白景明：“六保”与减税降费

李威03

白景明

中国财政科学研究院

2020年是极不寻常的一年，年初暴发的新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。为了抗击疫情，更好地应对国内外经济发展的新情况与新问题，党中央、国务院提出了“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的“六保”工作总体方针。减税降费作为深化供给侧结构性改革的重要举措，是党中央、国务院部署的一项重要政治任务。因此，持续做实减税降费这篇文章，服务好实体经济，助力实现“六保”，是当前税收工作的重中之重。
为何要“六保”
自改革开放以来，我国经济总体上呈现出小幅波动型高速增长走势，并逐步发展成全球第二大经济体。但要看到，经济发展的各个阶段都有一定的难题需要破解。当前，我国的经济发展进入了形势复杂严峻的阶段，面临的挑战前所未有，在各种因素的挤压下，一些一般性问题严重程度加深。
一是14亿人口虽然形成了巨大的内需市场，但也形成了巨大的就业压力。我国有9亿劳动力，超过发达经济体人口总和。GDP为14万亿美元，为美国的2/3，发达经济体的1/4，经济规模与人口规模仍处于高度不对称状态。这构成了就业的长期压力。当前我国正处在经济增长下行压力加大、结构调整连带就业结构转换和高等教育毕业生膨胀阶段，进一步加剧了结构性失业风险。比如，因产业结构调整带来的部分行业部分人员技能与岗位要求的不对称；870多万名高校毕业生因技能结构和择业倾向结构与劳动力需求结构不对称带来的结构失业风险骤增等。
二是市场经济的基本特征是市场在配置资源中遵循效率至上原则，这不仅会带来增长收益分享不均，也会引导市场主体的投资决策和劳动力使用决策。在经济起飞和成长阶段效率至上原则起到了加速经济增长的作用。但当经济增长步入增长率趋缓阶段，效率至上原则会引导市场主体收缩投资和使用劳动力。同时，由于社会平均利润率相应下调，要素收益分配反而会更多地向资本和技术倾斜。从2013年起我国经济进入增长换档期，经济增长率从过去年均增长10%降至6%，并且收入分配问题也日益突出。这些情况意味着需要运用更多的政策去调控市场配置资源、调节收入分配格局、驱动社会投资，进而提升大多数人的经济增长收益率。
三是新冠肺炎疫情对经济发展的打压力度渐强且呈现出长期性。新冠肺炎疫情暴发并蔓延，强烈冲击了主要经济体的经济运行，美欧股市震荡不宁，失业率上升，经济增长率下降。在这种背景下，美国和西欧各国采取了扩张性货币政策和财政政策，部分国家甚至采取了负利率政策，这使原本就处于高杠杆状态的宏观政策体系进入了依靠货币发行刺激经济的死胡同。与国外相比，我国的应对措施显现出了积极、稳妥、多样的特征，且效果良好。2020年5月份工业增加值、社会消费品零售总额、固定资产投资指标值都已开始趋暖。但疫情冲击还没过去，防控疫情措施对市场主体和产业链的影响与经济内生性下调冲力叠加在一起，对经济恢复性增长构成了强大压力。同时，全球贸易保护主义抬头，欧美等国政府深度调整经济发展战略，试图抬升国内第二产业比重，建立技术转让长期性制度屏障以限制中国的发展。这种背景因素对我国的市场主体特别是中小企业造成了困难。审时度势，我国必须把长期发展战略和相机抉择性政策融合在一起，及时推出系统精准的措施，以稳住市场主体。
当此关头，中央提出“六保”，正是要稳住经济基本盘，破解六个方面的难题，以推动经济社会平稳、健康可持续发展。“六保”是宏观政策的六个落脚点和发力点，“六保”是相互联系的经济安全网。保住了就业，就保住了居民收入，也就保住了基本民生。市场主体是就业创造主体，保市场主体就是保就业增长。粮食能源是基本生存用品，保粮食能源安全是保基本民生的底线。基层是绝大部分公共产品的提供者，也是各项政策的最终落实主体，保基层运营，就是不让政策成口号，织密公共安全网。

减税降费的特点
党的十八大以来，以减税降费为主线的新一轮税制改革分步推进，减税降费同时也成为积极财政政策的重要组成部分。2018年中央经济工作会议提出2019年积极财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费；2019年中央经济工作会议确定2020年积极财政政策要提质增效并落实落细各项减税降费政策；2020年1月新冠肺炎疫情发生以来，陆续出台了一系列减税降费政策。总体看，减税降费呈现出三大特点：
一是强度大。2013—2017年累计减税降费3万亿元，年均达6 000多亿元。2018年减税降费突破1.3万亿元，2019年超过2万亿元。2020年上半年规模远超去年同期，1—4月全国累计新增减税降费9 066亿元。
二是范围逐步扩大。本轮减税先是实施营改增后又分步降低增值税税率。2019年又实施个人所得税改革，从分类计征转向分类与综合相结合计征，形成了大幅提高费用扣除额、拉大级距和设立专项附加扣除三大减税点。同时，还降低了关税税率平均水平并在城镇土地使用税、房产税、车辆购置税等方面推出了若干优惠政策。总体看，减税从间接税扩大到直接税，从主体税种扩大到小税种。在降费方面，取消了几百种行政事业性收费，并大幅降低企业职工养老保险缴费率，一季度出台的缓缴政策又延至年底。
三是小微企业减税降费成为重点。本轮减税降费既有普惠性措施，也有结构性重点措施。小微企业是更大规模减税降费最大受益者，突出表现在增值税、企业所得税、城镇土地使用税等方面给小微企业特设了多种优惠政策。

减税降费多点支撑实现“六保”
本质上看，减税降费是通过完善政府收入筹措制度优化营商环境，是国家治理体系和治理能力现代化的表现，更是实现“六保”的基本制度条件。政府筹措收入首先要公平，即要规范透明、量能课税（费）。党的十八大报告提出，要建立有利于社会公平的税费制度，意义就在于创造良好的营商环境。
减税降费的突出效果是实现了更深层次的收入制度改革性减负。本轮减税中，增值税税率大幅下调，意味着我国的增值税税制已转向低税率、宽税基模式。小微企业减税再加力，说明我国的小微企业税制已转向稳就业、促竞争为第一要务模式。这种制度选择把企业和个人的制度性税收负担压到了最低可能性边界上，形成了强劲的税收合理增长激励机制。降费是与“放管服”改革连接在一起的改革。其中，取消部分行政事业性收费，瓦解了部门行为不规范的财力基础；降低企业社保缴费费率，则起到了优化社保筹资结构的作用。这些措施极大地优化了营商环境，增强了投资市场主体的经营安全感和获得感，也稳定了预期。在化解疫情冲击方面起到了超前布局效应，为“六保”打下了良好的制度基础。
从发力点和连锁反应看，减税降费从供需两侧支撑实现“六保”。从供给侧看，减税降费增强了市场主体扩大投资的能力。制造业是我国税收贡献最大的产业，提供的税收占全部税收总额比重的30%左右，提供的增值税占增值税总额比重的近60%。重点减轻制造业税负是增值税改革的政策目标之一。制造业的规模扩张和结构调整离不开物流业的规模扩张和结构转换。然而物流成本上升长期困扰物流业发展。下调增值税税率对于正处于规模扩张期、大量购进机器设备和新建改扩建物流设施的物流企业，减税收益最大。显然，降税率对实体经济的发展形成了上下游双向互补激励机制。新冠肺炎疫情冲击最大的是运输业和生活服务业，减税降费向这些行业倾斜，是有针对性地保市场主体、保产业链供应链。从需求侧看，减税降费为消费扩张和消费升级创造了条件。近年来消费对经济增长的贡献率已超过投资。我国社会消费品零售总额已突破40万亿元，年增长率维持在9%左右，与居民人均实际收入7%左右的增速基本协调。增强实际购买力是消费扩张的基本支撑因素。培育中等收入阶层是我国收入分配改革的主攻目标之一。中等收入阶层的消费扩张和消费结构变动是我国经济增长的重要推动力量，比如汽车、不动产、旅游等的消费支出扩张。目前我国经济增长步入换档期，中高收入阶层的消费增长的稳增长效应更为突出。本次增值税改革降低税率相应减轻了消费者购买货物和劳务的税收负担，从而增强了居民收入实际购买力。对低收入阶层来讲，减税降低了购买基本生活消费品的税负；对中等收入阶层来讲，减税降低了购买发展资料的税负；对高收入阶层来讲，减税降低了购买享受性资料的税负。总体看，降低增值税税率在最终消费环节减税上千亿元，全方位提升了各个收入阶层的实际购买力。保基本民生就是要保人民群众生活水平不断提升，提高其购买力边际效率。

来源：《中国税务》2020年第8期


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