菲律宾绿色能源机制政策分析

税收杂志小助手

作者：党侃 赵志浩 赵长杰



菲律宾政府大力推进可再生能源的开发，并连续出台几部政策法规，逐步建立绿色能源机制，文章通过梳理菲律宾绿色能源机制的法规，结合笔者的工作经验，分析绿色能源政策的利好与不足，供有意参与菲律宾绿色能源建设的中国企业参考。

政策渊源

一、政策背景
鉴于菲律宾国内经济发展水平低，可持续发展受到严重威胁，为应对此挑战，杜特尔特总统上任以来，开始系统地制定菲律宾的可持续发展政策。2016年10月11日，杜特尔特总统签署了5号行政令，名为《雄心2040长远规划指南》（以下简称“《雄心2040》”），规划了未来25年的发展计划，为菲律宾的可持续发展奠定了基础。根据《雄心2040》，菲律宾能源部又颁布了《 2017-2040年菲律宾能源规划：行业规划与路线图》（以下简称“《能源行业规划》”）。在《能源行业规划》中，制定了能源行业战略指引，包括：保障能源安全、拓宽能源获取渠道、促进低碳发展、强化政府部门在能源领域的合作、执行监督和完善路线图等，其中大力发展可再生能源成为实现菲律宾可持续发展的重要举措，规划到2040年可再生能源将增加16949MW，达到2GW的规模，包括增加10792MW的水电、4081MW的光伏、1039MW的风电、684MW的地热、326MW的生物质能和26MW的海洋发电。
为落实可再生能源规划，菲律宾开始制定并颁布一系列绿色能源机制政策。
二、政策公布
2018年7月，菲律宾能源部颁布了DC-2018-07-0019号《根据2008可再生能源法制定建立绿色能源选择机制》的行政指导意见，该意见分为5部分22个条目，分别从终端用户、能源来源、禁止与处罚、临时条款等方面规定了绿色能源机制，主旨是赋予终端用户有选择使用绿色能源的权利，初步建立绿色能源选择机制。
2020年1月，菲律宾能源部发布了《绿色能源上网电价指导方针》的草稿版，向社会征求意见，内容有4部分9个条目，包括规则与总则、绿色能源上网电价、绿色能源拍卖及最终条款等内容。但至今该指导方针也未正式发布。
2020年4月，菲律宾能源部颁布了DC2020-04-0009号《关于发布绿色能源选择机制下可再生能源供应商运营许可指导方针》的行政指导意见，该意见分为14个部分，共计18个条目，首次提出绿色能源供电合同和绿色能源运行证书的概念。
2020年7月，菲律宾能源部颁布了DC2020-07-0017号《关于执行菲律宾绿色能源拍卖指导方针》的行政指导意见，该意见分为5个部分19个条目，对绿色能源电价、拍卖流程及绿色能源执行协议等方面做了规定，旨在为即将开展的绿色能源项目拍卖制定规则。
2021年4月，菲律宾电力监管委员颁布了8号《关于采用绿色能源选择机制的决议》，该决议包含 4个附件，即《绿色能源选择机制规定》《入网协议模板》《输电服务协议》和《配电服务协议》。

政策内容

一、绿色能源选择机制
1.政策背景在2008年《可再生能源法案》第3章第9条中规定：“能源部须建立绿色能源选择机制，为终端用户提供选择可再生能源电力的权利。能源部商国家可再生能源委员会出台细则，以便绿色能源选择机制能更好地执行。”
2017年11月1日，国家可再生能源委员会开展公众意见咨询，范围涵盖吕宋岛、维萨亚斯及棉兰老地区，为绿色能源选择机制的细则提供建议。2017年12月13日和2018年1月18日，能源部分别在马尼拉地区和达沃市进一步咨询了公众意见。最终，历时10年，能源部在2018年7月颁布了关于建立绿色能源选择机制的行政指导意见，随后又在 2020年 4月颁布了绿色能源选择机制下运营许可的指导方针；2021年4月，电力监管委员会又颁布了采用绿色能源选择机制的决议。
2.政策内容《根据2008可再生能源法制定建立绿色能源选择机制》的行政指导意见，较为系统地规定了绿色能源选择机制，政策内容总结如下。目的：该绿色能源选择机制旨在指导可再生能源供电商和电网服务商为终端用户选择使用可再生能源电源提供便利。范围：通告的适用范围包括终端用户、可再生能源供电商、配电方、经济区开发商、经济区入驻企业、国家输电公司、菲律宾电力市场公司、备用供电方等。合格的终端用户：主要指过去一年内每个月的峰值电力需求达到 100kW以上，如果是新用户，未来一年内每月的峰值电力需求达到300kW。合格的可再生能源供应商：要求可再生能源供应商按规定取得运营许可及电力监管证书等。禁止与处罚：能源部有权对违反方除以 10万比索（约合2060美元）-50万比索（约合10300美元）的罚款，并按照可再生能源法案第36条和35条规定，对资助和煽动违反法案者，也作为违反者对待。
二、绿色能源拍卖机制
1. 政策背景
从菲律宾电力政策沿革来看，早在 2001年《电力改革法案》中就规定，要“促进本国新能源和可再生能源的开发，减少对电力进口的依赖”；在2008年的《可再生能源法》中也规定“国家和地方通过细化政策，使可再生能源开发和应用更加规划化，通过提供财政和非财政激励措施，使其高效应用并实现商业化”；之后能源部在2017年颁布的DC2017-12-0015号《可再生能源投资组合标准上网规则》的行政指导意见中强制要求电力市场的参与方遵循可再生能源配比，并逐年提升。
虽然菲律宾政府不断出台政策鼓励甚至强制要求加大可再生能源开发力度，但现实的情况是自菲律宾政府取消电价补贴以来，即从 2016年至今，菲律宾没有一座大型的可再生能源项目并网，且大批待签购电协议的可再生能源项目搁浅。为切实加快绿色能源的开发，菲律宾能源部颁布该拍卖政策，且计划首先将已开发但尚未签订购电协议的2000MW的绿色能源项目进行拍卖。
2.绿色能源拍卖流程根据《关于执行菲律宾绿色能源拍卖指导方针》的行政指导意见，现将菲律宾绿色能源拍卖流程总结如下图。

三、绿色能源电价机制
根据《关于执行菲律宾绿色能源拍卖指导方针》的规定，绿色能源电价应当通过竞争机制反应电力的市场价值，从而取代非可再生能源的电力供应。中标的绿色能源提供方，其电价不应高于电力监管委员会规定的最高限价。电力监管委员会根据《电力改革法案》下的授权，根据电网情况和发电技术成本，确定峰值和非峰值、可调节或非可调节电价，使用补贴和非补贴电价。绿色能源最高限价将以比索/度的形式公布，该电价要既能反应真实的电力生产成本，又能积极促进绿色能源的发展，提高绿色能源发电占比。

绿色能源机制评价

一、利好
首先，绿色能源机制是菲律宾能源部联合多个电力部门，在进行一定调研和咨询公众意见后制定的政策，是菲律宾政府部门尽最大可能在现有电力政策框架内，制定的既能有效促进绿色能源发展，又符合公共利益的一系列政策，总体上具有先进性和可操作性。
其次，绿色能源拍卖由能源部联合绿色能源拍卖委员会及电力监管委员会组织，规定的拍卖流程清晰透明，在很大程度上杜绝了暗箱操作的可能性，且效率也将大大提高，对绿色能源开发商是一项重大利好政策。
在此之前，电力开发商要签署购电协议，必须通过市场公开竞价，流程复杂且存在一定的不合理性，导致市场上的光伏开发商连续报出2.98比索（当时约合5.6美分）及2.34比索（当时约合4.4美分）的低价，致使一大批待签购电合同光伏项目因无法盈利而搁浅。此次的绿色能源拍卖政策，可不必经过市场公开竞价，将提高购电协议签订效率。且《关于执行菲律宾绿色能源拍卖指导方针》的附件A披露，绿色能源的电价设定在3-5.3比索（约合6-11美分），大大提高了绿色能源电价水平。
二、不足
首先，虽然绿色能源选择机制赋予了用户选择使用绿色能源的权利，但由于散户用电量小，这对屋顶光伏等小型光伏项目开发有一定的促进作用，但对大型光伏、风电及其他绿色能源项目开发的促进作用有限，也不能较快提高绿色能源的发电占比。
其次，绿色能源拍卖政策的规定还有很多需要完善和细化的地方，比如竞标方须提供履约保函，其额度、程序等都未做详细规定；绿色能源执行协议与购电协议之间的关系也未做说明，这涉及绿色能源机制与原有市场竞价机制之间的关系，也应当进一步作出规定；含开发权（服务合同）及供电合同的一揽子拍卖，这种模式在操作上和可行性上都值得进一步讨论和明确。
再次，菲律宾原计划于2020年进行2000MW的绿色能源项目拍卖，由于新冠疫情的影响，该计划一再推迟，以菲律宾近期严峻的疫情形势来看，计划落实的可能性较小。因此，该拍卖政策至今还尚未付诸行动，也无法确定其执行的时间。

结 论

绿色能源机制政策的颁布，体现了菲律宾政府走绿色低碳之路、发展绿色能源的决心和勇气，这将对菲律宾绿色能源发展起到较大的促进作用，但同时也要看到，绿色能源政策也是菲律宾现有电力能源政策中的一部分，菲律宾电力项目开发中的诸多障碍，如对外资控股的限制、电力项目开发流程复杂、征地困难等问题仍然存在，该政策并非法外之地，有意参与菲律宾绿色能源开发的中国公司也应理性看待该机制，其具体效果还有待市场进一步验证。

（党侃工作单位：中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司；赵志浩、赵长杰工作单位：中国电建集团国际工程有限公司）