【2020年4月3日】应对新冠肺炎疫情冲击的财税对策

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应对新冠肺炎疫情冲击的财税对策

2020年初爆发的新冠肺炎疫情，不仅考验着中国公共卫生应急体系，也给中国社会经济发展带来极大影响。多家研究机构初步预测，此次新冠肺炎疫情将造成约3000-5000亿元人民币的损失，将高于“非典”时期的约1000亿元人民币损失。面对这次疫情对中国经济的激烈冲击，财政税务部门已经推出了各种政策措施，以应对可能出现财政收支窘境形势。但是，此次疫情的突发性影响范围之广、影响程度之深，是我国政府和社会始料未及的。当前，如何采取一系列应变之策打赢这场疫情防控阻击战，最大程度地控制和降低疫情对国民经济及财税的影响是当务之急。

一、新冠病毒肺炎疫情对宏观经济影响预期
毕竟“非典”已是过去时，中国当前的经济体量与结构和2003年已不可同日而语。如今的中国，占全球GDP的比重从2003年的4%上升到2019年占全球GDP超过16%，我国第二产业和第三产业GDP的结构比重为93%，其中第三产业超过50%。但由于世界经济衰退的趋势尚未扭转，再加上国内经济结构转型、实体经济下滑等影响，此次疫情将会对我国经济造成更大的下行压力。相比2003年“非典”疫情，政府这次采取了更为有力和更为严格的管控措施，包括延长假期、人员隔离、交通管制等。但过去十年，中国互联网与电商行业的快速发展，也可能在一定程度上缓解疫情对于社会生产力与居民生活水平的影响程度。

短期来看，由于总体消费需求的减少，与消费有关的行业预期将受到较大冲击，其中交通运输、旅游、娱乐、传统零售、房地产、餐饮、非必需消费品、汽车等行业都将呈现较大幅度的下降。金融、保险等行业也将由于线下活动的限制而短期承压，近期资本市场出现较大波动，短期投资及出口都将明显回落。根据一些研究机构的预测，疫情对中国出口的影响约为300亿美金。而生活必需品、部分医药及医疗健康领域产值则将在疫情期间会显著增长。新冠肺炎疫情对新兴业态及相关支持性行业的发展也可能会产生积极影响预期：一是疫情促进了线上、虚拟消费，比如游戏、网络视频、线上教育、VR视频等；二是由于出行受限，快递、外卖等行业明显受益；三是企业远程办公设备、软件产业受益；四是线下无接触业态正在快速发展，比如无人超市、智能取餐柜、智能取茶柜等。

中长期来看，对于一些跨国企业而言，原本由于贸易摩擦及人力成本上升等因素已经在推进中的生产及供应基地外迁，可能由于此次疫情的爆发而加速迁移进程。此次疫情对对国际贸易及进出口造成结构性影响，一些产品、服务甚至出现停滞状态，而其他医药产品、技术类进出口会出现快速增长态势。可以预期，一些被压制的延迟需求和生产也可能在疫情解除之后出现V型复苏。如果疫情对中国经济的影响是阶段性、暂时性的，预期我国政府会出台一些宽松政策以提振产业投资和消费，并采取措施降低疫情对营商环境的影响，以保证2020年经济目标的实现。

二、我国应对新冠肺炎疫情的财税对策
2020年是我国全面建成小康社会和“十三五”收官之年，是具有里程碑意义的一年。同时，国内外形势更加复杂严峻，经济发展困难和风险增多，财政收支矛盾更为突出。不论从哪个角度看，为了实现既定的社会经济目标，我国财政在新冠肺炎疫情背景下遇到的挑战都是十分严峻的。鉴于当前经济形势和疫情冲击效应，我国政府应实行积极的财政政策，一方面要聚集财力打赢这场疫情防控阻击战，另一方面要发挥财税政策的逆周期调节作用，不断拉动经济增长。

（一）动用财政预备费
“预算预备费”属预算内支出，按《中华人民共和国预算法》规定，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。从目前公布的数据发现，在公布财政预算费支出的13个省份中，财政预备费平均是1.2%，有的甚至不到1%，可见各省普遍计提的财政预备费比例是很低的。除了财政预备费外，各省灾害防治及应急管理支出占财政支出的比重平均设置在0.5%，2019年的决算也是占0.5%，2020年的预算是参考往年的支出情况设定的。上海和北京设定的相对较高，上海市为3%，北京市为2.5%。在公共卫生健康支出方面，各省平均占财政支出的比重为8.1%，这和2019年的初步决算保持平衡。而恰恰是疫情重灾区——湖北省，其预备费、灾害防治及应急管理支出、公共卫生健康支出均低于全国平均水平，在这种情况下加大疫情防控力度，要么调整财政支出结构，要么增加中央对湖北省的转移支付力度。

（二）平衡财政赤字率
我国财政赤字率一直坚持不超过3%，但是经济下行背景下，又面临疫情冲击，可能还是需要提高赤字率。这依赖于财政支出双导向的政策组合：一方面扩大财政支出规模，一方面调整财政支出结构，以求平衡扩大的财政赤字。特别是通过财政政策调控经济，恢复受疫情影响的经济生产，保障国民经济稳定发展。其实调整财政支出结构从2019年已经大力开展，为支持减税降费政策的实施，2019年“两会”上要求全国一般性支出压缩5%，2019年7月份又进一步要求力争压缩10%以上。现阶段调整财政支出结构，还在于扩大财政收入，以期在减税增支压力下提高财政支出效率。在当前新冠肺炎疫情局势下，单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保国民经济运行的可持续性。其实，提高财政支出效率的良药就是提高财政支出的透明度，加强对财政支出的审计监督管理。

（三）增加国债发行量
2020年我国财政形势比较紧张，可以考虑增发国债，用于弥补减税增支带来的财政缺口、用于疫情地区救助、用于弥补卫生防疫系统的短板。预计2020年利率债预计发行14.4万亿元，净融资量7.4万亿元，相比于2019年12.2万亿的发行量和的6.2万亿的净融资额，供给压力有所上升。2019年《政府工作报告》中提到2019年赤字率按2.8%安排，比2018年预算高0.2个百分点。为缓解经济下行压力及新冠肺炎疫情的冲击，预计2020年赤字率可能按不低于3%安排，笔者认为2020年赤字率最高可以扩大至3.5%，这样可以避免因疫情防控支出增加而挤压其他民生和稳增长支出。
当前增发国债会引起债务风险增加的担忧，但笔者认为地方政府风险隐患不少，但债务风险总体可控。财政部门要强化风险意识，既警惕本领域的风险，也防范其他领域传导过来的风险。虽然我国债务余额逐年增长，财政还本付息压力增大（例如，财政债息支出占整个财政支出比例从2009年的2%提高到2019年的3.5%），但是我国政府有大量的权益性资产（如根据《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》显示，2018年国有资本权益总额为58.7亿元），再加上金融资产和行政事业单位资产，中国政府抵抗风险冲击的能力还是很强的。因此，我国在适当降低贷款利率基础上。可适当放松对省及地市级政府的债务约束，满足其合理融资需求以满足财政平衡要求。

（四）完善公共物品供给机制
这次新冠肺炎疫情，也迫使我国政府重新思考公共物品、公共服务的供给机制与配置模式。公共物品、公共服务是否只能由政府供给，政府供给的产品是否都要通过财政资金来解决，这些问题需要重新定位。通过市场机制能否形成公共产品、公共服务的良性供给，这应该予以深入研究并寻求制度创新。不管是财政基础理论还是各国的实践，公共物品和公共服务不必然是由政府来提供。公共物品分为纯粹公共物品和混合公共物品，理论上，纯粹公共物品所占比例是很小的，绝大部分归为混合公共物品。混合公共物品这部分是可以由私人部门来提供的。这样不仅可以调动社会力量，激发社会参与公共治理的积极性，又可以减轻政府的财政负担。例如，在此次疫情期间，很多非政府组织、民间团体、慈善机构、企业、志愿者投入救治工作，都发挥了重要作用。私人部门有热情、有资金、有经验，可以通过合理的制度设计，让他们在教育、科技、医疗、污染防治、公共交通等领域发挥更大作用。因此，这些来自于非政府组织、社会领域的供给模式需要政府加以引导和利用，并形成一种公共产品、公共服务供给的长效机制。当然，非政府组织和社会力量在应对危机过程中的角色也应当受到有效监督，具体监督路径有两个：一是通过政府系统特别是法律的监管和规制，二是通过社会力量本来就是多元的特点，实现它们之间的互相监督和制衡。在这次疫情防控工作中，非政府组织和社会力量在发挥作用的同时，也出现了很多组织监管无序问题，这值得我们深思。经过这次疫情的考验，我国应积极推动非政府组织和社会力量参与公共产品、公共服务的供给体系，在多个层面加强协同合作与共治，包括提倡创新应用大数据、区块链、云计算、人工智能等现代信息技术工具，打造智慧政府，推行智能化公共服务，深化政府与市场的密切合作。
  
作者简介：
蔡昌，中央财经大学财政税务学院教授、博士生导师，税收筹划与法律研究中心主任，北京市海淀区知联会副会长，中国注册税务师协会理事。主要研究方向为：税收理论与政策，产权税收学，数字经济税收治理问题等，在《人民日报》《财政研究》《税务研究》发表学术论文100余篇。
郭俊杉，中央财经大学税收学博士研究生，主要研究方向为税收理论与政策，宏观经济与税收问题。
  

数据来源：贝恩咨询研究报告，见贝恩咨询APP.
数据来源：贝恩咨询APP.
刘昆.积极的财政政策要大力提质增效.求是，2020（4）.
数据来源：各省市公布2020年政府工作报告。
数据来源：国金证券研究报告，国金证券APP。
郑永年.疫情与中国治理制度.联合早报，2020.2.18.