【2016年11月09日】廖体忠：让经济增长的火炬照亮世界前程 ——G20杭州峰会国际税收议题述评

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廖体忠：让经济增长的火炬照亮世界前程 ——G20杭州峰会国际税收议题述评

2016年11月09日

        2016年9月4日至5日，二十国集团（G20）第十一次领导人峰会在杭州召开。峰会将税收特别是国际税收与世界经济增长紧密挂钩，作为提高世界经济抗风险能力和促进全球贸易与投资增长的重要手段进行讨论，形成共识，纳入峰会公报，并昭告世界：深化国际税收合作，促进世界经济增长。

一、峰会涉及税收与经济增长的基本情况

        此次杭州峰会的主题是：“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”，在为期两天的会议上，与会领袖们就加强宏观政策协调、创新增长方式、更高效的全球经济金融治理、强劲的国际贸易和投资、包容和联动式发展、影响世界经济的其他突出问题等，进行了深入讨论，共同为世界经济增长出谋划策。中国国家主席习近平在开幕辞中指出：“面对当前挑战，我们应该完善全球经济治理，夯实机制保障。……加强在金融监管、国际税收、反腐败领域合作，提高世界经济抗风险能力。”

         关于政策协调和创新，会议认为，技术创新非常重要，技术创新对发达经济体国内生产总值贡献率达到了三分之一，因此，应该创新增长方式，支持数字经济，推动技术进步和新工业革命，综合运用货币、财政特别是结构性改革政策促进增长，加强宏观政策协调，增加政策透明度，避免政策负面溢出效应，实施增长友好型的税收和公共支出政策，促进需求与经济增长。

         关于全球经济金融治理，会议认为，各国应基于良政和法治原则加强税收治理，加强国际协调与合作，提高政策与规则透明度和确定性，落实税基侵蚀和利润转移行动计划成果，实施税收情报自动交换，推动和帮助发展中国家和低收入国家加入到G20税收行动中来，促进税收公平，防止双重征税，打击逃避税，对不合规辖区予以惩罚和制裁。会议还认为，数字经济为国际逃避税提供了新的空间，应特别注意防范。另外，国际税收不应成为“零和游戏”，必须加强协调，开展建设性合作，避免单边主义。会议呼吁国际社会团结协作，共同构建公平公正、包容有序的全球经济金融治理体系，包括国际税收治理体系，为世界经济增长提供制度保障。

          关于促进全球贸易与投资，会议一致同意，反对保护主义，促进投资政策合作和协调，完善全球价值链，携手建设开放型世界经济，共同提振全球经济活力。

关于包容和联动发展，会议认为，发展是发达国家和发展中国家都面临的艰巨任务，G20应率先垂范，引领《2030年可持续发展议程》和《巴黎气候协定》落实工作；另外，会议支持亚的斯税收倡议，并重申了税收公平和透明的重要性。

         峰会还讨论了影响世界经济增长的其他问题，如气候变化、反恐、难民等。

         在闭幕辞中，习主席指出：“我们决心完善全球经济金融治理，提高世界经济抗风险能力。…… 我们决定深化国际税收合作，通过税收促进全球投资和增长。”

在会见中外记者介绍峰会成果时，习主席指出: “我们决心深化国际税收合作,加大打击逃避税行为的力度,支持发展中国家税收能力建设,通过税收促进全球投资和经济增长。”

         会后发布的《公报》概括了领袖们在税收领域的共识。

         第7条呼吁“实施更为增长友好型的税收政策”。

         第19条承诺：继续支持国际税收合作以建立一个全球公平和现代化的国际税收体系并促进增长，包括推进正在开展的税基侵蚀和利润转移合作、税收情报交换、发展中国家税收能力建设和税收政策协调等，以促进增长；欢迎在有效和广泛落实国际公认的税收透明度标准方面取得的进展；呼吁所有尚未承诺采纳税收情报自动交换标准的相关国家，包括所有金融中心和辖区，尽快做出承诺，最迟在2018年前实施自动情报交换标准，签署并批准《多边税收行政互助公约》；鼓励各国和国际组织帮助发展中国家进行税收能力建设；支持亚的斯税收倡议；强调税收政策工具在开展供给侧结构性改革、促进创新驱动和包容性增长方面的有效性，以及税收确定性对于促进投资和贸易的益处，并要求经合组织和国际货币基金组织继续就促进增长的税收政策和税收确定性开展工作。

第27条承诺: 于2016年底前达成一个富于雄心、面向未来的《环境产品协定》，在广泛范围内削减环境产品关税。

         附件一《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》 承诺:加强国内资源动员，继续开展国际税收合作，为低收入和发展中国家提供国际支持，完善国内税收政策监管体系。

         附件三《二十国集团深化结构性改革议程》要求: 减少关税和非关税贸易壁垒；减少对外国直接投资的壁垒和限制；通过增长友好型税收的支持，推动可持续的、全面的社会保障项目; 拓宽税基，并逐步消除低效的税收支出; 提高税收征收透明度和效率; 重点打击骗税和逃税。

二、税收要促进增长

         “增长”是峰会的关键词。峰会要求二十国集团建立“公平和现代化的国际税收体系”以促进世界经济增长；实施“增长友好型的税收政策”以促进世界经济增长；提高世界经济抗风险能力，以促进跨境投资和全球经济增长；加强国际税收合作，提高全球经济抗风险能力，以促进世界经济增长；帮助发展中国家提高税收征管能力，以促进包容性增长；“减少关税和非关税贸易壁垒，减少对外国直接投资的壁垒和限制”，以促进国际贸易与投资的增长；打击国际逃避税，以促进世界经济可持续发展；推动供给侧结构性改革，以促进创新驱动和包容性增长；最终，构建创新、活力、联动、包容的世界经济。

         为什么“增长”成为杭州峰会领袖们共同的呼声？第一，经济全球化出现倒退。国际贸易连续多年增速低于3%，慢于世界经济平均增速，保护主义明显抬头，多边贸易体制受到冲击，跨境投资和贸易融资成本居高不下，各国政府信心不足、政策内顾。第二，全球经济复苏乏力。自2007年以来，世界经济进入长达将近十年的萧条期，而且可能陷入更长周期的萧条。英国央行将英国2016年经济增长预期由2015年11月公布的2.5%下调至2.2%，将2017年增长预期由2.7%下调至2.4%。惠誉表示，美国2016年的经济增长预计为2.1%，较2015年2月下降0.4%。惠誉还认为，2016年全球经济增速将只有2.5%左右；巴西、俄罗斯为负增长；中国在6.5%-7%之间。欧洲债务高企，就业不足，前景堪忧。第三，金融领域出现历史上罕见现象，即利率困局。困局从2014年开始显现，欧元区是2014年6月，丹麦是2014年9月，瑞士是2014年12月，瑞典是2015年2月，日本是2016年1月，美国也在研究实行负利率的法律问题，世界其他主要经济体也实行非常低的利率。负利率反映什么？其本质是实体经济投资收益率为负，需要政府予以补贴。第四，全球实体经济大幅下挫，投资乏力，需求不足。第五，科技进步不足，上世纪八十年代的以信息技术和互联网技术为代表的科技进步带来的经济增长动能逐渐衰减，新一轮科技和产业革命尚未形成势头。投资机会缺乏，实体经济暗淡。第六，全球主要货币宽松量化，导致货币大幅超发，信用严重不足。货币政策失灵，财政政策压力陡增，税收政策重要性凸显。第七，财富在地区间、阶层间、人际间分配不公，严重抑制需求与投资增长。第八，地缘政治紧张，局部战争频仍。第九，主要经济体进入老龄化社会，人口增长率下降，给各国经济社会带来压力。第十，气候变化、恐怖袭击、难民涌动，给世界经济增长带来更大不确定性。

三、促进增长需要深化国际税收合作

         在单纯依靠货币政策促进增长的效果不断递减、主要经济体政策明显分化难以形成合力、贸易投资保护主义抬头、构建开放型经济任重道远的背景之下，税收成为促进经济增长的重要政策变量。国际税收合作不仅直接影响经济增长，而且影响世界财富分配，决定了经济增长的红利能否实现共享。因此，杭州峰会倡导深化国际税收合作。

         深化国际税收合作是经济全球化背景下促进经济增长的重要政策选项之一。经济增长既源自要素投入总量的增加，也源自要素生产率的提高，还与要素投入结构有关。世界经济正在从主权经济向全球化经济快速发展，经济全球化意味着生产要素跨境流动，全球资源与要素跨越主权边界在世界范围内实现更加高效的配置和利用，从而为世界人民创造更多福祉。世界上至少50%以上的价值创造涉及国际交易，包括货物贸易、服务贸易、跨境债务融资、股权投资与交易、跨境重组、无形资产交易、国际租赁、劳务输出等等，所有这些都涉及税收政策。国际税收合作通过鉴别比较优势，盘活闲置要素，促进要素流动，增加全球要素供给，优化要素配置，升级要素结构，提高要素生产率，进而促进世界经济增长，并深刻影响经济增长结构。

         深化国际税收合作是化解经济全球化与税收法律本地化矛盾的必然选择。与经济全球化不相协调的是税收高度主权化，税收立法、执法、司法都与主权高度相关。事实上，迄今为止，世界上除欧盟颁布的税收法令以外，还没有超越国家主权的国际税收法律法规。逐步趋同的国际经济交易模式和规律遵循着世界近200个不同的税收制度与征管办法，制度差异与交易成本大大增加了国际交易难度，严重影响国际经济合作，阻碍经济全球化进程。另外，经济全球化与税收法律本地化的矛盾还给有关国家提供了贸易和投资保护主义的机会和借口，每当世界经济出现困难，一些国家就通过调整国内投资与税收政策，限制外来投资，促进国内就业，税收与投资政策均出现内顾倾向，从而使经济全球化进程倒退，殃及世界经济复苏与增长。另外，税收利益的协调与分配也成为国际经济合作的内容。因此，加强国际税收合作，通过政策协调和征管协作，消除税收法律本地化给生产要素配置带来的障碍，是促进世界经济增长的重要措施，也是管控分歧，实现世界携手共进、合作共赢的必然选择。

         国际税收合作主要内容包括：第一，BEPS成果的落实，特别是四个最低标准（国别报告、争端解决、有害税收竞争、防止协定滥用）的强制执行；第二，金融账户信息自动交换；第三，《多边税收征管互助公约》的执行。这三项内容是2013年G20圣彼得堡峰会确定的。习主席在2014年的布里斯班峰会上提出“帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”，是国际税收合作的第四项内容。2015年安塔利亚峰会批准了BEPS成果报告，没有增加新的国际税收合作内容。2016年杭州峰会要求的“加强政策协调，实行增长友好型的税收政策，促进世界经济增长”，成为国际税收合作第五项内容。国际税收合作呈现不断深化趋势。

另外，G20还在中国的倡议下建立由联合国国际税收合作委员会、国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织四方合作平台，共同推进后BEPS议程，为发展中国家提供税收技术援助。中国提出建立国际税收政策研究中心，希望搭建一个新的合作平台，为发展中国家提供税收支持援助。这两项任务前者由OECD牵头，后者由中国牵头，未正式运转，尚待观察。

四、中国需要做的工作

         第一，实行增长友好型的税收政策。这一方面是落实峰会共识的要求，另一方面是中国经济发展的需要。二十国集团经济总量超过世界经济总量的80%，如果二十国集团成员都实行增长友好型的税收政策，其政策规模效应就会大大显现。中国对世界经济增长的贡献达到30%左右，中国经济增长有利于带动世界经济复苏。中国自身也需要保持6%-7%的实际增长才能按时建成小康社会。营改增要求各行业税负只减不增；扶持小微企业的税收政策已初见成效；资源税的实施将推动绿色发展；一系列支持创新、创业的政策将提振经济活力。但是，同时我们也要看到，中国的企业所得税政策正在逐步失去国际竞争力，其收入占税收总收入的比例以及25%的税率已和OECD国家平均水平不相上下；对外投资所得税分国不分项抵免政策十分繁琐，且妨碍企业“走出去”；国内企业集团的境外机构参与集团研发所产生费用不能加计扣除；促进数字经济增长的税收政策尚未形成体系，等等。这些都不利于我国企业参与国际竞争以及国际经济合作。另外，其他税种的税收政策也或多或少存在不足，似有必要应杭州峰会的倡议，全面进行梳理、调整、完善，使其更加符合“十三五”规划确定的五大发展理念，更加有利于构建创新、开放、联动、包容的世界经济。

         第二，通过税收促进公平。杭州峰会要求“建立一个全球公平和现代化的国际税收体系并促进增长”。公平一直是国际税收制度讳莫如深的话题，发达国家一直不愿意提及，如今在G20共识下终于成为普世价值尺度。如此巨大的变化有中国话语权提高的原因，更重要的是在于世界财富的分配不公已经严重影响了世界经济增长。

         《2014年世界财富报告》显示，财富分配国家间、地区间严重失衡。图1显示，全球最富有的国家分布于北美、西欧以及亚太和中东部分国家。西欧、北美和亚太国家（不含中国和印度）依次拥有世界总财富的32.8%、31.7%和20%。相比之下，拉丁美洲拥有3.8%，而非洲和印度仅拥有2.5%。拥有世界人口总量58%的发展中、最不发达的国家和地区仅仅拥有全球财富的16%。

图1

         财富分配人际间严重失衡。2014年全球财富263万亿美元，其中87%由全球10%最富有的人掌握。全球个人财富净资产的平均值达5.6万美元，但是69.8%的人（32.82亿人）的财富低于1万美元。占全球人口数量将近一半的人群仅分享全球总财富的1%。另外，财富不平等的问题在过去十几年里严重恶化，图2显示了2000年至2014年间各国最富的10%人口拥有财富占全国财富的比例变化。蓝色越深说明上述比例降低越多，红色越深说明上述比例上升越多。新世纪以来，各国最富的10%人口拥有的全国财富比例变化剧烈，埃及和中国上升幅度最大。

图2

         财富分配不公导致社会需求失衡，从而严重妨碍世界经济增长。这方面中国、俄罗斯的问题较为严重。面对收入和财富分配不公，显然中国的个人所得税制度未尽其责。一个国家社会治理水平的高低通过个人所得税最能体现，而我国的个人所得税管理水平确实有待提高，以更好地促进实现社会公平。

另外，国际税收必须坚定不移地贯彻G20倡导的“利润在经济活动发生地和价值创造地征税”的总原则，否则，税制将扭曲资本流动，影响要素配置，妨碍实现公平，增加世界经济增长风险。

         第三，迎接全球税收透明时代的到来。G20项下的税收透明度建设包括：1.金融账户信息交换，截至2016年9月，已有101个辖区承诺实施，84个辖区签署金融账户涉税信息交换多边主管当局间协议；2.《多边税收征管互助公约》，截至2016年9月，已覆盖104个辖区，其中89个辖区已生效执行，包括G20所有主权国家和世界主要经济体。3.跨国企业转让定价国别信息报告成为所有参与BEPS行动计划的国家必须履行的义务，截至2016年9月底，已经有包括所有G20成员在内的44个国家签署了主管当局间协议，2017年5月31日将有首批国家相互交换信息。总的来看，大约在2018年，中国税务管理机关将掌握中国居民企业和个人的全球所得信息以及外国企业和个人的全球所得信息，一个涉及自然人和法人全球所得的税收透明时代即将来临，国际经济交往活动与国际税收管理信息非对称时代将宣告结束，各国所得税法所规定的全球纳税义务制度即将获得全球所得信息支持。因此，我国必须从现在开始从立法、执法、司法、技术、体制与机制、人才队伍等方面全面着手准备，迎接税收透明时代的到来。

         第四，做好G20成果的落实以及同行审议准备。习主席讲到，G20是行动队，不是清谈馆，要知行合一。因此，我国必须继续贯彻落实由2015年G20安塔利亚峰会背书的BEPS行动计划成果和金融账户信息自动交换。国家税务总局已经出台的各项公告在国际国内均反映良好，比如，《一般反避税管理办法》成为我国落实BEPS成果的第一项行动，有效震慑了企业不符合商业意图的避税筹划；《非居民企业间接转让中国财产企业所得税若干问题的公告》从制度上解决了境外投资者间接转让我国财产、规避我国税收的问题；《企业向境外关联方支付费用有关企业所得税问题的公告》加强了对外支付费用的转让定价管理，是我国防止税基侵蚀、维护税基安全的重要制度贡献；新近出台的《完善关联申报和同期资料管理有关事项的公告》符合中国实际、国际规则以及企业跨国经营现实，有望为我国加强跨国企业税收监管迎来新的良好局面。但是，我们还需要继续推动法律法规和制度的完善，比如，金融机构与税收管理机关之间的信息共享、个人所得税法的完善、境外所得税抵免制度的完善、受控外国公司制度的细化、所得错配国际规则的引入、资本弱化规则的修订、企业集团成本费用分摊规则的完善等等，既要符合新的国际税收法理与精神，又要促进中国国际经济合作，为世界经济增长辅之以政策和制度支持。

         受G20的委托，OECD将就BEPS 15项行动计划中的4项最低标准（国别报告、争端解决、有害税收竞争、防止协定滥用）进行国别执行情况审议。国家税务总局党组高屋建瓴、审时度势，及时进一步强化了国际反避税机构和力量，并针对我国已成为净资本输出国的形势，设立了专门的对外投资税收服务与管理机构，建立了重大跨境税源风险集中应对与跨国反避税全国联查机制。我们将认真落实G20杭州峰会习主席的各项指示，未雨绸缪，早做准备。

另外，我们还需要继续积极参与后BEPS时代包容性框架内的各项行动议程，深度参与OECD各工作组的规则制定与技术研究。当前，尤其要集中精力做好第15项行动计划《多边税收协议》的制定、审批、报批，以及中国政府的加入等相关准备工作。

         第五，结合我国对外开放实际加强国际税收合作。除二十国集团倡导的国际税收合作五项内容以外，我国需要结合自身实际加深国际税收合作。首先是要贯彻落实习主席提出的“一带一路”发展战略，有针对性地开展与“一带一路”沿线国家的税务合作，服务国家对外开放战略。其次是要加强邻国外交，做好与周边国家的税收合作与交流；再次是要深化与金砖国家的税务合作，落实G20税制改革成果，为配合2017年在我国召开金砖国家领导人峰会，承办金砖国家税务局长会议早做准备；最后还要研究如何在亚洲税收管理与研究组织（SGATAR）框架下加强合作，落实G20税制改革成果，为2018年我国承办SGATAR年会早做准备。

         第六，打击国际逃避税的同时注意促进国际经济合作。打击国际逃避税有两个目的：一个是维护国家税收权益，另一个是促进国际经济合作。但归根结底是维护良好的国际税收秩序，维护资本输出入中性，使生产要素跨境配置和利用更具效率，从而推动跨境贸易和投资，提高劳动生产率，促进人类福祉和世界经济增长。不应允许借打击国际逃避税之名，行保护国内产业之实，为跨境投资和国际经济合作设置障碍。

         第七，参与国际税收规则制定的过程是参与国际税收协调的过程，并非要推翻现有的国际税收体系。全球治理机制正面临着深刻调整，新的国际税收规则体系正在国际经济格局的变革以及国际税收合作中逐步形成。2014年12月5日，习主席在谈及加快实施自由贸易区战略时指出，中国应积极参与国际经贸规则制定，争取全球经济治理制度性权利，不能只当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者。2015年10月，党的十八届五中全会再次提出“积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”。为此，我们积极落实中央指示，顺应发展趋势，在参与国际税收规则制定中主动转变角色，在国际税收协调中发出了更多中国声音、提出了更多中国方案，更好地维护了国家税收权益，为构建公平和现代化的国际税收体系做出了贡献。

         但是，近年来，有一种盲目乐观的情绪弥漫开来，仿佛中国要彻底改变国际税收格局。实际上，我们不具备那样的能力，也没有那个必要。另外，国际税收治理体系的变革是循序渐进的，是应对国际经济格局变革的调适过程，不是翻天覆地的革命。规则和法理的进步既需要变革，也需要继承。随着中国地位的提高以及中国经济分量的加重，我们需要积极参与国际规则的变革。我们也确实不负众望，拿出了有分量的方案，做出了应有的贡献，在某些领域、某些方面成为了引领者。但我们不能盲目乐观，要审时度势，把握分寸。首先着眼于自身能力建设，加强学习，提高本领。其次要对历史秩序有研究，明白什么可以继承；对现有问题有认识，明白什么需要重塑；对未来形势有判断，明白什么是前进的方向。在此基础上做到不卑不亢，不消极，不冒进，在继承中发展，在发展中壮大。

         第八，帮助发展中国家提高税收征管能力，促进包容性发展。继续加大对发展中国家的税收培训与技术援助，支持国际货币基金组织、经济合作与发展组织、联合国和世界银行共同成立的税收合作平台，积极参与平台建设以及其他相关工作；通过经济合作与发展组织税收征管论坛能力建设项目，以及经济合作与发展组织与中国国家税务总局共同设立的多边税务中心对外援助项目和多边培训项目开展对外援助；与金砖国家一道相互提高税收征管能力，并共同向其他发展中国家给予援助；对周边国家和“一带一路”重点国家开展援助；通过向经济合作重点国家外派税务官，深化国际税收合作，加大对外技术援助。

         第九，从加强全球经济治理的战略高度构建中国国际税收新体系。国际税收是全球经济治理的重要组成部分。习主席在G20杭州峰会首次全面阐释了我国倡导的平等、开放、合作、共享的全球经济治理观，并在2016年9月27日中共中央政治局第三十五次集体学习时强调“我们要抓住机遇、顺势而为，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，更好维护我国和广大发展中国家共同利益”，“要提高我国参与全球治理的能力，着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力”，“要加强全球治理人才队伍建设，突破人才瓶颈，做好人才储备，为我国参与全球治理提供有力人才支撑”，为中国参与国际税收治理指明了方向。另外，中国对外开放的大战略以及参与经济全球化的广度和深度都要求我们立足大势、放眼长远、充盈理念、协调政策、夯实基础、服务发展，在高效、公平、现代化上寻求突破。未来几年是中国国际税收现代化建设的决胜阶段，中国必须抓住机遇，紧跟形势，落实好G20杭州峰会习主席对税收工作的重要指示，在国际税收体系改革与升级中做出应有的贡献。同时，始终将国际经济合作与国际税收治理联系起来谋划和发展，深入推进制度以及体制机制建设，力争到2020年，基本建成与我国对外经济合作格局相适应、符合我国根本利益、与国际发展趋势基本一致的中国国际税收新体系。

五、结语

         “发展才是硬道理”，邓小平先生的这句话既适用于中国也适用于世界。中国的问题，世界的问题，归根结底要通过发展才能解决。杭州峰会闭幕一月有余，西湖美景仍在眼前，《欢乐颂》犹在耳边，《春江花月夜》仍在倾诉……可是一切难掩领袖和人民对于世界经济和人类命运的担忧。漫长周期的经济下行，新生力量的悄然崛起，既有秩序的摇曳不定，国际力量的此消彼长……世界何处去，人类何处去，我们能否继续享受面包、黄油和牛排，甚至阳光，甚至和平。领袖们作别西湖，不带走一片云彩，却背负着增长的主题和人民的期待各自回家。而家是人类共同拥有的,没有人可以置身事外。祈愿国际税收合作助燃增长的火炬，照亮世界经济的前程，温暖萧瑟经济的漫漫长夜。

来源：《国际税收》2016年第10期