境外产业园区发展现状、问题研究及对策

税收杂志小助手

作者：张领东

境外产业园区是支撑“一带一路”倡议、加速我国企业“走出去”的重要依托。自国务院2008年发布《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见的批复》以来，中资企业基于“政府引导、企业为主、市场化运作”的原则，不断探索和实践开发模式，已在境外投资开发了200多个产业园区，但大多数园区存在投资回收期长、资金压力大、无法实现盈利的问题。本文在分析现有境外产业园区发展现状、存在问题的基础上，针对性地提出解决思路，以期为我国企业在境外投资开发产业园区提供参考。
境外产业园区的分类
本文所论述的境外产业园区包括但不限于境外经贸合作区，是指中资企业作为投资开发主体，以直接投资或通过离岸公司间接投资的方式，在除中国以外的其他任何国家或地区获得产业园区的特许经营权，通过完善园区内外基础设施，提供水电供应、房屋租赁、工商注册、税费优惠、融资协调等综合性服务，进而招商吸纳多个产业投资人入驻园区进而实现产业集聚效果的商业综合体。其经营收入主要来自于入园企业缴纳的租金、水费、电费、管理费、供应链金融等增值费用及政府相关补贴等。
境外产业园区可依据入园企业的市场定位分为3大类：资源引领型园区、产业导入型园区、区位优势型园区。
资源引领型园区是指以所在国（地区）廉价的矿产资源或人力资源等为发展前提，资源引领产业发展方向，通过产业链的富集作用实现产业集聚的产业园区。资源引领型园区需政府给予园区运营公司矿产、冶金等资源的采矿权或特许经营权，由入园企业投资生产线进行生产制造，进而出口到目的国进行消费或二次加工。资源引领型园区一般为创汇型生产制造类园区，可为所在国（地区）提供外汇收入，如中国印尼综合产业园青山园区等。
产业导入型园区是指依托所在国（地区）广阔的市场容量，以满足当地需要为导向，通过市场需求关系实现产业集聚的产业园区。产业导入型园区一般为当地消纳型轻工或服务类园区，入园企业的产品主要满足当地市场的需要，如中国埃塞俄比亚东方工业园等。一般情况下，产业导入型园区的入园企业除初始投资外，一般需要从所在国（地区）之外进口一定数量的高附加值原材料，例如陶瓷厂需要进口墨水、油料、备品备件等，造纸厂需要进口纸浆等。
区位优势型园区是指利用所在国（地区）独特的地缘优势和便利的交通条件，吸纳以原材料进口、产品出口为主要业务的企业入驻园区，通过自由贸易、货币自由结算、出口配额等政策实现产业集聚的产业园区。区位优势型园区一般为创汇型来料加工类或中转类园区，如中国-埃及苏伊士经贸合作区等。
境外产业园区发展现状和特征
一、总量大，集中于“一带一路”沿线国家
国家统计局发布数据显示，截至2021年底，分布在46个国家的113个境外经贸合作区，累计吸纳投资507亿美元，上缴东道国税费66亿美元。除此之外，未纳入统计范畴的中资企业境外产业园区预计有100多个，多由民营企业投资开发建设。
上述境外产业园区多分布在东南亚、南亚、非洲和东欧，且 “一带一路 ”沿线国家和地区最为密集，所在国（地区）与我国经贸往来密切、政经关系良好。
二、所在国（地区）与我国产业存在显著的产业梯度差异
多数境外产业园区所在国（地区）为发展中国家（经济体），基础产业不齐、配套欠缺，轻重工业产品及原材料大量依赖进口，需耗费大量外汇，亟需发展内部产业以替代进口。与产业全门类、全链条的我国相比，所在国（地区）存在明显的梯度差异。
三、享受力度较大的投资优惠政策
为招商引资，多数所在国（地区）承诺境外产业园区提供多重优惠政策，包括但不限于减免关税、减免所得税、减免土地租赁费用、宽限用工配额等，以及包括水、电、通信等各类园区外部配套设施建设。此外，我国政府也为符合特定条件的境外产业园区提供一定的资金和政策支持。
四、多数仍处于起步阶段，盈利模式尚未明确
除中白工业园、泰中罗勇工业园、中国印尼综合产业园青山园区、中柬西哈努克港经济特区、中国埃及苏伊士经贸合作区、中国埃塞俄比亚东方工业园等少数境外产业园区凭借自身优势迅速发展外，多数境外产业园区仍处于起步阶段，处于基础设施建设和主导产业培育阶段，普遍未进入快速发展期，且产业层次水平较低，配套薄弱。
此外，大多数境外产业园区的盈利模式尚未明确，仍在“赔本赚吆喝”，或依靠股东借款，或依靠政府补贴艰难度日。
现有境外产业园区发展模式存在的问题
一、境外产业园区的开发，存在角色错位问题
国内产业园区一般由政府主导开发，政策稳定，且位于具备一定的资源优势（如廉价但数量充足的技能工人等）、市场空间（如市郊）、区位优势（如港口、公路、铁路等）的地区。政府设立园区管委会，前期通过政府配套资金解决水、电等五通一平问题，然后以税收优惠、土地费用优惠或减免、政策扶持等手段招商形成产业集聚，以产业园的前期导入产业带动园区及附近土地升值，继而以园区企业纳税，土地出售、出租等作为财政来源实现园区的滚动开发、良性互动。
对标国内众多产业园区，可以发现：所在国（地区）政府希望园区可以提振国民经济，纾解外汇短缺问题，但缺乏对中国经验的正确认识，急功近利。境外产业园区大多是在两国政府双边框架下由中资企业独资或牵头开发，企业实际承担管委会的角色，但对园区土地仅拥有租用权和转租权，无法与政府共享园区企业纳税、园区及附近土地升值带来的出租及买卖价格上涨收益，也很难从所在国（地区）政府获得相关补贴。
二、园区开发模式、盈利模式不清晰，融资难度大
境外园区投资开发具有“初期投资大、融资成本高、收益周期长、风险因素多”的特点。大多数中资公司无投资运营园区的经验与能力，缺乏专业人才、运营管理经验，无法向意向入园企业提供真正需要的服务，无法在短时间内形成 “口碑效应”吸纳意向企业入驻园区，无法对园区收益进行合理预期和评估，不能提供系统性的融资解决方案。同时，国内金融机构由于对境外园区了解不深或者投资信心不足，缺乏足够的融资体系支持，且海外资产抵押融资，企业发放债券等形式受到很大限制。
三、所在国（地区）政府对园区发展的支持力度不足
除社会治理水平和社会治安有待改善外，由于国民经济较差，所在国（地区）政府履约能力不足，无法依照园区开发协议按时投资建设园区外的基础设施配套情况，导致园区的外部道路、港口、供电、通讯等基础设施建设滞后，致使园区招商吸引力低，发展缓慢。此外，所在国（地区）无法完全解决对中方员工的签证限制问题。
四、园区定位模糊，无法形成竞争优势
多数境外产业园区主导产业选择过于宽泛，互补性和产业关联性低，难以形成有效的产业集群，无法成功建立和所在国（地区）产业水平、产业结构、要素优势、市场优势等相匹配的主导产业体系。
五、所在国（地区）存在政治、经济、法律、税务、外汇监管等问题。
解决方案
鉴于国内众多学者已对境外产业园区的共性问题等开展研究，且除非项目所在国（地区）政府充分授权，园区高度自治，园区开发过程中角色错位问题属于无解，因此本文重点研究园区的开发模式及盈利模式问题。
在目前的国际国内大环境下，特别是在中国已发展成为全球第二大经济体的背景下，中资公司应以全球视野、全球概念正确看待国内市场的商机，单纯开展境外产业园区的投资和运营管理存在诸多瓶颈。境外产业园区的开发必须紧紧依赖国内相关产业优势， “走出去”和 “引进来 ”并举，产业与园区相互依托，园区投资与产业投资、供应链金融并举，否则无法真正解决境外产业园区发展模式存在的各类问题。
一、抱团出海，实现资源共享
境外产业园区应主动对接，与政府、重点合作企业、金融机构共同成立合作联盟。通过联盟形式，建立信息、技术、市场、项目资源等共享机制，为联盟企业在境外投资、建设、运营园区、入驻园区发展产业等提供相应服务；通过举办论坛、技术交流等形式，分享园区发展的前沿信息，邀请行业内龙头企业共享前瞻技术，总结和推行境外园区 “走出去”成功经验，培养跨国经营人才，扩大联盟企业国际影响力、实施品牌带动企业 “走出去”战略；组织联盟企业互帮互助，为联盟成员企业提供有效的法律咨询、协调和救助工作，建立境外纠纷预警系统，为成员企业提供合理建议，积极合力应对国际纠纷。
二、内外联动，打通价值链
境外产业园区的发展需要紧紧依托国内资源。首先，打开国外市场，要有在国内市场运作的成功案例，形成可复制、有说服力的产业运营案例，在 “走出去 ”的过程中会有效提高效率、规避风险。其次，必须通过在国内建立自己的研发 /生产基地，时刻跟踪国内科技进步的脚步，结合国内外市场的需求特点、原材料性状、配套能力，不断研发适应目标市场需求的新产品、新工艺。最后，要以国内市场为试点，培训大量的技术、操作和生产管理的专业人才，为各海外园区的建设储备充足的骨干力量。
三、优势产业先行，集聚产业链上下游
入园企业是关键、招商引资是核心。如仅从园区角度考虑投入产出问题，境外产业园区将会陷入只有投入不见产出、盈利不足的困境。在园区策划初期，投资人就应在聚焦 “谁来工业园”这个核心问题的同时，同时从“钱从哪来”和 “如何盈利”两个维度统筹开发方案。建议在园区开发过程中与规模较大、具有较强竞争力的龙头企业合作，共同开展园区起步工程建设，在此基础上吸引大量配套企业，形成集聚效应、规模效应。
例如，我国电动汽车产业发展的日新月异必然推动全球电动汽车行业竞争格局的颠覆式重塑，建议境外产业园区的投资人在现阶段积极对接国产电动汽车行业的领先企业，进而吸引上下游配套企业，在合适时机促成我国电动汽车产业的境外布局。
四、投贸结合，促进园区盈利与发展
为解决投资回收期长、现金流紧张、资金压力大、无法实现盈利的问题，建议境外产业园区在招商引资过程中，优选较强竞争力但资金链紧张的入园企业合作，以参股或供应链金融等形式，在解决入园企业资金短缺促使其尽快入园的同时，一方面分享其业务增长带来的利润，另一方面掌握入园企业的上下游产业相关情况，为下阶段招商引资作铺垫。
（作者工作单位：中交埃塞ARERTI工业园有限公司）