【2020年5月27日】朱青：从政府工作报告看我国财政的赤字问题

白云载酒

【观点】朱青：从政府工作报告看我国财政的赤字问题

朱青

中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师、人大财税研究所首席教授。中国税务学会副会长、中国财政学会常务理事、中国社会保障学会理事、北京市财政学会常务理事、北京税务学会副会长、国家税务总局扬州培训学院兼职教授、北京国家会计学院兼职教授。


内容摘要：政府工作报告中提到“今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加一万亿元，同时发行一万亿元抗疫特别国债。”随着中国近年来减税降费的推行，税收收入占GDP比重逐渐降低，而支出压缩空间有限，因此减税问题其实就是赤字问题；财政赤字需要通过发债来筹措资金，而我国的国债发债成本太高，由此赤字问题就是债务问题；债务国一定会通过发货币来稀释债务，无论是通过直接赤字化还是间接的逆回购，债务问题最终都是货币问题。在2020年5月25日中国人民大学财税研究所举办的“财税圆桌论坛第4期——从政府预算报告看积极财政政策”线上研讨会上朱青教授以《从政府工作报告看我国财政的赤字问题》为主题做了发言。
政府工作报告中提到“积极的财政政策要更加积极有为。今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加一万亿元，同时发行一万亿元抗疫特别国债。”这里面需要注意两点：一是“拟”，过去从来不会用“拟”这个词，因为政府工作报告都是确定的；二是“3.6%以上”，即至少是3.6%，具体是多少要看需求。为什么说一个“拟”一个“以上”，我个人理解是因为今年说不准外部经济环境，现在才过不到半年，全年的情况具有很大的不确定性。中国这么多年的最高赤字率没有超过3%，2016年2.93%，2009年也就2.74%，美国、欧洲都在10%，有的国家在15%，也就是说我们国家的财政政策相对比较稳健。但中国的货币政策，2003-2013年我们国家M2增长率平均在16.5%左右，2009年M2增速是28.2%，从来没有那么高过，资产价格等全上去了。不管怎么说，中国的财政赤字从来没有那么高过，这次非常特殊，所以围绕这个话题我谈谈个人的看法。

   第一，在中国，减税问题是赤字问题。

我们分三个阶段算了一下：一是1984-1994年，我们国家税收增速平均高于支出增速4个百分点；二是1995-2005年，税收增速只高于支出增速0.4个百分点；三是2006-2016年，税收增速比支出增速低3.4个百分点。所以，这些年来收支缺口越来越大，这不是赤字，是财政支出减去税收收入的差额占GDP的比重，2019年已经达到8.16%。我们真正减税是从2012年开始的，当年税收收入占GDP的比重高峰是18.6%，以后越来越低，到2019年是16%。


OECD公布的2018年税收占GDP的比重（国际口径：税收收入+社会保险缴费），2018年OECD的平均数是34.3%，我们国家按照该口径计算是21.8%。所以，中国的宏观税负明显低于OECD国家。这次总理报告提出来，一定要削减支出，非刚性、非必须的支出削减50%等，过去一说削减支出主要是削减一般公共服务支出（2007年前叫行政管理费），2015年我国一般公共服务支出占财政支出的比例不到8%，其他很多国家超过了8%，因此一般公共服务支出现在也没太大的压缩空间了。我们是有14亿人口的大国，一般公共服务开支过少也是不合适的，所以，我不认为中国有多大的开支压缩空间。


发达国家财政支出也不断上涨，按照三级政府开支占GDP比重计算，现在美国的财政支出占GDP比重为35%-37%（各年不一样），2015年的欧洲各国，如法国、芬兰、希腊、德国、比利时，财政开支占GDP比重都在50%以上，而中国的财政支出占GDP比重的较低，四大预算都加起来支出占GDP的比重也就35%左右。


中国的“四大预算”，2019年一般公共预算开支24万亿，其中税收筹资了65.8%，非税筹资了13.5%，其它预算结转过来资金占9.2%，赤字（发债）筹资了11.5%；赤字规模是2.76万亿，占GDP的2.8%。一般公共预算中有将近2万亿是从政府性基金预算调过来的资金，大约0.16万亿是从国有资本经营预算调过来的，一般公共预算向社保基金调过去1.94万亿。政府性基金预算的收入主要是土地出让金收入，还发行了专项债，去年实际发了2.59万亿，考虑到发新还旧，真正平衡预算的为2.15万亿，但这个都不算赤字。所以，现在学术界有一种观点认为，赤字不能光看一般预算，还要看政府基金预算，因为政府基金预算发债，理论上发债有项目对应，实际发的债有一部分调到一般公共预算用了。所以，2020年一般预算赤字3.76万亿，政府性基金预算发1万亿的特别国债（特别国债没有有收益的项目对应），地方专项债发3.75万亿，债务总收入8.5万亿，两大预算合起来，今年广义赤字率最高接近8%，这还不算“3.6%以上”那个敞口。

第二，赤字问题就是债务问题。

2009年金融危机以后，世界各国的债务规模都有所上涨，特别是日本、意大利、美国的债务规模都超过了100%，日本甚至高达240%。按照财政部公布的数字，到今年4月份，地方一般债余额为12.5万亿，专项债10.5万亿，中央的国债余额大约17万亿，合起来大约40万亿，GDP大约100万亿，所以目前中国显性债的规模占GDP的比重为40%，比欧美国家都低。还有隐性债，隐性债没有统计，说不清楚，按照国泰君安研究所的统计大约占到GDP37%，这么算整个政府的债务规模就是77%，这也比日本、美国、意大利等一些发达国家要低。但特别需要注意的，各个国家政府债务规模刚开始都低，后来就不断提高，日本在80年代只占GDP的50%，现在到了240%。美国联邦政府的债务原来也低，80年代初也就占GDP的30%几，到今年2月美国国债占GDP的118%了。注意，美国的国债比较特殊，机构持有26%，公众持74%；公众当中又有外国政府，中国、日本都是美国国债最大的持有国。真正美国的企业和个人持有美国国债，目前只占GDP的30%。


    国债很重要的一点是要还本付息，它对政府是一个负担。所以，现在研究财政问题主要是研究债务问题。我们国家现在最大的问题是债务利息太高，去年中央财政支出当中利息已经占中央本级支出的14%，从全国财政来看是3.5%。14%已经高于美国的8.2%和日本的9.4%。另外，美国十年期国债现在是0.7%的利率，中国都百分之三点几的利率，发债成本太高。

第三，债务问题就是货币问题。

最近被炒得沸沸扬扬的一个问题即所谓的赤字货币化，说白了就是日本模式，日本央行可以直接在一级市场上购买国债。目前，日本M2占GDP的比重全球第一，日本的债务负担率也全球第一，这两个全球第一绝不是偶然的。注意，美国是决不允许货币赤字化的，因为美联储是独立的，但是美国央行可以搞公开市场业务，美国中央银行（美联储）可以在二级市场上大量收购国债，采取“定量宽松”的货币政策，今年3月23日美联储又提出来“无限量宽松”的货币政策，3月中旬到4月底，美联储已经在二级市场上购入1.4万亿国债，M2的增速已经从3月份的11%提高到4月份的18%。央行无论在一级市场买国债还是二级市场买国债，效果是一样的，对应的都是增加货币投放。还有一个例子是欧元，希腊在2000年加入欧元区以后，没有自己的货币，希腊债务占GDP比重高达180%，想发货币稀释债务发不了，因为欧洲中央银行管货币政策，所以希腊还不起债了。只要是大的债务国，一定会通过发货币来稀释债务，否则还不了。债务问题最终都是货币问题，不管是直接赤字化还是间接的所谓逆回购，最终要靠增发货币稀释债务，减轻政府的债务负担。中国就是逆回购，中国现在M2占GDP的比重在全世界也是相当高的。日本第一，M2占GDP的240%，我们占209%，排第二；欧元排第三，大约占90%多；美元这么宽松，美国M2占GDP的比重也就84%左右。从这个角度看，对赤字问题、债务问题还是要谨慎一些好。




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