《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》为“零工经济”护航！八部门联合发文：外卖骑手、网约车司机等权益保障有重大突破

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目录：

1楼：专题所涉及政策、新政出台背景及内容概述

2楼：《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》政策原文及官方解读

（以下为相关扩展阅读）

3楼：外卖骑手、网约车司机等权益保障有哪些突破？——八部门发文规范平台用工焦点问题（来源：新华社；日期：2021年7月28日）

4楼：做好新就业形态劳动者权益保障大文章（来源：北京青年报；日期：2021年7月28日）

5楼：外卖员保障政策密集出炉：界定骑手平台劳动关系，为社保铺路（来源：南方都市报；日期：2021年7月28日）

       7楼：平台用工倒逼的法理创新 | 劳动三分法是怎样形成的（来源：经济参考报、新华社客户端；日期：2021年8月05日）

8楼：八部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》各企业应声而动成立工会（来源：人力资源社会保障部网站；日期：2021年7月23日）

9楼：人力资源社会保障部等4部门对美团、饿了么、滴滴等10家平台企业保障新就业形态劳动者权益开展联合行政指导（来源：中华人民共和国人力资源和社会保障部；日期：2021年9月10日）

10楼：美团重申“严禁诱导和强迫骑手注册成个体工商户”的说明（来源：美团；日期：2021年9月14日）

11楼：1％！外卖平台用工模式法律研究报告发布，这个数字挺扎心（来源：北京日报；日期：2021年9月18日）

12楼：充分发挥工会在维护新就业形态劳动者合法权益中的独特作用（来源：中华全国总工会；日期：2021年08月03日）

13楼：上海25.6万名新就业形态劳动者实名走进“工会大家庭”（来源：中华全国总工会；日期：2021年09月28日）

14楼：从“势不可挡”到“不要失控”，谁来保障灵活就业群体？（来源：经济观察报；日期：2021年10月13日）

15楼：难有快刀斩乱麻——与七位学者对谈骑手权益保护（来源：晚点团队；日期：2021年10月14日）

16楼：外卖骑手和平台之间是劳动关系还是劳务关系？法官历时5个月形成调研成果（来源：税筹圈；日期：2021年10月19日）

17楼：完善新业态税收治理可以考虑从这三个方面着手（来源：法制日报；日期：2021年12月10日）

18楼：“五步法”辨析灵活用工平台的涉税风险（日期：2022年3月3日）

19楼：新业态征管：以风险管理为导向（来源：中国税务报；日期：2022年03月23日）

20楼：外卖骑手劳务协议不规范黑龙江省人社厅约谈美团（来源：潇湘晨报；日期：2022年03月28日）

重要报告：外卖平台用工模式法律研究报告（来源：北京致诚农民工法律援助与研究中心；日期：2021 年 9 月）

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本专题所涉及政策：

1.人力资源社会保障部 国家发展改革委 交通运输部 应急部市场监管总局 国家医保局 最高人民法院 全国总工会 关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见（人社部发〔2021〕56号）  2021年7月16日发布

2.市场监管总局 国家网信办 国家发展改革委 公安部 人力资源社会保障部 商务部 中华全国总工会关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见（国市监网监发〔2021〕38号）  2021年7月26日发布

3.交通运输部 国家邮政局 国家发展改革委 人力资源社会保障部 商务部 市场监管总局 全国总工会关于做好快递员群体合法权益保障工作的意见（交邮政发〔2021〕59号）  2021年6月23日发布

4.中华全国总工会关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见 （总工发[2021]12号）2021年7月27日发布

5.新就业形态劳动者建会入会又有新举措 全总制定《关于推进新就业形态劳动者入会工作的若干意见（试行）》

6.交通运输部、中央宣传部、中央网信办等八部门印发意见 加强交通运输新业态从业人员权益保障 2021年12月1日发布

【地方政策】

6.南京市人力资源和社会保障局关于印发《关于规范新就业形态下餐饮网约配送员劳动用工的指导意见（试行）》的通知  （宁人社规〔2021〕4号）  2021年04月30日发布

7.杭州市人民政府关于印发部分特定人员参加工伤保险办法（试行）的通知 （ 杭人社发〔2021〕89号 ）2021年09月02日发布

8.北京市就业工作领导小组关于印发《关于促进新就业形态健康发展的若干措施》的通知 （京就发〔2021〕3号）2021年09月24日发布

9.山东省人力资源和社会保障厅等八部门 关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见（鲁人社发〔2021〕15号）2021年9月27日发布

       10.关于印发《上海推进新就业形态劳动者入会和服务保障工作的指导意见》的通知（沪工总基〔2021〕141号）2021年9月24日发布

       11.省人力资源社会保障厅关于开展维护新就业形态劳动者劳动保障权益专项行动的通知（黔人社通【2021】140号）2021年10月13日发

       12.关于进一步促进灵活就业人员参加企业职工基本养老保险有关问题的通知（豫人社规 〔2021〕3号）2021年10月14日发

全总近日印发《中华全国总工会关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》（以下简称“《意见》”），明确提出要切实维护网约车司机等新就业形态劳动者劳动保障权益。

一、《意见》出台的背景

党中央高度重视维护好新就业形态劳动者劳动保障权益。习近平总书记多次作出明确指示，要求维护好新就业形态劳动者合法权益。2020年5月23日，习近平总书记在全国政协经济界联组会上指出，新就业形态领域当前最突出的就是新就业形态劳动者法律保障问题等。2020年11月24日，习近平总书记在全国劳动模范和先进工作者表彰大会上强调，要适应新技术新业态新模式的迅猛发展，采取多种手段，维护好快递员、网约工、货车司机等就业群体的合法权益。2021年4月27日，习近平总书记在广西考察时要求，要完善多渠道灵活就业的社会保障制度，维护好卡车司机、快递小哥、外卖配送员等的合法权益。

新就业形态劳动者在我国经济社会发展中发挥着不可或缺的重要作用。解决好新就业形态劳动者在工资收入、社会保障、劳动保护、职业培训、组织建设和精神文化需求等方面的困难和问题，是落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署的必然要求，是促进平台经济长期健康发展的必然要求，是工会履行好维权服务基本职责的必然要求。作为职工权益的代表者和维护者，各级工会必须充分认识维护新就业形态劳动者劳动保障权益的重要性紧迫性，强化责任担当，扎实做好维权服务各项工作。正是在这样的背景下，全总研究出台了《意见》。

二、《意见》的主要内容

《意见》明确，企业要依法合规用工，积极履行用工责任，对符合确立劳动关系情形、不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的新就业形态劳动者权益保障承担相应责任。平台企业采取劳务派遣、外包等合作用工方式的，与合作企业依法承担各自的用工责任。

《意见》聚焦新就业形态劳动者权益保障面临的突出问题，提出要健全公平就业、劳动报酬、休息、劳动安全、社会保险制度，强化职业伤害保障，完善劳动者诉求表达机制。针对各类新就业形态劳动者享受劳动保障公共服务方面的痛点难点问题，提出了优化就业服务和社会保险经办、加强职业培训、完善工作生活服务保障等措施。

《意见》要求，各地区各有关部门要出台具体实施办法，做好政策宣传，加强矛盾纠纷调处，加大监管力度，切实维护新就业形态劳动者权益。

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政策原文：

人力资源社会保障部 国家发展改革委 交通运输部 应急部 市场监管总局 国家医保局 最高人民法院 全国总工会

关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见

人社部发〔2021〕56号

全文有效     2021.7.16

各省、自治区、直辖市人民政府、高级人民法院、总工会，新疆生产建设兵团，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院，新疆生产建设兵团总工会：

近年来，平台经济迅速发展，创造了大量就业机会，依托互联网平台就业的网约配送员、网约车驾驶员、货车司机、互联网营销师等新就业形态劳动者数量大幅增加，维护劳动者劳动保障权益面临新情况新问题。为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，支持和规范发展新就业形态，切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益，促进平台经济规范健康持续发展，经国务院同意，现提出以下意见：

一、规范用工，明确劳动者权益保障责任

（一）指导和督促企业依法合规用工，积极履行用工责任，稳定劳动者队伍。主动关心关爱劳动者，努力改善劳动条件，拓展职业发展空间，逐步提高劳动者权益保障水平。培育健康向上的企业文化，推动劳动者共享企业发展成果。

（二）符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同。不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理（以下简称不完全符合确立劳动关系情形）的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等，按照民事法律调整双方的权利义务。

（三）平台企业采取劳务派遣等合作用工方式组织劳动者完成平台工作的，应选择具备合法经营资质的企业，并对其保障劳动者权益情况进行监督。平台企业采用劳务派遣方式用工的，依法履行劳务派遣用工单位责任。对采取外包等其他合作用工方式，劳动者权益受到损害的，平台企业依法承担相应责任。

二、健全制度，补齐劳动者权益保障短板

（四）落实公平就业制度，消除就业歧视。企业招用劳动者不得违法设置性别、民族、年龄等歧视性条件，不得以缴纳保证金、押金或者其他名义向劳动者收取财物，不得违法限制劳动者在多平台就业。

（五）健全最低工资和支付保障制度，推动将不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者纳入制度保障范围。督促企业向提供正常劳动的劳动者支付不低于当地最低工资标准的劳动报酬，按时足额支付，不得克扣或者无故拖欠。引导企业建立劳动报酬合理增长机制，逐步提高劳动报酬水平。

（六）完善休息制度，推动行业明确劳动定员定额标准，科学确定劳动者工作量和劳动强度。督促企业按规定合理确定休息办法，在法定节假日支付高于正常工作时间劳动报酬的合理报酬。

（七）健全并落实劳动安全卫生责任制，严格执行国家劳动安全卫生保护标准。企业要牢固树立安全“红线”意识，不得制定损害劳动者安全健康的考核指标。要严格遵守安全生产相关法律法规，落实全员安全生产责任制，建立健全安全生产规章制度和操作规程，配备必要的劳动安全卫生设施和劳动防护用品，及时对劳动工具的安全和合规状态进行检查，加强安全生产和职业卫生教育培训，重视劳动者身心健康，及时开展心理疏导。强化恶劣天气等特殊情形下的劳动保护，最大限度减少安全生产事故和职业病危害。

（八）完善基本养老保险、医疗保险相关政策，各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制，个别超大型城市难以一步实现的，要结合本地实际，积极创造条件逐步放开。组织未参加职工基本养老、职工基本医疗保险的灵活就业人员，按规定参加城乡居民基本养老、城乡居民基本医疗保险，做到应保尽保。督促企业依法参加社会保险。企业要引导和支持不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者根据自身情况参加相应的社会保险。

（九）强化职业伤害保障，以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业的平台企业为重点，组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，平台企业应当按规定参加。采取政府主导、信息化引领和社会力量承办相结合的方式，建立健全职业伤害保障管理服务规范和运行机制。鼓励平台企业通过购买人身意外、雇主责任等商业保险，提升平台灵活就业人员保障水平。

（十）督促企业制定修订平台进入退出、订单分配、计件单价、抽成比例、报酬构成及支付、工作时间、奖惩等直接涉及劳动者权益的制度规则和平台算法，充分听取工会或劳动者代表的意见建议，将结果公示并告知劳动者。工会或劳动者代表提出协商要求的，企业应当积极响应，并提供必要的信息和资料。指导企业建立健全劳动者申诉机制，保障劳动者的申诉得到及时回应和客观公正处理。

三、提升效能，优化劳动者权益保障服务

（十一）创新方式方法，积极为各类新就业形态劳动者提供个性化职业介绍、职业指导、创业培训等服务，及时发布职业薪酬和行业人工成本信息等，为企业和劳动者提供便捷化的劳动保障、税收、市场监管等政策咨询服务，便利劳动者求职就业和企业招工用工。

（十二）优化社会保险经办，探索适合新就业形态的社会保险经办服务模式，在参保缴费、权益查询、待遇领取和结算等方面提供更加便捷的服务，做好社会保险关系转移接续工作，提高社会保险经办服务水平，更好保障参保人员公平享受各项社会保险待遇。

（十三）建立适合新就业形态劳动者的职业技能培训模式，保障其平等享有培训的权利。对各类新就业形态劳动者在就业地参加职业技能培训的，优化职业技能培训补贴申领、发放流程，加大培训补贴资金直补企业工作力度，符合条件的按规定给予职业技能培训补贴。健全职业技能等级制度，支持符合条件的企业按规定开展职业技能等级认定。完善职称评审政策，畅通新就业形态劳动者职称申报评价渠道。

（十四）加快城市综合服务网点建设，推动在新就业形态劳动者集中居住区、商业区设置临时休息场所，解决停车、充电、饮水、如厕等难题，为新就业形态劳动者提供工作生活便利。

（十五）保障符合条件的新就业形态劳动者子女在常住地平等接受义务教育的权利。推动公共文体设施向劳动者免费或低收费开放，丰富公共文化产品和服务供给。

四、齐抓共管，完善劳动者权益保障工作机制

（十六）保障新就业形态劳动者权益是稳定就业、改善民生、加强社会治理的重要内容。各地区要加强组织领导，强化责任落实，切实做好新就业形态劳动者权益保障各项工作。人力资源社会保障部、国家发展改革委、交通运输部、应急部、市场监管总局、国家医保局、最高人民法院、全国总工会等部门和单位要认真履行职责，强化工作协同，将保障劳动者权益纳入数字经济协同治理体系，建立平台企业用工情况报告制度，健全劳动者权益保障联合激励惩戒机制，完善相关政策措施和司法解释。

（十七）各级工会组织要加强组织和工作有效覆盖，拓宽维权和服务范围，积极吸纳新就业形态劳动者加入工会。加强对劳动者的思想政治引领，引导劳动者理性合法维权。监督企业履行用工责任，维护好劳动者权益。积极与行业协会、头部企业或企业代表组织开展协商，签订行业集体合同或协议，推动制定行业劳动标准。

（十八）各级法院和劳动争议调解仲裁机构要加强劳动争议办案指导，畅通裁审衔接，根据用工事实认定企业和劳动者的关系，依法依规处理新就业形态劳动者劳动保障权益案件。各类调解组织、法律援助机构及其他专业化社会组织要依法为新就业形态劳动者提供更加便捷、优质高效的纠纷调解、法律咨询、法律援助等服务。

（十九）各级人力资源社会保障行政部门要加大劳动保障监察力度，督促企业落实新就业形态劳动者权益保障责任，加强治理拖欠劳动报酬、违法超时加班等突出问题，依法维护劳动者权益。各级交通运输、应急、市场监管等职能部门和行业主管部门要规范企业经营行为，加大监管力度，及时约谈、警示、查处侵害劳动者权益的企业。

各地区各有关部门要认真落实本意见要求，出台具体实施办法，加强政策宣传，积极引导社会舆论，增强新就业形态劳动者职业荣誉感，努力营造良好环境，确保各项劳动保障权益落到实处。

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中华全国总工会有关负责人就《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》答记者问

原文链接：https://www.acftu.org/xwdt/ghyw/202107/t20210720_783540.html

近年来，新就业形态劳动者权益保障问题广受关注。为充分履行工会维权服务基本职责，切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益，中华全国总工会日前下发了《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》（以下简称《意见》）。近日，全总有关负责人就《意见》相关问题接受了记者采访。

问：《意见》出台的主要背景是什么？

答：党中央高度重视维护好新就业形态劳动者劳动保障权益。习近平总书记多次作出明确指示，要求维护好新就业形态劳动者合法权益。2020年5月23日，习近平总书记在全国政协经济界联组会上指出，新就业形态领域当前最突出的就是新就业形态劳动者法律保障问题等。2020年11月24日，习近平总书记在全国劳动模范和先进工作者表彰大会上强调，要适应新技术新业态新模式的迅猛发展，采取多种手段，维护好快递员、网约工、货车司机等就业群体的合法权益。2021年4月27日，习近平总书记在广西考察时要求，要完善多渠道灵活就业的社会保障制度，维护好卡车司机、快递小哥、外卖配送员等的合法权益。

新就业形态劳动者在我国经济社会发展中发挥着不可或缺的重要作用。解决好新就业形态劳动者在工资收入、社会保障、劳动保护、职业培训、组织建设和精神文化需求等方面的困难和问题，是落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署的必然要求，是促进平台经济长期健康发展的必然要求，是工会履行好维权服务基本职责的必然要求。作为职工权益的代表者和维护者，各级工会必须充分认识维护新就业形态劳动者劳动保障权益的重要性紧迫性，强化责任担当，扎实做好维权服务各项工作。正是在这样的背景下，全总研究出台了《意见》。

问：在起草《意见》过程中主要有哪些考虑？

答：在研究起草《意见》时，我们主要有以下几方面考虑：

一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实习近平总书记关于工人阶级和工会工作的重要论述，贯彻落实习近平总书记关于维护好新就业形态劳动者劳动保障权益的重要指示精神。

二是坚持以党建带工建的工作原则，坚持以职工为中心的工作导向，坚持立足大局、顺势而为、审慎稳妥的工作方针。

三是聚焦解决新就业形态劳动者最关心最直接最现实的急难愁盼问题，推动建立健全新就业形态劳动者权益保障机制，不断增强新就业形态劳动者的获得感、幸福感、安全感。

四是以扎实有效的维权服务，最大限度地把新就业形态劳动者吸引过来、组织起来、稳固下来。

问：工会作为职工利益的代表者和维护者，为维护新就业形态劳动者权益做了哪些工作？

答：全总近年在新就业形态劳动者权益保障方面，主要开展了以下工作。

一是密切关注新就业形态劳动者权益保障问题，2017年全总开展第八次职工队伍状况调查，就新技术新业态新模式下职工队伍和劳动关系发展情况形成了专题报告。2018年开始推动“八大群体”建会入会工作，而“八大群体”当中有相当一部分属于新就业形态劳动者。

二是2021年以来，围绕新就业形态群体权益保障开展专题调研，形成研究报告并提交立法机关和相关部委，2021年3月通过全国政协总工会界别向全国政协十三届四次会议提交《关于加强对新就业形态劳动者权益保障的建议》（相关内容，移步：https://www.tax100.com/thread-451681-1-1.html），明确提出完善法律政策、加强执法监管、强化行业自律等建议。

三是通过不同方式参与有关部委关于新就业形态劳动者权益维护的政策文件制定，代表职工表达意见诉求，加入相关行业新业态协同监管部际联席会议机制，提出明确平台企业责任、分类规范用工行为、建立协商协调机制等建议，推动解决新就业形态劳动者最为关心的职业风险高、工作时间长、劳动强度大、保障水平低等问题。

四是指导部分地方工会探索建立网约送餐行业、快递行业集体协商机制，协商制定配送单价、劳动保护等相关行业劳动标准，积极维护新就业形态劳动者权益，并总结推广相关经验。

五是开展包括推行工会劳动法律监督“两书”制度（名词解释：https://www.tax100.com/thread-451678-1-1.html）、开展劳动用工“法律体检”等在内的工会劳动法律监督工作，推动劳动保障法律执行，维护职工合法权益。与最高人民法院联合下发通知，指导各级工会依托人民法院调解信息平台，聚焦新就业形态劳动者权益保障等问题，加强工会参与劳动争议线上线下调解工作。

问：全总为什么要突出强调新就业形态劳动者的建会入会工作？

答：与传统意义上的职工相比，新就业形态群体具有组织方式平台化、工作机会互联网化、工作时间碎片化、就业契约去劳动关系化及流动性强、组织程度偏低等特点，权益维护面临许多困难问题。工会是职工自愿结合的工人阶级群众组织，维护职工合法权益、竭诚服务职工群众是工会的基本职责。新就业形态劳动者是职工队伍的重要组成部分，在推动经济社会高质量发展中发挥着重要作用，工会要把维护他们合法权益的大旗牢牢扛在肩上。组织他们入会是为其提供维权服务最基础的环节，必须放在突出重要的位置予以强调。

将职工群众组织起来，切实维护好他们的合法权益，是工会的法定职责，也是党交给工会的一项重大政治任务。2018年10月29日，习近平总书记在同全国总工会新一届领导班子成员集体谈话时指出，工会要通过多种有效方式，把快递员、送餐员、卡车司机等灵活就业群体、各类平台就业群体吸引过来、组织起来、稳固下来，使工会成为他们愿意依靠的组织。组织新就业形态劳动者加入工会是落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署的必然要求，是工会组织向新兴领域新兴群体延伸、适应工会工作实践发展的现实任务，也是吸引凝聚职工、维护职工队伍团结稳定的迫切需要，对于扩大工会组织有效覆盖、密切工会与职工群众联系、巩固党执政的阶级基础和群众基础具有重要意义。

对于平台企业而言，支持所属从业人员组建工会、加入工会，通过工会了解他们的意愿，代表他们反映诉求、与企业沟通协商，能够大幅降低企业管理成本，及时化解劳资矛盾，有效激发从业者劳动热情和创造力，不断助力企业可持续高质量发展。

问：新就业形态劳动者建会入会方面存在什么困难，为解决这些困难，工会采取了哪些办法，下一步将采取何种措施？

答： 新就业形态劳动者建会入会的困难主要表现在，部分劳动者劳动关系不清晰不明确，对原有建会入会模式提出挑战；分散流动的就业方式，与工会属地化组建和管理为主的传统方式不适应；线下难联系、线上难接触，入会途径不畅；入会后的经费保障、服务方式、服务内容、管理模式等相关问题与传统行业有所区别等。

为破解难题，推进新就业形态劳动者入会，近年来各级工会组织采取了一些有针对性的措施：针对就业灵活、组织形式多样等特点，因地制宜探索建会模式，通过企业“单独建”、龙头企业“牵头建”、借助行业力量“推动建”等方式，怎么有利于组织他们，就怎么建会；针对流动分散等特点，采取网上申请入会、建立流动入会窗口、依托“小三级”工会区域兜底，特别是建好建强区域性、行业性工会联合会，发挥联合会的覆盖作用；针对对工会了解不够等问题，注重在宣传引导上下功夫，通过培训座谈、热线解答、发放宣传折页、播放宣传片等多种方式，借助工会媒体、“智慧工会”、工会APP、微信公众号等多种平台，打造适合不同受众、不同人群的立体化宣传格局；针对工会“粘性”不够问题，积极探索服务方式和保障举措，以贴心服务拉近职工、吸引他们自愿入会。

下一步，全总将把推进新就业形态劳动者入会作为一项重大任务，加大创新和探索实践力度，破解制度性、政策性难题，最大限度地将新就业形态劳动者吸纳到工会中来。一是加强组织领导，进一步健全完善统筹协调机制，全总成立推进新就业形态群体工会工作领导小组，并设立建会入会专项小组，全力推进建会入会工作。同时，加强顶层设计，目前正研究起草组织新就业形态劳动者入会的指导性文件，通过强化目标指引和政策保障，加快推进步伐。二是下大力气突破，聚焦重点行业、重点领域，推动具有影响力的互联网平台企业依法建立工会组织，切实发挥平台企业、头部企业在建会中的示范作用，带动货运挂靠企业、快递加盟企业、外卖送餐代理商、劳务派遣公司等关联企业规范建立工会，完善组织体系，扩大有效覆盖。同时，根据各地情况和行业实际，推行“行业覆盖、区域兜底”建会入会模式，最大限度争取零散从业、灵活就业的新就业形态劳动者应入尽入。三是拓宽入会渠道，立足新就业形态劳动者劳动关系复杂、就业灵活、流动性大等特点，探索推行流动窗口入会、职工沟通会现场入会等多种便捷入会方式，通过举行入会仪式等活动，增强会员意识，扩大工会影响。针对新就业形态劳动者多依托互联网平台就业的实际，结合智慧工会建设，加快推进网上入会步伐，逐步健全支持网上便捷入会的大数据系统和服务平台。四是倾斜资源力量，在经费保障上，全总将继续加大专项资金投入力度，引导各地加大投入，推广上海等地对灵活就业人员经费保障的经验，保障入会工作持续开展。在力量保障上，积极建设专干、社工、义工（志愿者、积极分子）相结合的基层工作队伍，突出抓好社会化工会工作者队伍建设，逐步缓解基层力量不足的难题。在阵地保障上，通过工会自建、项目合作、党群共建等方式，推进覆盖重点群体的“司机之家”、户外劳动者服务站点等建设。力争到“十四五”末，全国“司机之家”达到1000家，并建立一批覆盖新就业形态群体的“会站家”示范点。

问：《意见》提出了哪些工作举措？

答：在工作举措方面，《意见》主要从以下七个方面作了安排：

一是强化思想政治引领。切实履行好工会组织的政治责任，坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想教育引导新就业形态劳动者，增强他们对中国特色社会主义和社会主义核心价值观的思想认同、情感认同，更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围。深入新就业形态劳动者群体，广泛宣传党的路线方针政策和保障新就业形态劳动者群体权益的政策举措，将党的关怀和温暖及时送达。深入了解新就业形态劳动者群体的思想状况、工作实际、生活需求，引导他们依法理性表达利益诉求。关心关爱新就业形态劳动者，以多样性服务项目实效打动人心、温暖人心、影响人心、凝聚人心，团结引导他们坚定不移听党话、跟党走。

二是加快推进建会入会。加强对新就业形态劳动者入会问题的研究，加快制定出台相关指导性文件，对建立平台企业工会组织和新就业形态劳动者入会予以引导和规范。强化分类指导，明确时间节点，集中推动重点行业企业特别是头部企业及其下属企业、关联企业依法普遍建立工会组织，积极探索适应货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员等不同职业特点的建会入会方式，通过单独建会、联合建会、行业建会、区域建会等多种方式扩大工会组织覆盖面，最大限度吸引新就业形态劳动者加入工会。

三是切实维护合法权益。发挥产业工会作用，积极与行业协会、头部企业或企业代表组织就行业计件单价、订单分配、抽成比例、劳动定额、报酬支付办法、进入退出平台规则、工作时间、休息休假、劳动保护、奖惩制度等开展协商，维护新就业形态劳动者的劳动经济权益。督促平台企业在规章制度制定及算法等重大事项确定中严格遵守法律法规要求，通过行业职工代表大会、行业劳资恳谈会等民主管理形式听取劳动者意见诉求，保障好劳动者的知情权、参与权、表达权、监督权等民主政治权利。督促平台企业履行社会责任，促进新就业形态劳动者体面劳动、舒心工作、全面发展。加强工会劳动法律监督，配合政府及其有关部门监察执法，针对重大典型违法行为及时发声，真正做到哪里有职工，哪里就应该有工会组织，哪里的职工合法权益受到侵害，哪里的工会就要站出来说话。

四是推动健全劳动保障法律制度。积极推动和参与制定修改劳动保障法律法规，充分表达新就业形态劳动者意见诉求，使新就业形态劳动者群体各项权益在法律源头上得以保障。配合政府及其有关部门，加快完善工时制度，推进职业伤害保障试点工作。推动司法机关出台相关司法解释和指导案例。

五是及时提供优质服务。深入开展“尊法守法·携手筑梦”服务农民工公益法律服务行动和劳动用工“法律体检”活动，广泛宣传相关劳动法律法规及政策规定，督促企业合法用工。推动完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，重点针对职业伤害、工作时间、休息休假、劳动保护等与平台用工密切相关的问题，为新就业形态劳动者提供法律服务。充分利用工会自有资源和社会资源，加强职工之家建设和会站家一体化建设，推进司机之家等服务阵地建设，规范和做好工会户外劳动者服务站点工作，联合开展货车司机职业发展与保障行动、组织和关爱快递员、外卖送餐员行动等。加大普惠服务工作力度，丰富工会服务新就业形态劳动者的内容和方式。针对新就业形态劳动者特点和需求组织各类文体活动，丰富他们的精神文化生活。

六是提升网上服务水平。加快推进智慧工会建设，紧扣新就业形态劳动者依托互联网平台开展工作的特点，大力推行网上入会方式，创新服务内容和服务模式，让广大新就业形态劳动者全面了解工会、真心向往工会、主动走进工会。构建“互联网+”服务职工体系，完善网上普惠服务、就业服务、技能竞赛、困难帮扶、法律服务等，形成线上线下有机融合、相互支撑的组织体系，为新就业形态劳动者提供更加及时精准的服务。

七是加强素质能力建设。针对新就业形态劳动者职业特点和需求，开展职业教育培训、岗位技能培训、职业技能竞赛等活动，推动新就业形态劳动者职业素质整体提升。组织开展贴近新就业形态劳动者群体特点的法治宣传教育，提高劳动者维权意识和维权能力。开展心理健康教育，提升新就业形态劳动者适应城市生活、应对困难压力、缓解精神负担的能力。

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外卖骑手、网约车司机等权益保障有哪些突破？——八部门发文规范平台用工焦点问题

【本文涉及专家】

* 人社部劳科院劳动和社会保障法治研究室主任  王文珍

* 中央财经大学劳动法和社会保障法研究中心主任  沈建峰

* 首都经济贸易大学劳动经济学院院长  冯喜良

* 中国劳动关系学院教授、中国社会法学研究会副会长  姜颖

* 全国总工会法律工作部部长  江南

人力资源和社会保障部、国家发展改革委等八部门近日联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号），首次明确平台责任、报酬、休息、职业伤害保障等多个焦点问题，为外卖骑手、网约车司机、电商主播等构建权益“防护网”。

新就业形态劳动者职业风险高、劳动强度大、保障水平低等状况，或将迎来转机。

承认平台用工特殊性：没签劳动合同也算用工关系，纳入制度保障

“这次意见最大亮点就是承认了平台用工的特殊性，在现行劳动法体系中确立了除‘有劳动关系’‘无劳动关系’外，不完全符合确立劳动关系情形的‘第三类’劳动者。”人社部劳科院劳动和社会保障法治研究室主任王文珍告诉记者。

意见在第一部分开宗明义：符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同。不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。

“这一方面是要求企业依法合规用工，该签劳动合同的不能逃避责任；另一方面根据平台经济的新特点，明确了一种新的用工关系形态，为那些未能和平台直接签订合同、但受企业劳动管理的劳动者的基本权益保障提供了依据，同时也消除了平台对新就业形态劳动者被简单认定为劳动关系的担忧。”王文珍认为。

我国灵活就业人员已达2亿人，近年来新就业形态劳动者数量大幅增长。2020年，共享经济服务提供者约8400万人。但是由于他们就业形式灵活，与从业单位大多未签订劳动合同,难以直接确认为劳动关系，按照现行规定，既无法享受工伤、失业保险，也难以在就业地参加职工养老、医疗保险。

破解平台经济用工与传统法律法规“不相适应”问题，成为新就业形态劳动者权益保障的关键。

意见提出，推动将不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者纳入最低工资等制度保障范围，放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制等，将所有新就业形态劳动者纳入劳动保障基本公共服务范围等。

“这些突破性的安排，实际上是绕开了对劳动关系认定的纠缠，不问劳动者和平台之间是否存在劳动关系，将包括反就业歧视、最低工资、劳动安全等传统权益保障制度运用于新就业形态劳动者，让他们可享有公平就业、休息、培训等底线权利。”王文珍表示。

出事故平台该不该负责：就算是间接用工平台也负有相应责任

骑手出事故外卖平台到底该不该负责？这一问题屡屡引发争议，受到社会高度关注。

对此，意见首次明确，平台企业采取劳务派遣等合作用工方式组织劳动者完成平台工作的，应选择具备合法经营资质的企业，并对其保障劳动者权益情况进行监督。对采取外包等其他合作用工方式，劳动者权益受到损害的，平台企业依法承担相应责任。

“上述规则意味着平台不能再简单主张与劳动者之间是合作关系或者没有关系而一推了之。”中央财经大学劳动法和社会保障法研究中心主任沈建峰表示。

据记者了解，当前除少部分网约车司机外，美团、饿了么、闪送等头部平台企业使用的外卖骑手、即时配送员等，大部分属于第三方合作间接用工。

例如想成为一名外卖骑手，需通过手机App与中介公司签订协议，且必须勾选一项特别提示：平台仅提供“信息撮合服务”，用户与平台不存在任何形式的劳动或雇佣关系。而这一条，一直是劳动者遭遇职业伤害或猝死时企业推脱责任、拒绝赔偿的关键。

而这次意见针对平台企业在生产组织中的核心地位，强调在其通过劳务派遣或外包等合作方式进行用工时，也需在保障劳动者基本权益方面承担应尽责任。

沈建峰分析说，如果是劳务派遣用工，劳动合同法早已有规定，用工单位给被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。如果是外包用工，则需区分是“真外包”，还是“借外包之名、行派遣之实”。

“不少平台企业一方面行用工管理之实，另一方面通过签订合作、加盟、信息服务协议等规避建立劳动关系。这种情况下劳动者出现权益纠纷，平台就不能以外包为由置身事外。法院和仲裁机构要按照意见提出的，‘根据用工事实认定企业和劳动者的关系’。”沈建峰表示。

此外，专家指出，引入间接用工的规制规则还可避免不同平台为了最大限度节约成本、获得竞争优势，在劳动者权益维护上不断“比差”、向底线竞争。

保护“困在系统里”的劳动者：向超负荷劳动和强制出工说“不”

日夜接单、风雨无阻是许多平台从业人员的常态。权威部门的调查显示，降低劳动安全风险已成为新就业形态劳动者反映最迫切、最期待解决的问题。

为此，意见首次亮明“国家态度”：企业不得制定损害劳动者安全健康的考核指标，要严格执行国家劳动安全卫生保护标准，强化恶劣天气等特殊情形下的劳动保护，最大限度减少安全生产事故和职业病危害。

意见还鲜明提出，完善休息制度，推动行业明确劳动定员定额标准，科学确定劳动者工作量和劳动强度。督促企业按规定合理确定休息办法，在法定节假日支付高于正常工作时间劳动报酬的合理报酬。

这意味着，新就业形态劳动者有望改善劳动条件，并向超负荷劳动、危险天气强制出工说“不”。

此前，北京市人社局劳动关系处副处长王林体验当一天外卖小哥，12小时仅完成5单送餐、赚41元送餐费，让许多人看到这一群体挣钱之不易。

“平台严格的时间限制、严厉的惩罚措施、严苛的淘汰制度，使得一些劳动者的‘工具性’被放大，而作为‘人’的安全与体面受到挤压。这一问题被意见予以重视并提出了具体的改善措施。”首都经济贸易大学劳动经济学院院长冯喜良说。

市场监管总局等部门近日发文，专门要求网络餐饮平台建立与外卖送餐员工作任务、劳动强度相匹配的收入分配机制，不得将“最严算法”作为考核要求，通过“算法取中”等方式，合理确定订单数量、准时率、在线率等考核要素，适当放宽配送时限。

“除压实企业责任外，意见还提出将以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业为重点，开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点。”冯喜良表示，这种创新制度能让企业通过社会化风险分担机制避免民事赔偿责任带来的负担，使企业和劳动者实现双赢。

维护劳动者话语权：畅通诉求表达，制度规则和平台算法要充分听取意见

缺少话语权、民主参与不足、沟通协商不畅，是新就业形态劳动者权益保障面临的最深层次问题。

这次意见指明破题方向——督促企业制定修订平台进入退出、订单分配、计件单价、抽成比例、报酬构成及支付、工作时间、奖惩等直接涉及劳动者权益的制度规则和平台算法，充分听取工会或劳动者代表的意见建议，将结果公示并告知劳动者。

同时意见提出，工会或劳动者代表提出协商要求的，企业应当积极响应，并提供必要的信息和资料。指导企业建立健全劳动者申诉机制，保障劳动者的申诉得到及时回应和客观公正处理。

“一系列安排旨在让企业和新就业形态劳动者通过沟通协商，共同决定关系到双方切身利益的重要事项。”冯喜良说。

由于平台规则占主导地位，从业人员往往只能被动遵守。一旦发生争议，要么走人，要么矛盾激化。

在中国劳动关系学院教授、中国社会法学研究会副会长姜颖看来，明确权益保障之后，更重要的是如何执行，这需要相应部门加强监督和相关组织深度参与。

全国总工会日前下发文件，提出探索适应货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员等不同职业特点的建会入会方式，积极与行业协会、头部企业或企业代表组织开展协商。

“接下来将聚焦重点行业、重点领域，推动具有影响力的互联网平台企业依法建立工会组织，带动货运挂靠企业、快递加盟企业、外卖送餐代理商、劳务派遣公司等关联企业规范建立工会。”全国总工会法律工作部部长江南介绍说。

来源：新华社“新华视点”

记者：姜琳 樊曦

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做好新就业形态劳动者权益保障大文章

近年来，我国平台经济迅速发展，新就业形态劳动者数量大幅增加。新业态具有强大的岗位创造能力，对拉动就业和提高就业质量发挥了突出作用，同时维护新就业形态劳动者劳动保障权益也面临不少新情况新问题。有关部门及时出台政策措施，对规范平台企业用工行为，构筑新就业形态劳动者权益“保护网”，促进平台经济规范健康持续发展具有重要意义。

市场监管总局、国家网信办、国家发改委、公安部等七部门近日联合印发《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，就网络餐饮平台不得将“最严算法”作为考核要求、完善平台订单分派机制、确保食品配送过程不受污染、鼓励探索提供多样化商业保险保障方案、推动建立适应新就业形态的工会组织等亮出系列举措，保障外卖小哥的合法权益。

综合多个权威渠道统计数据，截至2020年底，中国外卖用户规模接近5亿人，外卖市场总体规模达8352亿元，全国外卖送餐员总计约800万人。随着网络餐饮业迅速发展，外卖小哥权益保障暴露的相关问题日渐凸显。市场监管总局等七部门印发上述《指导意见》，抓住维护外卖送餐员合法权益这一核心问题，出台有较强针对性和可操作性的政策措施，发挥了创新监管和规范引导的积极作用。

七部门《指导意见》抓住的另一个核心问题，是落实网络餐饮平台的治理责任、监管责任等主体责任和企业社会责任，以压实平台责任推动维护外卖送餐员权益。网络餐饮平台作为网络餐饮业的“中枢”，理当对行业生态的重要环节——劳动者权益保障承担最主要责任，从保障外卖小哥的劳动收入和劳动安全，到维护食品安全和完善社会保障，再到优化外卖小哥就业环境和完善矛盾处置机制，都需要网络餐饮平台积极履行主体责任和社会责任，充分发挥支持支撑作用。

七部门《指导意见》下发前几天，人社部、国家发改委、交通运输部、市场监管总局、全国总工会等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，从健全公平就业、劳动报酬、劳动安全、社会保险制度等多方面入手，将所有新就业形态劳动者纳入劳动保障基本公共服务范围。网络餐饮业是新经济、新业态之典型，外卖送餐员是新就业形态劳动者之典型，因此市场监管总局等七部门出台《指导意见》，为其他新就业形态加强劳动者权益保障提供了权威指引和参照。

近年来，我国平台经济迅速发展，依托互联网平台就业的外卖送餐员、网约配送员、网约车驾驶员、互联网营销师等新就业形态劳动者数量大幅增加。新业态具有强大的岗位创造能力，对拉动就业和提高就业质量发挥了突出作用，与此同时，维护新就业形态劳动者劳动保障权益面临不少新情况新问题。八部门及时出台《指导意见》，对规范平台企业用工行为，构筑新就业形态劳动者权益“保护网”，促进平台经济规范健康持续发展具有重要意义。

作为指导、规范网络餐饮等新业态劳动保障的重大政策，八部门《指导意见》同样抓住了两个核心问题：劳动者权益保障问题和落实平台企业责任问题。意见明确，符合确立劳动关系情形的，平台应依法与劳动者订立劳动合同；对采取外包等其他合作用工方式，劳动者权益受到损害的，平台企业依法承担相应责任。也就是说，无论采取哪种用工方式或劳动形式，平台都要对新就业形态劳动者的权益保障承担相应的责任，这种责任可以因用工方式不同而分别认定，但不能以任何理由加以搪塞推卸。

新就业形态具有拉动和扩大就业的重要作用，也是推动新经济、新业态、新模式增长的重要动能。从长远看，我们不但要做好新就业形态劳动者权益保障的大文章，还要统筹做好新经济、新业态、新模式中消费者权益保障、平台内经营者(商家)权益保障和平台企业权益保障的大文章，实现以新经济形态高质量发展促进经济社会全面发展。

来源：北京青年报

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外卖员保障政策密集出炉：界定骑手平台劳动关系，为社保铺路

【本文涉及专家】

* 陕西哲勤律师事务所律师  达选婷

* 广东合邦律师事务所律师  肖锦阳

* 北京德恒律师事务所合伙人 刘安邦律师

* 网经社电子商务研究中心生活服务电商分析师陈礼腾

新职业人群的劳动保障权益问题在7月迎来了监管部门的高频关注。本月内，交通运输部等七部门联合印发了《关于做好快递员群体合法权益保障工作的意见》；人力资源和社会保障部等八部门共同印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》。7月26日，市场监管总局等七部门再度联合印发《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》。

纵观近期出台的政策，对于快递员、外卖配送员和网约车司机等新职业人群的劳动关系、劳动收入、劳动环境安全、社保制度、反馈机制等多个焦点问题作出了更加全面的规定。“最近关于‘新就业形态’的政策文件频发，说明官方更加明确地要‘出手’保障滴滴司机、外卖小哥、快递员等新型就业人群的权益。”陕西哲勤律师事务所律师达选婷接受南都记者采访时表示，加上去年“被困在算法中”的外卖员引起高度关注，新就业人群数量越来越多，强化监管是必然结果。

首次定义骑手与平台劳动关系

“这一系列的政策指向性很强，更多是瞄准了如美团、饿了么、滴滴、顺丰等这类平台巨头。”达选婷认为，整体来看，政策的宏观引导性更多，具体落地需要看各地的配套政策如何跟上。“比如对新型就业人员参加社会保险，尤其是工伤保险的配套政策。”

以最新发布的《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》（以下简称“指导意见”）为例，网经社电子商务研究中心生活服务电商分析师陈礼腾认为，新兴业态快速发展导致行业规范存在滞后性。在整个外卖服务的角色中，平台、商家、骑手、消费者四者的权益有着不小的差距。骑手受雇于平台，服务于消费者，其权益往往不被重视，甚至成为外卖平台“压榨”的对象，关于外卖骑手的劳动关系、五险一金、差评、职业安全等问题突出，亟需厘清。

因此，此次的《指导意见》明确提到“完善社会保障方面，督促平台及第三方合作单位为建立劳动关系的外卖送餐员参加社会保险，支持其他外卖送餐员参加社会保险，按照国家规定参加平台灵活就业人员职业伤害保障试点。鼓励探索提供多样化商业保险保障方案，提高多层次保障水平”。

南都曾调研获悉，目前大部分外卖送餐员与外卖平台之间都不存在劳动关系，而是与第三方的劳务公司，或是平台的区域合作公司建立的劳动关系，平台不承担雇主责任，也就使得外卖员在送餐过程中发生意外时难以追责，更是无法被纳入至关重要的工伤保险制度。特别是在多个平台接单的众包型外卖员，其与众包平台间也不存在劳动关系，更多是居间合同关系，平台自然也不承担雇主责任。

广东合邦律师事务所律师肖锦阳向南都记者表示，实践中大部分骑手都不会签署劳动合同，更多是签署劳务合同。对于建立了劳动关系的外卖送餐员，有关单位自然需要缴纳社保等，但换言之，这也意味着无法强制要求平台为“其他外卖送餐员”缴纳社保，因此指导意见中更多是“支持”参保，“鼓励”探索提供多样化商业保险保障方案。

达选婷建议，为避免企业因担心增加用工成本而不愿意为外卖员提供完善保障，双方可以寻求一个利益平衡点，比如实行职工分类保护，新型就业人员可以按照非全日制用工的模式参保，企业负担工伤保险，其他保险由职工自行负担。

“算法考核”首次纳入监管

除了备受关注的社会保障问题，去年引爆舆论的外卖员“被困在系统里”涉及的算法问题，也成了此次指导意见的关注重点。其明确规定：不得将“最严算法”作为考核要求，通过“算法取中”等方式，合理确定订单数量、准时率、在线率等考核要素，适当放宽配送时限。并且要求“完善平台订单分派机制，优化配送路线，合理确定订单饱和度，降低劳动强度”。

南都记者随机采访了外卖平台的配送员，有人表示平台的派单机制及路线优化都基本完善，但依然会遇到配送范围过远的问题，这给他们的配送增加了不小的难度。“系统是按直线距离计算派单的，所以经常出现直线距离不过100米，但实际上我们跨不过去那座桥，要绕好几公里才能到达的情况。”

还有配送员向南都记者抱怨，好些众包骑手不愿意接的订单，系统就会强行分配给他们“接盘”，这类单子经常会因为不合理分配而发生超时现象，“比如，有时候平台派单比较远，商家备餐时间稍长，就会来不及在规定时间内将餐品送达。”对此，他们只能一次次申诉免责。不过，配送员们大多表示，目前遇到恶劣天气或突发情况时，平台对订单的准时率不再那么“严格”，为他们提供了更从容的送餐时间。

对此，肖锦阳向南都记者表示，在大数据时代，骑手与消费者一样，其数据都被平台系统所掌控，因此平台可能存在滥用大数据支配优势。“最严算法”出发点是为了提升效率，激励骑手的业绩产出，但过于严苛的标准，违背了人性化管理的基本原则，短期可以刺激业绩、降低成本和提升效率，但长期来看，对于企业的运营和品牌价值都是不利的。

建立适应新就业形态的工会组织

值得一提的是，此次的《指导意见》提到要加强组织建设方面，推动建立适应新就业形态的工会组织，积极吸纳外卖送餐员入会，参与涉及劳动者权益的重要事项协商协调，完善支持保障体系，深入细致开展帮扶工作。相似的内容在《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》中也进行了明确规定：各级工会组织要加强组织和工作有效覆盖，拓宽维权和服务范围，积极吸纳新就业形态劳动者加入工会。

中华全国总工会有关负责人在回答记者问时曾表明，与传统意义上的职工相比，新就业形态群体具有组织方式平台化、工作机会互联网化、工作时间碎片化、就业契约去劳动关系化及流动性强、组织程度偏低等特点，权益维护面临许多困难问题。

不过，对于平台企业而言，支持所属从业人员组建工会、加入工会，通过工会了解他们的意愿，代表他们反映诉求、与企业沟通协商，能够大幅降低企业管理成本，及时化解劳动用工矛盾纠纷，有效激发从业者劳动热情和创造力，不断助力企业可持续高质量发展。

不过，该负责人也透露了新就业形态劳动者建会入会的困难，主要表现在部分劳动者劳动关系不清晰不明确，对原有建会入会模式提出挑战；分散流动的就业方式，与工会属地化组建和管理为主的传统方式不适应；线下难联系、线上难接触，入会途径不畅；入会后的经费保障、服务方式、服务内容、管理模式等相关问题与传统行业有所区别等。

下一步，中华全国总工会将把推进新就业形态劳动者入会作为一项重大任务，加大创新和探索实践力度，破解制度性、政策性难题，最大限度地将新就业形态劳动者吸纳到工会中来。

总体上来说，北京德恒律师事务所合伙人刘安邦律师认为，《指导意见》从法律角度而言为行政指导，但对外卖员的权益保护有着积极的引导与规范作用，亦为法律规范的衔接及进一步完善打下基础。达选婷则表示，为了更好地让上述一系列政策落实到位，可以扩大劳动关系的认定范围，重新界定劳动关系，将新型就业人员纳入到劳动保护体系中。

出品：南都商业数据新闻部

采写：南都记者 徐冰倩

策划/统筹：甄芹 田爱丽

何hl

看了文章，了解一下零工经济，反思了一下在享受快递等服务便捷的同时忽略了关注劳动者权益保障等方面问题。

繁星追梦

平台用工倒逼的法理创新 | 劳动三分法是怎样形成的

作者：王天玉，中国社会科学院法学研究所

来源：经济参考报、新华社客户端

来源：https://mp.weixin.qq.com/s/XNojtMeh2YXaFohNhuEM9A

       人社部等八部门共同印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）。该文将依托互联网平台就业的新就业形态分为三种类型，表征着我国劳动法律框架向“劳动三分法”转型。

      2021年7月16日，经国务院同意，人社部等八部门共同印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）。

       该文将依托互联网平台就业的新就业形态分为三种类型：1.符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同。2.不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理（以下简称不完全符合确立劳动关系情形）的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。3.个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等，按照民事法律调整双方的权利义务。第1、3两项对应的是劳动关系和民事关系，分别由劳动法和民法调整，构成我国现行劳动法律框架，称之为“劳动二分法”。而第2项“不完全符合确立劳动关系情形”是首次出现在我国规范性文件体系中，标志着我国劳动制度正式引入了第三种劳动形态，与之相关的一系列保障措施具有填补“劳动法—民法”之间制度空白的意义，表征着我国劳动法律框架向“劳动三分法”转型。在这样一个历史性的时间节点上，一个不应忽视的问题是，劳动三分法是怎样形成的？

       回答这一问题须有清晰的线索，可概括为三个阶段、两种立场和一个参照系。三个阶段是指政策层面对新就业形态从鼓励支持到规范监管的转变，大致可以分为“支持鼓励创新”、“包容审慎监管”、“全面规范管理”。两种立场是指保障新业态从业者劳动权益的两种主要方案，一种是固守现行劳动法制度，主张将新业态全部认定为劳动关系，纳入劳动法调整范围；另一种是突破劳动二分法，主张根据平台经济下劳动就业的新特点，创设新的劳动类型及保障制度，向劳动三分法转型。一个参照系是指英美等西方国家针对新业态进行社会实验和制度探索，为我国的学术讨论和政策制定提供了重要的参考。

        支持鼓励创新阶段

        从2014至2018年这个时间段可视为新业态发展的第一个阶段。新就业形态是随着移动互联网发展起来的，自2013年开始以网约车的形式进入社会生活，随后与4G网络的推开和智能手机的普及相结合，快速延伸至外卖送餐、即时配送、同城货运等多个行业。

        在这一时期，新就业形态被视为共享经济的组成部分，政策层面的基本态度是“支持鼓励创新”。例如，2016年3月发布的“十三五”规划纲要提出，促进“互联网+”新业态创新，积极发展分享经济。2018年7月，发改委等十七部门印发《关于大力发展实体经济积极稳定和促进就业的指导意见》，提出大力发展平台经济、众包经济、共享经济等新业态新模式。

       这种政策取向对从业者劳动权益的影响集中体现在了2016年7月交通部等七部委发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，其第18条规定“网约车平台与驾驶员根据工作时长、服务频次等特点签订多种形式的劳动合同或者协议”。此项规定赋予网约车平台与司机充分的意思自治空间，并未施加强制性监管要求。鉴于当时几家主要平台竞争极为激烈，司机是各方争夺的主要资源，因此司机在市场机制驱动下获得了较为优厚的回报，其劳动权益保障问题尚未凸显，国内几乎没有网约车平台与司机的诉讼争议。

       然而，在大洋彼岸的网约车诞生地美国，司机与平台之间的诉讼已经开始。在2015年的Uber案中，司机诉请法院认定其与平台之间的劳动关系，加州北区联邦地区法院（N.D. Cal.）的主审法官Edward Chen虽然判决二者构成劳动关系，但并未掩饰其面对的裁判困境。他指出，依据现有规则不能得出清晰明确的结论，应由议会或上诉法院在新型经济形态下改进或修正现有规则，当然也期待出台专门针对此新型“共享经济”的立法。美国法官裁判困境的起因在于美国的劳动法律框架与我国同为“劳动二分法”，按适用主体分类为“雇员—独立承包人”（Employee—IndependentContractor），以网约车司机为代表的平台从业者已经无法简单归为二者中的任何一类。

       事实上，美国法官面对的裁判困境在我国也存在。笔者于2015年检索平台用工相关案例时发现，虽然几乎没有网约车司机或外卖骑手的争议，但已有网约代驾司机的争议，并且，司法分歧已经显现：如果争议中不存在从业者受伤或损害赔偿，法院通常不会判决从业者与平台之间存在劳动关系；而如果争议焦点是从业者受伤后的救济或造成他人损害的赔偿，部分法院可能会考虑从业者与平台之间悬殊的经济实力差距，最终要求平台承担责任。这种裁判困境随着平台用工的发展而延伸，同样出现在网约车、外卖骑手等其他平台用工争议中。

       一个直观的事实是，在“劳动二分法”下，如果不认定劳动关系，新业态从业者完全得不到保障。由此，促使一部分人提出依靠现行劳动法解决平台用工劳动权益保障的观点，这是固守劳动法立场的来源。

        包容审慎监管阶段

       2019年8月，国务院发布《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（国办发〔2019〕38号），明确提出“落实和完善包容审慎监管要求，推动建立健全适应平台经济发展特点的新型监管机制”，标志着平台经济的监管进入新阶段。该意见将新就业形态从业者权益保障的重点设定为“职业伤害保障”，提出“开展职业伤害保障试点，积极推进全民参保计划，引导更多平台从业人员参保”。2020年2月发布的《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文件）从顶层设计的高度要求“开展新业态从业人员职业伤害保障试点”。对职业伤害保障的探索有两层含义，一是积极回应新就业形态最为突出的劳动权益问题，尤其是外卖骑手的伤害救济问题。二是为综合性的新就业形态治理方案积累经验。

       骑手在受伤后因无法认定劳动关系而不能获得工伤待遇的困境，使劳动关系认定问题成为公共舆论的焦点，有人据此提出“平台用工是对劳动法的挑战”。但此时政策层面尚在研究新就业形态的本质与趋势，仍无法确定能否依据劳动法进行调整和规范。为此，暂时不讨论新就业形态的法律关系定性，探索直接针对骑手的职业伤害保障，是更为稳妥和务实的对策。据此，浙江、江苏、广东等多地开展了职业伤害保障试点。

       与此同时，美国在“劳动二分法”下进行了成本极高的社会实验。加州为了扩大劳动法的适用范围，于2019年9月11日通过《AB5法案》，要求法院引入劳动关系认定的“AB5测试”，大幅度增加平台否定劳动关系的证明责任。但此项改革引发了极大的争议，诸多公司为防止其与服务提供者之间被认定为劳动关系而解除了合同，大量灵活就业者因此失业。在此压力下，法院不得不列举极为复杂的豁免适用情形，但仍难平纷争。直到2020年11月3日，加州以全民投票的方式决定了网约车司机不是雇员，而是“应予以工资和福利保障的独立承包人”，标志着加州扩大劳动法适用范围的实验失败，也标志着美国劳动法在“雇员-独立承包人”之外增加了第三类主体，开启了“劳动三分法”的转型。

       全面规范管理阶段

       2020年5月，中央有关指示提出，新冠肺炎疫情突如其来，新就业形态也是脱颖而出。当前最突出的就是新就业形态劳动者法律保障问题、保护好消费者合法权益问题等。要及时跟上研究，把法律短板及时补齐，在变化中不断完善。

       如何补齐劳动者法律保障的短板？固守劳动法与创设新制度的两种立场之争更为激烈。固守劳动法的立场提出降低劳动关系认定标准，以此扩大劳动法的适用范围，并对劳动法的制度体系进行拆分，提取其中的部分制度适用于新就业形态。创设新制度的立场则主张对新就业形态进行类型化调整，其中属于劳动关系的用工类型由劳动法调整，无法认定为劳动关系的用工类型应引入“类劳动关系”的概念，将此类平台从业者界定为“类雇员”，并根据平台经济下劳动的新特点探索相应的保障机制，而不是套用劳动法现有制度。两种立场的争论，在一定程度上延迟了政策的出台，并持续影响了后续政策的制定。

       在争论胶着期，来自英国的一份判决提供了新的研究样本。英国最高法院于2021年2月19日判决优步（Uber）司机为工人（worker）的案件在国内引起了广泛关注，让很多人意识到雇员是与工人不同的概念。英国法律框架为“劳动三分法”，即“工人（包括雇员、非雇员工人）和自雇者”，工人是包含雇员的概念，雇员与我国劳动法上的劳动者基本一致，强调雇佣的稳定性和长期性，权益保障最为全面充分。非雇员工人主要在临时或不定期工作领域就业，权益保障以最低工资、最低休息时间、防止非法歧视为主。可见，英国的“劳动三分法”是首先划分工人与自雇者两大群体，然后在工人群体内划分标准就业的雇员和灵活就业的非雇员工人。保障制度的构建是以非雇员工人为起点，通过基本权益实现底线保障，充分尊重劳动灵活性，在此基础上，针对雇员设置解雇保护等强力保障机制，维护标准就业的稳定性。在此框架下，英国法院通过优步（Uber）案判决，能够同步实现“稳就业”和“保基本”，不至于像美国加州那样在“劳动二分法”下进行高成本的社会实验。

      2021年7月7日的国务院常务会议明确提出“适应新就业形态，推动建立多种形式、有利于保障劳动者权益的劳动关系”。此次会议确定了新就业形态的政策走向，即不拘泥于劳动关系和劳动法，以“多种形式的劳动关系”适应新时代劳动方式变革，构建新业态灵活就业人员劳动权益保障制度。据此，人社部等八部门文件正式引入了“劳动三分法”，形成了“劳动关系-不完全符合确立劳动关系情形-民事关系”的制度结构。

       应注意的是，“不完全符合确立劳动关系情形”并不是一个成熟的法律概念，更类似一种描述性用语。此项表述仍带有固守劳动法的思维，有人解读为“绕开对劳动关系认定的纠缠”，这种折中的作法有可能造成劳动关系与灵活就业的边界不清，增加法律转型的难度。“劳动三分法”虽然已经在我国形成，但仍需长时间的探索和完善。

有关美国《AB5法案》和英国关于Uber的案件的相关阅读：继美国之后，英国最高法也裁定网约车司机不是“灵活就业”，国内跑单者又该受何保障？

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八部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》

各企业应声而动成立工会

目前，中国灵活就业人员数量超过2亿人，然而这些人却长期被“困在系统里、绑在算法上、捆在抽成里、游离在社保外”。为维护这些就业人员的权益，国家在出手了。2021年7月底，八部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称《意见》），这是国家层面第一个系统探索新就业形态劳动者权益保障的政策文件。

《意见》中明确指出，“最大限度吸引新就业形态劳动者加入工会”。随即，各家科技平台应声而动。Tax100将各企业成立工会时间汇总于此：

8月30日下午，京东集团第一届工会会员代表大会在京召开，《工人日报》报道称，这标志着京东集团工会的正式成立，之后京东将实现工会会员统一管理、活动统一开展、权益统一维护、困难统一救助的“四个统一”。彭博社称，各科技平台支持成立有效的工会，标志着中国科技行业迈出的重要一步。

京东表示，此次成立集团工会，意在发挥集团工会的统筹和纽带作用，整合资源进一步做好京东集团全体职工的关怀服务，为企业发展保驾护航。作为新业态企业，2016年，京东集团下属企业即在北京成立了工会组织，在其他一些省市也建有工会。

9月1日，“快狗打车货运工会会员入会暨司机之家揭牌仪式”在天津举办，建立同城货运平台首个司机工会。

同一天，彭博社报道援引一名知情人士消息称，滴滴上周在一个内部论坛上也宣布成立工会，但没有透露其他细节。另一名知情人士称，滴滴司机可能都会被邀请加入工会。

而除了滴滴之外，有知情人士表示，美团也在研究成立内部劳工权益组织的可行性。阿里巴巴集团员工在其公司论坛上呼吁成立工会。

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人力资源社会保障部等4部门对美团、饿了么、滴滴等10家平台企业

保障新就业形态劳动者权益开展联合行政指导

　　来源：中华人民共和国人力资源和社会保障部
　   链接：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/rsxw/202109/t20210910_422831.html

　　9月10日上午，人力资源社会保障部会同交通运输部、市场监管总局、全国总工会召开平台企业行政指导会，就维护新就业形态劳动者劳动保障权益对美团、饿了么、滴滴、达达、闪送、货拉拉、满帮、到家集团、阿里巴巴、腾讯等10家头部平台企业开展联合行政指导。

　　会议指出，当前新就业形态劳动者劳动权益保障问题较为突出，平台企业要切实提高政治站位，准确理解和把握《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称《意见》）的精神实质和主要内容，全面贯彻落实好《意见》要求，依法合规用工。

　　会议要求，头部平台企业要“走前头做示范”，积极履行用工责任。要全面摸底依托平台就业的新就业形态劳动者、用工合作企业基本情况，抓紧梳理排查平台用工问题，对照《意见》要求制定整改工作方案，明确时间表、路线图，压实工作责任。要及时整改，对符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者要依法订立劳动合同，保障其合法权益；对不完全符合确立劳动关系情形的劳动者要订立书面协议，按照《意见》要求保障其劳动报酬、休息、劳动安全等权益。要修改完善与用工合作企业的合作协议，督促用工合作企业依法合规用工。要健全保障劳动者权益的制度机制，充分听取劳动者意见建议，畅通劳动者诉求表达渠道，优化平台算法规则，完善收入分配制度、休息制度、劳动安全卫生制度。建立健全劳动者申诉机制，保障劳动者的申诉得到及时回应和客观公正处理。

　　会议强调，头部平台企业要发挥好行业引领作用，带头关心关爱劳动者，积极履行社会责任，切实维护好新就业形态劳动者权益。

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美团重申“严禁诱导和强迫骑手注册成个体工商户”的说明

        来源：美团
        链接：https://mp.weixin.qq.com/s/AL8yPczWYXOA9qohPF4rQw

        今年7月，人社部等八部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，市场监管总局等七部门发布《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，相关政策文件出台后，我们第一时间组织了集体学习，坚决落实主体责任并进行逐条对照自查改进。

       在此基础上，为了进一步落实政策文件精神和各专项的推进，9月8日，我们面向1103家外卖合作商发出《关于新就业形态劳动者权益保护的倡议》，并召开视频会议进行专项学习宣导，其中针对个体户用工的专项问题，明确提出“严禁诱导和强迫劳动者注册为个体工商户以规避用工责任”的要求，规范配送合作商用工行为。

       9月10日，人社部会同交通运输部、市场监管总局、全国总工会联合召开了保障新就业形态劳动者权益的行政指导会，我们也就相关工作进展进行了汇报。

       9月14日，我们再次向所有合作商发送《关于禁止要求骑手注册个体工商户的通知》，对此态度进行重申并提出明确具体要求，并将在下周完成所有合作商的承诺函签署，进一步加强平台监管。

       我们的骑手投诉热线也将重点保障骑手劳动权益，即日起骑手如果遇到被诱导或强迫注册个体工商户的行为，可以直接致电10101777，我们将在24小时内跟进处理。

       随着相关政策文件的出台，作为新就业形态劳动者之一的外卖骑手劳动权益保障政策得到了清晰的政策规定，这对新业态劳动者是个利好，对于平台经济同样是个重要的方向指引。

       目前，我们已率先响应国家号召，积极对接筹备骑手职业伤害保障计划的试点工作，解决骑手工作后顾之忧。未来，我们将继续从保障骑手收入发放、科学确定劳动强度、完善骑手社会保障、落实安全卫生责任、健全骑手申诉机制、推动骑手职业发展等六个方面，进一步落实相关政策要求，采取更大力度，保障新就业形态劳动者的权益。

       骑手是美团重要的伙伴，在骑手劳动权益保障上，我们需要更多改进，需要做得更好。感谢大家的关注、监督和鞭策。

美团外卖

2021年9月14日