就是各地纷纷上马的片区开发项目，可谓是对开展的如火如荼片区开发项目浇了一盆冷水。具体如下：
2021年4月13日，国务院下发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），指出“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，妥善处置和化解隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量，决不允许地方政府新增隐性债务上新项目。”《意见》还强调要清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，并严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。
2021年5月21日，财政部出台《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）。规定将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入划转给税务部门负责征收。通知进一步规范了土地出让金收支管理，针对存量片区开发中留存土地出让金等不规范使用土地出让金的行为。
2021年6月29日，财政部《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号），函中提到“部分地方开始采用ABO、F+EPC等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”。此函一出，不少地方财政、审计部门将ABO、F+EPC等融资模式定性为违规操作。
2021年7月银保监出台《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）。《意见》强调不得以任何形式新增地方政府隐性债务。银行保险机构应严格尽职调查，提供融资应符合以下要求：一是不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资；不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。这就意味着从源头上掐断了传统片区开发项目的融资来源。
以上文件的出台，导致各地已经上马的片区开发项目被叫停，一些正在筹划中的项目不得以被搁置，整个市场哀嚎一片，地方政府更是苦于融资无门，咨询机构及行业专家们开始探究新的投融资模式。
传统片区开发模式的合规性分析
传统片区开发模式存在的问题，主要还是新增政府隐性债务的问题。
1．从项目内容上看，传统片区开发中合作内容主要包括土地一级开发、无收益的公益性项目如公立学校、环境治理等，当然也可能包含部分有收益的公益性项目。无论是土地一级开发、还是公益性项目，均属于政府投资的项目范围，如果交由平台公司通过市场化融资建设，存在政府和平台公司之间暧昧不清，一个锅里搅饭的情形，其本质依然是平台公司替政府融资举债的行为，存在政府违规举债和增加隐性债务的风险。
2．虽然一些片区开发项目包含一些有收益的公益行项目，但项目收益相对于项目投资来说杯水车薪，还款来源还得依靠未来的土地出让收入，而未来的土地出让金具有很大的不确定性，特别是在当前房地产市场低迷、土地价格大幅下跌的情形下，部分正在开展或已经上马的项目面临投资收益无法收回的风险。且未来的土地出让收入穿透来看还是属于财政性资金，因此以未来土地出让金作为收益来源的项目，存在增加政府隐性债务的情形。
3.业内部分专家认为只要项目能够达到收益自平衡，不需要政府出资或补贴，便是合规的项目，于是在项目规划设计时便包装了大量的商业项目，如房地产开发等，且经过测算项目未来的收益完全能够覆盖投资成本及收益。对以上观点笔者持否定态度，首先由平台公司或地方国有企业投资建设公益性项目或土地一级开发的行为并不能理解为是企业的投资行为，应当理解为地方平台公司、国有企业替政府融资举债的行为；其次，商业项目的投资风险大，没有可控的收益来源，其收益是否能涵盖片区开发的投资及利润无法测算；再次，将商业项目和公益性项目包装到一起，当商业项目出现亏损时，还会危及公共服务的持续稳定供应。
4.大部分片区开发项目运营内容很少或者没有运营内容，其本质上与以前的BT模式没有区别，而BT模式因涉嫌违规举债早已被叫停。
片区开发项目的合规性设计
依上文所述，传统的片区开发模式因涉及违规举债和新增政府隐性债务难以继续开展，如何破局就得转变开发思路，在符合片区总体规划的前提下，对片区开发项目包中的项目分类施策，通过不同的融资渠道筹措开发资金，具体如下：
1、发行专项债
通过发行政府专项债的方式解决建设资金，这是针对有一定收益的公益性项目一条切实可行的融资渠道。以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源。比如片区开发建设中的电网、水利、天然气管网建设等项目。
2、采用PPP模式
在地方政府财承余额足够的情况下，对符合条件的、有一定收益的公益性项目可采用PPP的模式实施，引入社会资本参与项目的投资建设，政府采用可行性缺口补助的方式每年给予社会资本一定比例的资金补贴。比如片区开发建设中的集中供热、公园广场、污水垃圾处理等。
3、采用EOD模式
生态环境导向的开发模式（EOD）并非是一种投融资模式，但是在EOD项目模式中可以引导社会资本公益参与生态环境的治理，这是解决含有环境治理内容的片区开发项目资金来源的一条重要渠道。
除了以上融资渠道之外，将土地一级开发和纯公益性项目严格交由财政资金解决，地方政府可委托当地国有企业代建。项目支出列入财政预算，以防止隐性债务的发生。
来源：网络综合
产融公会 & 启金智库 联合 江苏省职业经理人协会城投专业委员会 将于 2023年6月15-18日(周四至周日) 在 苏州 举办 城镇化投融资高级研修班第18期 《片区开发与城市更新的基建项目谋划与投融资实务和案例实践高级研修班》，特邀4位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。
【课程提纲】
6月16日· 周五
项目参访+现场教学
苏州工业园区展示中心、联东U谷苏州工业园双创中心等

第一讲：新形势下城市综合性片区开发与城市更新投融资要点及经典案例分析
主讲时间：6月17日（周六）上午9:00-12:00
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）国内片区开发的部分典型案例清单
（二）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
案例3：密云古北水镇综合开发案例
案例4：中国国贸中心的开发理念与投融资要点
（三）国企操盘片区开发的机制和多元化收入模式
（四）片区开发的理念与要点
三、利用XOD模式培育核心资产
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）改造提升类项目-办公
（二）改造提升类项目-文旅
案例5：“思南公馆”保护性改造项目
案例6：万科上海哥伦比亚公园项目
案例7：广州永庆坊微改造项目
（三）拆后重建类典型案例
案例8：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例9：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例10：嘉里中心金陵东路拆改留项目
（五）城市更新的主要投融资模式
案例11：2020年粤港澳大湾区城镇老旧小区改造专项债券
案例12：上海城市更新中心与更新基金
案例13：中原豫资的省市县联动融资模式
案例14：南京市鼓楼区铁北片区城中村改造更新及产业发展PPP项目
案例15：乌鲁木齐老城区改造提升建设工程PPP项目
案例16：吉林省长春市旧城改造PPP项目
案例17：高和资本的城市更新实践
案例18：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
（六）城市更新要点小结



第二讲：片区开发/更新与土地储备投融资运作最新模式要点、案例实践及EOD最新要点
主讲时间：6月17日（周六）下午14:00-17:00
主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远资本总裁。
一、片区综合开发项目投融资实务要点分析及案例分享
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、社会资本方如何合规介入土储业务？
3、政府购买拆迁安置服务是否包括征拆补偿资金，资金如何安排
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？
5、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
6、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
7、政府授权企业做片区综合开发的授权范围如何界定及其依据
8、生地熟地毛地净地的区别，毛地可否供应？
9、如何分析片区项目的可融资性？
10、专项债解决土储资金的模式与要点
11、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
12、如何实现土地开发一二级收入联动和融资（操作联动）
二、土地储备开发主流模式解析
1、委托代建+采购工程、采购服务模式
2、做地模式
3、二级赎买一级模式
4、反向委托（或反向购买）模式
三、片区综合开发结构化合作运作模式
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、专项债+PPP模式
6、认购基金+施工总承包模式
四、城市更新项目投融资模式实务
（一）城市更新项目政策梳理及63号文的应对措施
（二）城市更新项目分类
（三）城市更新项目的操作流程分析
（四）企业参与城市更新项目的操作模式分析
（五）城市更新项目的收益构成及来源
（六）城市更新项目运作的核心及要点
（七）城市更新项目中地方平台公司的角色及社会资本方的选择
（八）城市更新片区级项目的策划要点
（九）城市更新项目可采取的投融资模式探讨
1、地方政府利用财政资金直接投资模式及案例
2、地方政府配套资金同时发行城市更新专项债模式及案例
3、地方政府授权下的地方国企ABO模式投资及案例
4、“投资人+EPC”模式的应用
5、政府和社会资本合作模式（PPP模式）的应用及案例
6、地方政府+房地产企业+产权所有者合作模式及案例
7、属地企业或居民（村民）自主更新模式
8、项目经营性收入不足下多个更新改造项目组合平衡及利用跨区域资源补偿模式平衡的包装
（十）城市更新项目收并购实务及案例
（十一）城市更新项目融资的模式与案例分享
五、新政下学校医院等公共服务项目的融资
1、义务教育和公立医院融资的困境
2、专项债融资
3、“以租代建”模式的应用及其案例
4、“建办分离”模式及其案例
5、民办公用的“共建模式”的应用及其案例
六、EOD模式的片区开发与更新的运作实务与融资要点
1、EOD模式政策要点及一二批试点项目分析
2、EOD的“五位一体”和“三个内涵”
3、EOD模式下E与D关联的合规性分析
4、EOD模式开展的三个阶段
5、EOD模式八大主要收益来源分析
6、EOD项目的回报模式及回报来源组合
7、EOD项目落地主流投融资模式
8、EOD适宜的七大项目领域
9、EOD项目策划和落地的核心要点
10、EOD“指标”交易模式的应用
11、EOD模式相关案例解析
12、EOD项目融资要点及案例解析（核心是一二级联动）



第三讲：成片开发及城市更新项目投融资法律实务要点
主讲时间：6月18日（周日）上午14:00-17:00
·主讲嘉宾：刘飞，上海市锦天城律师事务所高级合伙人，财政部PPP专家库法律专家、国家发改委PPP专家库定向邀请专家，亚洲开发银行注册法律专家。
一、成片开发的概念和主要内容
1、成片开发的概念
2、成片开发项目的主要内容
3、成片开发项目的主要类型
4、成片开发项目3.0版投资人
二、投资人参与成片开发项目的主要模式和比较
1、成片开发项目投融资模式需要解决的核心问题
2、成片开发项目主要投融资模式介绍：PPP模式、特许经营模式、ABO+股权合作模式、商业开发自平衡模式
3、主要投融资模式优劣比较
4、成片开发项目实施流程
三、投资人参与成片开发项目法律实务要点
1、政府债务管理
2、土地储备工作和资金
3、区域土地规划与农转用
4、财政保障措施
5、土地溢价收入分享
6、投资人与建设工程承包人合并招标
7、滚动开发相关机制
四、城市更新法律实务
1、城市更新法规政策梳理
2、城市更新行动提出
3、城市更新的相关概念和建设类型
4、城市更新政策要点介绍：实施主体确认、规划、土地、金融、财税
5、重点城市城市更新项目实施流程及要点
五、答疑与互动



第四讲：片区开发和城市更新投融资改革逻辑、浙江未来社区实践案例运作要点
主讲时间：6月18日（周日）下午14:00-17:00
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设有限公司副总经理。国家发改委和财政部PPP专家，浙江省发改委、财政厅PPP专家，浙江省、杭州市等政府采购咨询专家。
一、 基础设施投融资改革逻辑分析
（一）以债为主线，以《预算法》演变为脉络梳理投融资改革历史
（二）《政府投资条例》的顶层设计思想和项目实操要点分析
（三）隐性债务及化解债务要点分析
（四）未来投融资走向预测：专项债、片区开发、未来社区分析“资金自平衡”是防范和化解隐性债务重要手段的基础逻辑
二、以案例为基础，详解浙江未来社区理念引领城市有机更新的顶层设计、项目创建、投融资安排实务
（一）未来社区顶层设计
1. 未来社区基本理念及内涵逻辑
2. 未来社区政策解读
3. 未来社区创建流程
4. 未来社区资金平衡如何实现
5. 未来社区现状及趋势分析
（二）未来社区三大主体的权责义务
1. 建设主体权责义务
2. 实施主体权责义务
3. 用地主体权责义务
（三）未来社区的全过程咨询应用
1. 未来社区的全过程咨询服务内容
2. 全过程咨询对未来社区的意义
三、以某片区开发落地案例为基础，详解片区开发的合规要求、交易机构设计
（一）片区开发的合规性要求
（二）片区合作开发类项目现状
（三）片区开发项目资金自平衡
（四）片区开发项目参与主体
（五）片区开发交易结构图、合同体系图、资金流向图
（六）片区开发模式核心要点
（七）片区开发项目融资
（八）项目实务操作难点
（九）全过程咨询对片区开发项目的意义
四、以某未来社区核心区块一体化开发项目案例为基础，详解土地利用高度集约化项目操作要点
（一）没有资金、没有未来土地出让收入平衡，怎么做项目
（二）政府投资项目和企业投资项目打包一体化实施思路
（三）地上地下空间土地使用权分别出让
（四）一体化规划策划、一体化勘察设计、一体化建设、一体化管理、一体化运营的运作模式
（五）产业与运营的成功落地逻辑
（六）全过程咨询对高度复杂项目的核心意义
五、答疑与互动
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
▼


6月13-16日苏州 | 园区投融资、产业资本招商与链长制创新、能源贸易投融实务和案例解析高级研修班





往期推荐
一张表看懂专项债与一般债的异同

常见基础设施投融资模式汇总

特许经营项目需重点关注的八个问题

2023年专项债申报政策解读与过审要点

地方政府专项债70个实务问题的再梳理

EPC模式怎么操作？EPC模式之下隐藏了哪些利弊？

地方投融资平台公司转型发展的目标、布局与保障

片区开发项目模式：“ABO+社会投资人+EPC+产业”

城投融资难，如何解？读懂了城投公司，就读懂了中国经济

开局防范和化解地方隐性债务风险，这些地方开始行动了


戳下面的 阅读原文，更有料！