税收促进产业链供应链优化助力现代产业体系发展的思考

李威03

作者：
岳树民（中国人民大学数字税收研究所）
薄彦婷（中国人民大学财政金融学院）

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快发展现代产业体系巩固壮大实体经济根基”，“提升产业链供应链现代化水平”。税收作为嵌入经济循环各环节的政策机制，恰恰作用于产业链供应链的联结点位上，贯穿产业链供应链的全过程，对于产业链供应链优化升级具有重要的调控作用。然而，我国现行税收体系在促进产业链供应链优化升级方面仍然存在职能作用发挥不足的问题（林莉 等，2021）。因此，本文从加快发展现代产业体系的视角，分析如何进一步完善税收制度与征管体系，促进产业链供应链优化升级，充分发挥税收的调控作用。

一、促进产业链供应链优化升级，需要进一步完善税收体系
（一）实现产业链供应链上下游企业、大中小企业循环畅通，需要完善税收体制机制
税收的普遍征收使其嵌入生产、分配、流通和消费的各个环节，嵌入企业间服务提供、技术转让、产品销售、研发合作、经营协作、投资借贷、重组兼并等各类经济事项。完善的产业链供应链需要产业链供应链内部和产业链供应链之间有机衔接和顺畅运行，产业、行业、企业间的分工协作配套融合符合市场发展趋势。为此，应从这一角度对现行税收体制机制进行全面梳理和检视，对其嵌入经济活动的全点位、全流程进行优化完善，破除妨碍经济循环顺畅和有效运行的体制机制障碍，消除税收体制机制不畅形成的产业链供应链堵点和断点，促进上下游企业、大中小企业实现深度分工、高度协同、配套融合，为产业链供应链流程优化、布局优化、增强韧性“疏路助力”。
近年来，某些制约企业经营发展的税收因素使税收机制运行不畅，形成了经营活动运转、产业链供应链衔接、市场经济循环的堵点和断点，甚至形成了税收负担动态分布的“堰塞湖”。因此，促进产业链供应链优化升级是一个系统工程，需要通过优化完善各税种征免规定、税基宽窄、扣除抵扣、税率结构、计缴办法等决定税制运行的制度安排，疏通税收机制运行不畅的堵点和断点，形成以税制运行畅通为核心的机制普惠型激励。这些堵点和断点的消除关键在于能够使得税收机制运行的“条、线、链”透明、顺畅、稳定，推动经济循环的“条、线、链”畅通。
（二）实现产业链供应链中要素的市场化配置，需要优化税收制度
技术、资本、人才、数据等是支撑产业链供应链优化升级的核心要素。实现要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求。基于提升产业链供应链现代化水平的着力点，我们需要对税种结构、税基结构、税率结构、税负结构等进行全方位系统性的优化完善，畅通要素流动渠道，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，优化完善税收制度，引导各类要素协同向先进生产力集聚。
具体而言，应优化税制结构和税制体系，消除现行税制中由于制度设计缺陷导致的方法欠合理、结构欠科学、机制欠顺畅、税负欠公平的因素，建立符合“宽税基、低税率”要求的税收制度，在制度设计中按照系统性原则全面统筹考虑创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念的要求，抓住企业和市场的“发展点”，基于长效机制设计好激励与优惠的着力点、收入与激励的平衡点，形成科学、规范、法治、公平的制度型减税，引导要素市场化配置。同时，措施型减税作为临时性、阶段性政策处于必要的辅助地位，应收放有序。
（三）实现产业链供应链的自主可控，需要完善税收激励政策
创新是补短板、锻长板的重要路径，是质量提升、供给与消费升级、传统产业升级、产业基础再造的必由之路。以创新驱动为引领是提升产业链供应链现代化水平，实现产业链供应链自主可控的不二选择。但是，创新的风险性和效益外溢性是制约企业创新投入的重要因素。科学的税收激励所形成的风险分担机制、收益平滑机制、超额收益保障机制可以促进作为产业链供应链主体的企业增加基础研究、应用研究的投入，促进企业在关键技术、新产品新技术新工艺新服务开发等方面的投入，促进政产学研企的协作攻关，促进基于产业链供应链完整而形成的人才链、资金链、技术链、创新链的持续供给，进而提升产业链供应链的现代化水平，实现产业链供应链的自主可控。
提升产业链供应链现代化水平所需要的全链条优化，贯彻以创新为核心的新发展理念，重点在于对符合新发展理念有利于提升产业链供应链现代化水平的经济活动予以减税，对不符合新发展理念的落后产能、淘汰产能的经济活动不予减税，甚至增加税负；对符合高质量发展要求的收入来源、收入形式予以减税，对不符合高质量发展要求的畸高收入、特定来源的收入适当增加税负。从微观层面看，有增有减的结构型减税，可以避免“一刀切”式减免税造成的大水漫灌效应，增强税收扶持的精准性、调控的科学性和激励的有效性。从宏观层面看，有增有减的结构型减税作用有二。一是可以推进形成有利于社会公平的税收制度，促进经济结构优化、经济社会协调发展和收入公平分配，有利于高质量发展；二是某些领域增加税收可以在持续减税的条件下适当增加税收收入，避免持续减税造成税收总量过小，以保障政府适当规模的基本财力，同时也为政府运用补贴、投资等财政支出手段促进产业链供应链优化升级提供财力支撑。
（四）为产业链供应链优化营造良好的营商环境，需要优化完善税收征管体系
公平统一、竞争有序的营商环境是市场主体健康成长、持续发展的土壤，是产业链供应链优化的基础条件。机制科学、税负合理、公平稳定的课征制度，监管精准、执法精确、透明公正的管理制度，方式便捷、服务精细、依法依规的纳税服务制度，三位一体，形成市场化法治化国际化的税收营商环境，才能为产业链供应链优化升级提供更为优质的发展环境、成长土壤和制度保障。
有效的税收征管是税制得以有效运行、税收政策目标得以实现的必要保证。促进产业链供应链优化升级的税制安排及税收政策需要落到实处才能产生良好的效果。因此，优化完善与税制实施条件、运行环境相适应的税收征管体系至关重要。在现行征管体制与征管模式下，需要完善以数字技术为依托、精细服务为基础、精准监管为主轴、精确执法为核心的税收征管体系。完善的税收征管体系，形成税收全环节、全流程、全方位的数字化介入机制，服务、管理、执法有机融合，重在形成良好的税收营商环境，能够使政策落实到位、制度执行到位、纳税遵从到位、政府调控到位，基于有效税收征管的良好的税收营商环境为产业链供应链优化升级提供导向清晰、激励明确、公平有序的市场发展环境。

二、基于产业链供应链优化升级的税收改革措施

（一）完善增值税抵扣制度，畅通抵扣链条
增值税作为对所有经营活动普遍征收、影响最广的税种，其税负合理、结构优化、机制顺畅非常重要。增值税在经历多次税率简并和下调后税率水平与结构逐渐趋于合理，其继续优化的重点在于运行机制的合理化科学化。第一，协调好增值税与所得税的税负水平与税负分布。增值税是价外税，虽然企业缴纳的税款并没有形成其税收负担，但在不能完全抵扣进项税或不能完全转嫁销项税的情况下，增值税会挤压企业的利润空间（岳树民 等，2020）。因此，需要找准形成企业增值税税负的原因，厘清销售企业不能完全抵扣进项税或不能完全转嫁销项税是税制因素造成的，还是市场竞争因素造成的。解决增值税抵扣机制不畅造成的增值税负担，并不能解决市场竞争因素造成的增值税负担。所得税主要是税负合理问题，增值税主要是机制合理问题。增值税非普遍性的减税政策需要慎重，避免形成新的断点、堵点或新的不公平。第二，从增值税原理看，进项税是企业承担的增值税税款，在进项税未抵扣的情况下会成为企业负担。为了进一步降低企业负担，减少企业承担的进项税对企业的资金占用，应逐步实现一定条件下的全面留抵退税。第三，现行小规模纳税人依销售额按照3%或5%征收率给购买方开具增值税专用发票，造成购买方不能完全进行进项税额抵扣，形成隐性税负。为增强大中小企业之间的协作、协同，减轻与小企业合作的大企业由于进项税不能完全抵扣形成的隐性税负，避免由于大企业不完全抵扣而给予小企业的价格压制，应允许小规模纳税人按照征收率纳税，按照销售货物、劳务或服务的适用税率而非征收率给购买方开具增值税专用发票。第四，进一步完善增值税抵扣机制。现行增值税制度存在进项税不允许抵扣或无法取得进项税抵扣凭证不允许抵扣的情形，应当予以改进和完善。一是将企业贷款利息支出纳入增值税抵扣范围；二是基于第一、二、三产业融合发展，建议允许对于农村产业化经营采取“一条龙”方式对自产农产品连续进行深加工的一般纳税人按照9%或10%的抵扣率计算抵扣增值税进项税，也可以按照农产品增值税进项额核定扣除试点办法进行进项税抵扣。
（二）完善所得税制度，激发创新活力
1.企业所得税方面。不同于增值税，企业缴纳的所得税是企业的真实税负。从国际比较看，我国25%的企业所得税税率水平并不高。企业所得税的问题在于对税前扣除项目、扣除条件、扣除标准等方面的限制性规定过多、过严，增大了企业的计税利润，加重了企业的实际税负水平。因此，应科学地认识、评估税前扣除的积极作用及其效果，增强税前扣除界限的适当性、科学性。从系统性的原则出发，企业所得税减负应当由“一刀切”式的降低税率转向结合税率调整更充分地运用税前扣除项目，对于税前扣除项目、扣除条件、扣除标准等方面的限制性规定进行梳理完善，该限制的限制，该放宽的放宽，充分发挥税前扣除在激励、扶持企业发展，促进产业链供应链优化升级方面的作用。
具体而言，应充分利用加计扣除等方式，适当提高税前扣除标准、放宽扣除条件。其中，对于现行研发费用加计扣除政策，我们认为应从以下几个方面予以完善。
第一，进一步简化企业研发费用归集管理办法。研发费用归集管理办法复杂，一方面会造成企业研发费用加计扣除管理成本过高，另一方面会导致部分企业由于不能准确归集费用而无法享受研发费用加计扣除政策。从实践中看，有部分中小企业正是由于不能准确归集各项费用而不能享受政策；即使是拥有专门税务管理机构、专业税务管理人员的大型企业也不能完全靠自己的力量准确完成研发费用归集和扣除工作，需要专门的机构进行相应操作。过高的管理成本在一定程度上降低了政策的效果，应考虑企业特别是中小企业财务会计核算水平与能力，在严谨合规的前提下进一步简化费用归集和扣除办法，便于企业更好地理解和操作。
第二，对企业基础研究投入适用研发费用加计扣除政策。为激励企业加大对基础研究的投入力度，企业以各种方式投入科研院所的基础研究项目，包括企业对科研院所基础研究项目进行的公益性捐赠、赞助、资助等，建议允许适用研发费用加计扣除政策。
第三，扩大研发费用加计扣除100%的适用范围。为进一步激励企业加大研发投入，我国将企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%，2021年又将制造业企业研发费用加计扣除比例提高到100%。为了激励更多企业加大研发投入，应将此政策适用范围从制造业扩大到除研发费用加计扣除负面清单以外的所有开展研发活动的企业。
第四，为了鼓励科技型中小企业的发展，可以在科技型中小企业中开展亏损向前弥补的试点。主要是允许连续多年研发费用超过一定规模的科技型中小企业当年发生的亏损向前弥补3～5年，向前不足弥补的可以向后弥补5年。这一做法是将研发费用加计扣除政策与财政补贴政策有机结合，精准性更强，有助于科技型中小企业研发投入和生产经营的稳步推进。经过试点，经验成熟后可推广到所有企业。也可以考虑允许开展科技研发的企业在发生亏损向前弥补和计提研发风险准备金两种方式中选择一种适合自己的方式获得税收支持，增强税收支持和激励的有效性。
2.个人所得税方面。科技人才是创新的第一要素。应进一步完善企业人才培养、人才激励的税收政策。第一，为了培养更多的高层次科技人才、高素质企业员工，应允许高科技企业特别是中小高科技企业的职工教育经费在税前按实际发生额扣除，放宽企业科研人员或重大科技项目研发人员使用职工教育经费到科研院所进修、学习的扣除限制。第二，企业给予重大科技成果相关人员的奖励，年度奖金在一定数额（如200万元）以下的予以免税，超过部分计入当年工资薪金所得缴纳个人所得税。第三，企业以股份或出资比例等股权形式给予本企业相关人员的重大科技成果奖励，股权的价格按照获得股权时的公平市场价格确定，股权总价格在一定数额（如200万元）以内的部分免税，超过的部分在取得股权时暂不缴纳个人所得税，转让股权时以该价格作为计税基础按照财产转让所得缴纳个人所得税。
此外，在我国区域间产业链供应链分布不均衡、高技术人才分布不均衡的情况下，应出台相应的个人所得税和企业所得税优惠政策鼓励人才协作，鼓励发达地区、人才充足地区的科技人才向欠发达地区、人才短缺地区流动，不鼓励逆向流动。
（三）完善促进消费的税收制度，发挥消费牵引作用
消费是生产的目的也是生产的动力，消费规模与结构是产业链供应链优化升级的重要影响因素。从消费端促进产业链供应链优化升级需要增值税、所得税、消费税等多税种配合形成合力，促进消费规模提升、消费结构优化。第一，促进消费规模提升，需要从提升消费能力和增加有效供给的角度优化税收制度。在增值税起征点、个人所得税基本费用扣除标准已大幅度提高的基础上，将目前作为临时性优惠政策实行的增值税小规模纳税人1%的征收率作为长期适用的征收率确定下来，将个体工商户适用核定征收的“起征点”由目前各地普遍适用的月销售额3万元提高到10万～15万元。第二，优化消费结构对于产业链供应链优化具有重要作用。在完善环境保护税征收机制，将部分高耗能高污染类消费品、非健康类消费品纳入消费税征收范围的同时，进一步完善增值税对绿色环保产品的优惠政策；在完善所得税优惠政策的同时，应基于创新绿色环保健康标准，从放宽税前扣除和限制税前扣除两个方向形成激励和抑制作用，尤其重视对新消费、新服务从生产到消费的税收政策组合。各个税种要在不同环节、不同着力点步调一致，引导市场要素合理流动，推动需求拉动供给、供给促进消费，以消费替代、消费升级促进产业链供应链的优化升级。第三，协调好消费税调节收入分配与刺激消费的关系。税收有效调节收入分配，应通过完善现行消费税的征收范围、税率等要素使消费税与个人所得税、财产税形成不同层级渐次调节收入的税收调控体系。从形成收入调控体系的这个角度看，个人所得税、消费税、财产税要在不同环节对高收入者进行渐次调节形成合力，各个税种的税负就不宜过高。因此，可以将更多的高档消费品、高档消费服务纳入消费税征收范围，但税率需保持一个合理的水平，不宜过高。
（四）完善税收征管，确保税收政策落实到位、机制有效
我国目前的税收征管体系可以概括成是以数字技术为依托、精细服务为基础、精准监管为主轴、精确执法为核心的税收征管体系。高效的税收征管体系能够为企业发展提供一个良好税收营商环境，可以提高产业链供应链运行的效率。税收征管现代化和税收征管目标的实现重在能力建设。税收征管数字化和智能化是全方位提升纳税服务、税收监管、税务执法能力的技术支撑。我国已经对税收征管数字化和智能化建设的目标、路径和步骤进行了规划和安排，数字赋能税收征管已具雏形。从促进产业链供应链优化升级的角度，需要纳税服务、税收监管、税务执法发挥其应有的作用。第一，进一步完善精细服务。近些年我国不断优化完善纳税服务，建立了系统化的纳税服务体系，进一步完善精细服务就是要做好税收政策解读、纳税方法辅导、便捷操作事务和权益救济指引等工作，为纳税遵从和各项税收政策落实到位奠定基础条件。第二，充分发挥税收监管新体系的功能作用。在推动以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以“信用+风险”监管为基础的税务监管新体系建设，实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变的同时，强化精准监管下的纳税引导机制、纠偏机制、信息反馈机制、数据信息分析机制建设。精准监管下的各项机制建设功能有二。一是帮助纳税人及时发现纳税失当问题，及时校正纠偏，促进纳税遵从；二是纳税数据信息反映了产业链供应链不同主体、不同链条的运行情况，通过数据分析研判经济运行趋势、发现经济运行中各链条及其连接点存在的问题，可以为税收政策和宏观经济政策的优化完善提供依据。第三，进一步规范税务执法。在精细服务、精准监管的基础上强化反避税力度，强化对偷逃税的打击力度，才能保证各项税收优惠政策落到实处，真正起到促进产业链供应链优化升级的作用。第四，坚持好落实好税务执法中的包容审慎原则。新产业、新业态、新模式的健康发展是产业链供应链优化升级的重要动力。对于新情况，应真正落实税收法定原则，慎用实质重于形式的原则。税收政策规定不清晰的，应在依法纳税、公平竞争的前提下从宽从松从轻，避免从严从紧从重，积极支持新产业、新业态、新模式健康发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第5期。）
欢迎按以下格式引用：
岳树民，薄彦婷.税收促进产业链供应链优化助力现代产业体系发展的思考[J].税务研究，2022（5）：14-18.

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