【2021年06月13日】瞭望丨国有土地出让金划转意味着什么

天竺语税

来源：《瞭望》 作者：李旭红
◇国有土地使用权出让收入归属权没有改变，仅是征收部门的一种改变

◇划转至税务部门征收，能促进相关的土地财政账本更加公开透明，强化地方政府的基金预算管理

◇管理方式仅是手段，落脚点是保障地方财政的可持续性，以促进我国经济社会的发展与稳定

近日，财政部等四部门发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》），将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入统一划转税务部门征收。
财政部发布的《2020年财政收支情况》显示，2020年国有土地使用权出让收入84142亿元，同比增长15.9%，约占地方政府性基金预算本级收入的93.57%。在2016年至2020年的连续五年内，国有土地使用权出让收入均保持了同比增长态势，平均增长率为21.62%。
根据现行《国有土地使用权出让收支管理办法》，“市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。”

而本次《通知》将包括国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转至税务部门征收，其中也明确指出“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。

可以看到，从本质上说，本次《通知》并未改变国有土地使用权出让收入的归属权，仅是征收部门的一种改变。这种转变将产生以下几个方面的积极意义。

发挥税务优势规范非税收入

  将四项非税收入划转税务部门征收，是在党中央“提高国家治理体系和治理能力现代化水平”的重大决策部署要求下，落实《深化党和国家机构改革方案》中“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”的体现，并反映了将各项社会保险费、国家重大水利工程建设基金等多项非税收入逐渐划转至税务部门征收的必然趋势。

税务部门在征收管理方面具有丰富的经验，尤其是近年来通过深化税收征管改革积累了大量先进性的管理经验，“十四五”时期，贯彻落实两办《关于进一步深化税收征管改革的意见》的要求，在“以数治税”驱动“合成”的第三次重大税收征管变革下，将会逐步建成统一税费服务平台。

因此，将非税收入划入税务部门征收有助于充分发挥税务机关的征管优势，提高非税收入征收的规范性和统一性，同时，也有助于全国统筹管理税收与非税收入，提高管理的效率，并增强统一性及确定性。

具体而言，将国有土地使用权出让收入等划转税务部门征收，于社会及税务部门双方而言均是有利的。

一方面，税务部门熟悉微观经济主体纳税人的情况，在实际工作中积累了精确性、针对性、全面性的风险防控和管理经验，且近年来得益于大数据、云计算、人工智能等新兴技术的发展，税务机关征管效率提高的同时，降低了征管成本。因而将国有土地使用权出让收入等划转税务部门征收，有助于充分发挥其在收入征收管理方面的优势，降低社会经济的运行成本。

另一方面，统一征收四项政府非税收入，有助于推进税务部门与财政部门、自然资源部门、人民银行等之间的良性互动和协同共治，精确掌握了解经济社会在更深层次、更广范围上的运行状况，提高税务机关的工作效率，同时颗粒度更精细、覆盖面更广的数据要素也为智慧税务打下基础，推进税收征管数字化升级和智能化改造，贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》要求。

强化管理防风险

  划转至税务部门征收，能促进相关的土地财政账本更加公开透明，强化地方政府的基金预算管理。

根据现行相关规定，土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理，在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况。

但在实际操作过程中，由于地方政府对该种收入拥有完全的控制权，中央层面在核实其收入准确性时存有一定的难度。在这种背景下，税务部门征收国有土地使用权出让收入，将促进地方政府形成真实可靠的预算编制，使形式与实质相吻合，从而实现地方政府预算的公开透明，并进一步便于中央的统筹管理与决策部署。

强化预算公开管理某种程度上，又能在规范地方政府举债行为中发挥积极作用。

现行规定中对国有土地使用权出让收入的使用范围有着明确的解释，包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出，且对收支科目也有着明确的分类和管理，但由于国有土地使用权出让收入作为地方政府性基金预算的重要组成以及地方政府收入的重要来源，且地方政府对该部分收入具有较大的操纵空间，因而存在延迟交纳或违规使用国有土地使用权出让收入的现象。

本次《通知》将提高国有土地使用权出让收入预算管理的公开透明度，制约地方政府利用国有土地使用权出让收入违规举债的行为，并进一步防范化解地方政府债务风险。

提升财政资源统筹能力

  加强财政资源统筹是“十四五”规划的要求，也是新时代新阶段推动高质量发展的必然选择。

财政资源既包含有税收也包含有非税收入，由于非税收入与地方财政收入联系紧密，因此，将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入统一划转税务部门征收对于统筹财政资源具有举足轻重的意义。

税务部门高效的征管优势和强有力的征收力度，有助于将国有土地使用权出让收入及时、足额收归国库，并在收入征缴流程中，通过跨部门间的合作协调及信息共享，提高征管工作的透明度和规范度，统筹安排财政资源，更好地支持经济社会发展。

同时，公开透明化的土地收支有助于将财政资金用到实处，提高财政支出的科学性、有效性和准确性，减少资金浪费等不合理现象的发生，在统筹优化过程中全面提升财政资源的配置效率和使用效益。

此外，财政资源统筹能力的提高为更好激发地方政府积极性提供了经济保障，规范透明、严格约束、科学合理的预算管理在最大限度上促进了各级地方政府的公平公正，从而更好激发其发展活力和创造力。

财政资源统筹能力的提升，是现代财政制度落地实施的途径和具体表现，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。 （作者为北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授）
本文来源于《瞭望》2021年第24期 总第1944期
2021年06月12日《特稿》
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