转变思维，创新模式：地方政府隐性债务成因、化解及对策

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一、地方政府隐性债务的产生原因
地方政府隐性债务的产生有诸多原因，但归结起来可总结为以下两大方面原因。
1. 客观原因
经济社会发展需要。一是城镇化、城市建设需要大量财政资金。根据国家统计局数据，2000年时我国常住人口城镇化率36.09%，而到2020年我国常住人口城镇化率达到63.89%，城市数量达687个，城市建成区面积达6.1万平方公里，在20年间我国城镇化率保持了高速增长。如此快速的城镇化需要短期内集聚大量的资金，而集聚资金的平台——许多城投公司正是在这个时期诞生的。二是基础设施高速发展需要大量资金。我国处于快速发展期，基础设施建设加快推进，公共基础设施基本是公共物品和准公共物品，其建设需要财政资金的投入与引导。三是科技、产业等发展需要财政资金支持。如当前急需解决的“卡脖子”问题，新兴产业的发展等。
2. 主观原因
地方政府筹集经济社会建设资金的体制机制不科学
一是财税体制不科学。上世纪90年代的分税制改革一定程度上导致了地方政府财权与事权的不匹配，即地方承担的经济社会建设事项所需的财力与能使用的财税资金不匹配。二是政府债务管理体制不科学。地方政府通过直接发债、设立各种投融资平台等方式筹集的资金缺乏科学明确的管理机制，许多债务未进入政府债务预算管理。三是政府宏观调控的不科学。在中央宏观调控的背景下，各地方政府会利用宽松的货币政策和积极的财政政策增加举债。如在应对2008年金融危机的冲击时，中央增加宏观调控力度，实施四万亿的经济增长刺激政策，地方政府会借机增加举债。
地方政府非理性举债行为
一是地方政府主要党政官员政绩考核不科学。多数地方政府主政官员有各方面的经济建设考核压力，当考核机制下的经济指标与个人升迁挂钩时，地方政府往往会忽视偿债责任而进行举债进行经济社会建设，形成大量隐性债务。二是存在“等、靠、要”的落后思想。多数地方政府存在政府债务最后由中央兜底的惯性思维，反正举债也是发展需要，中央政府会通过财政转移支付而兜底，给多少钱、办多少事。三是问责执行不力。中央多次强调要对地方政府隐性债务化解不力的地方党政领导进行问责，但从目前看较少因此而被问责的官员。
二、广东化解地方政府隐性债务的经验
根据中央要求，上海和广东要在2021年实现全域无隐性债务。目前两地均在大力推进隐性债务的化解工作，上海暂未公布相关化债情况。根据广东省公布的相关资料，可总结出其化解地方政府隐性债务的经验有如以几点。
一是积极发挥雄厚经济基础的作用。数据显示，截至2021年1—8月，广东一般公共预算收入完成9729.8亿元，一般公共预算支出完成11599.97亿元。根据有关测算，广东珠三角主要城市的财政收入除上缴中央外，大部分要通过转移支付支持粤东西北各市发展，尤其是广州。广东制造业、产业发展较为发达，政府债务集中于交通基础设施建设规模较小，债务结构相对健康。广东政府债务规模小，经济体量大，可通过省内财政转移支付化解落后地市政府隐性债务。
二是健全机制统筹推进。财政部广东监管局协同广东省财政厅、广东银保监局等部门，建立化解隐性债务统一推进机制，协调各监管相关部门、中央金融机构和中央企业支持配合做好化债工作，督导各地压实化债责任。
三是综合运用金融工具。2021年10月，广东省成功发行再融资一般债券（六期—八期）、再融资债券（十期—十一期），该批债券发行规模合计751.63亿。根据发债说明书，该批债券用于偿还存量债务。发行债券筹集的资金可用于置换原先已安排用途的资金，将置换出来的资金用于偿付隐性债务。
四是依法依规化债。广东坚持依法依规、从严从实、全面准确、逐笔逐条核实核清全省隐性债务变动情况，实行台账式销号管理，对化债实行动态监测，确保“清零”不反弹。
三、化解地方政府隐性债务的对策建议
化解地方政府隐性债务方法方式有很多，但目前取得积极成效的不多。为更好化解地方政府隐性债务，应坚持“主动、科学、精准、有效”的推进方法方式。
1. 主动化解
凡事预则立，不预则废，积极主动是化解地方政府债务的战略安排。首先要制定系统性的制度、体制机制安排。最早在2015年颁布实施新《预算法》，再到《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）、《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）和《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46号）等系列政策文件，这是化解地方政府隐性债务的制度安排。2017年中央经济工作会议明确防范化解重大风险的重点是金融风险，2018年中央经济工作会议进一步指出，稳妥处理地方政府债务风险；2018年12月全国财政工作会议强调继续打好三大攻坚战，严控地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。这些是化解地方政府隐性债务的体制机制性要求。其次加强顶层设计，从中央层面强化各项制度、体制机制之间的互相匹配性、衔接性。目前有关化解地方政府隐性债务的政策制度、体制机制设计不少，但各政策制度的出台、体制机制的设计不尽出自同一个部门，它们之间的匹配性、衔接性有待提升。同样，强化各地方人大对政府隐性债务的审批、监督等作用，强化当地党政化债的主体责任，明确当地党政官员一把手的化债责任。加强财政、税收等部门的统筹协调，明确各部门的化债责任，统一推进债务化解。
2. 科学化解
首先不能操之过急，应循序渐进。地方政府隐性债务涉及面非常广，除香港、澳门行政区外，其他省、直辖市均包括其中。前面提到，虽然债务准确的规模我们不知道有多少，但根据测算规模不低。因此，这么大规模债务的化解不能操之过急，应该有一个过渡期。以“摸着石头过河”的改革精神，可从债务规模不大、财政较强、可持续发展能力较足的地方先试点，然后将试点经验复制推广到其他地方，以先进带动落后，稳步、逐步化解。其次转变发展思维，树立科学发展观，贯彻新发展理念。各地方政府对各自发展要有长远科学的规划，加强财政预算的科学性、经济社会发展考核的科学性。不能再片面过度强调GDP增速，优化带动GDP增长的结构，因地制宜，围绕国家发展高科技企业、碳达峰、碳中和等重大战略，加强培育新动能。增加地方经济社会建设的可持续性，力争从根本上解决地方政府隐性债务。
3. 精准化解
首先要精准界定哪些是地方政府债务，做到不多不少。清晰界定地方政府隐性债务及其准确的规模，找出隐性债务生成的逻辑，从逻辑中寻找其产生的根源，为从根本上解决问题提供证据支持。不能犯“脚痛医脚，头痛医头”“眉毛胡子一把抓”的错误。其次加大利用新科技技术，加快推进各地方政府电子政务系统的改革，创新地方政府隐性债务的监管工具。地方政府隐性债务的化解其中一个难点就是信息不透明，各部门信息共享严重割裂，财政资金、化解债务专项资金等难以精准使用。可利用大数据、云计算、区块链等技术，强化对化解地方政府隐性债务的各项工具的精准监测，推动各项工具、资金等的精准使用。如可利用区块链技术具有信息透明且真实可靠、不可伪造、去中心化等的特点对化解债务的专项资金使用情况进行动态监测。
4. 有效化解
首先，加快地方财政收支体制机制、地方政府投融资平台等改革，铲除隐性债务产生的土壤。强化对中央财政改革的监督检查，严格落实各项改革要求，从财政体制机制上消除隐性债务产生的可能性。加快推进各地城投公司等政府投融资平台的转型，各监管部门加强对地方政府投融资平台的监管，弱化其利用政府信用融资的作用，甚至可让资不抵债的平台破产清算，防止其借债无序扩张。其次，充分利用好地方政府金融控股平台的作用，有效整合资源，放大资金杠杆，为隐性债务提供低成本资金。现在几乎每个省市都有自己的金融控股平台，如江苏、浙江、安徽等的地方金融控股平台实力强大，为地方经济社会建设提供了有力支持。金融控股平台的最大作用是可利用掌握的金融牌照、类金融牌照，以市场化方式有效地整合资源。再次，强化各地方政府化解隐性债务的问责。科学的问责机制是提升地方政府执行力可行的方法之一，要建立健全各地方对化解隐性债务不力的问责机制，提升问责机制的科学性。最后加快发展经济，做大分母。
来源：蒙格斯报告
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【课程提纲】
第一讲：地方政府融资平台重组整合、转型发展和产业培育创新要点与案例
（时间：5月12日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、“人产城”融合发展理念
二、融资平台转型发展
三、发挥产业培育功能
第二讲：综合性片区开发、盘活存量资产和公募REITs的要点与案例
（时间：5月12日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、综合性片区开发
二、盘活存量资产
三、公募REITs
第三讲：新政下EOD（以生态环境为导向的开发项目）合规运作、风险防范及投融资模式实操与落地案例
（时间：5月13日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库专家，中至远集团总裁。
一、EOD项目政策要点解析
二、EOD操作要点解析
三、EOD实务操作与案例解析
四、EOD申报试点项目及入库项目的要点解读
五、EOD项目投融资模式
六、EOD项目融资要点及案例分享
第四讲：有效利用公共资源策划谋划项目的实务要点与案例分析
（时间：5月13日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询总经理，国家发改委和财政部PPP入库专家、IPMP项目经理、国家注册监理工程师、中国技术经济协会投融资分会理事。
一、项目策划谋划的现状与形势
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
四、答疑与交流
第五讲：银行视角下的城投融资探析
（时间：5月13日下午17:00-18:00 ）
·主讲嘉宾：周老师，某银行资深从业人士。曾任银行贷审经理、支行行长、分行资产管理部总经理、贷审会委员等职务，长期从银行业务经营管理实践，并致力于研究和总结，对投融资实操工作具有较为丰富的实战经验和深切体会。
一、银行对城投授信审查的一般要点
二、银行对城投供应链金融审查的关注重点
三、新时代的城投融资之路
第六讲：县域城镇化建设中的投融资模式分析
（时间：5月14日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：彭亮，鼎正工程咨询副总经理。国家注册咨询工程师，国际项目经理资格认证。
一、县域投融资发展概况
二、县域投融资模式分析
三、县域投融资相关建议
第七讲：城投公司评级与信用债券融资实践
（时间：5月14日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：苑老师，知名证券公司债券融资一部负责人，曾在信托、证券从业过，在债券发行领域有非常丰富的经验。
一、城投公司评级方法
二、城投公司融资环境
三、信用债券体系概况
四、公司债券产品体系
五、企业债券产品体系
（一）企业债券产品体系（17种）
（二）企业债券审核要求
（三）17种不同企业债券要点及案例
六、债务融资工具产品体系
七、答疑与互动
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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