地方政府隐性债务化解“3+12”策略工具
9月15-17日郑州 | 县域城镇化及乡村振兴的项目+资金+土地+产业等综合化运作实操和案例专题
01 地方政府隐性债务化解概述
2023年6月26日，审计署发布《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，“49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元”。地方政府隐性债务是社会各方关注的重点问题，虽然自新《预算法》等实施以来，进入了地方政府债务规范管理新阶段，但是，地方政府仍存在各种隐性债务。单单是审计署公布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》显示：5个省的6市县违规举债，合计形成隐性债务154.22亿。因此，为避免引发财政危机等，采取有效的措施化解和控制隐性债务尤为重要。
表1-1 关于隐性债务规模的测算
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（注：该表摘自《统筹发展与安全：中国政府债务研究》部分内容）
结合我国地方政府债务管理发展，可将地方政府隐性债务化解过程大致分为：2015-2018年的地方政府债券置换地方政府存量债务阶段、2018年-至今的化解存量与严控增量阶段。
1、2015-2018年：地方政府债券置换地方政府存量债务
2014年下半年，国发〔2014〕43号文和财预〔2014〕351号文对存量债务按照先清理、后甄别的顺序展开全面的清理工作。“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换”。同时，强调要剥离融资平台政府融资职能，融资平台不得新增政府债务，地方政府新增或有债务必须严格限定在依法担保范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。
与此同时，新《预算法》实施之后，由于地方政府合法举债的唯一途径为发行地方政府债券。地方政府与融资平台间的债务关系首次明晰，标志着首轮政府债务化解工作的开启。根据财政部披露数据，2015-2018年，全国分别发行3.20万亿元、4.88万亿元、2.77万亿元和1.35万亿元置换债券，合计12.20万亿元。
2、2018年-至今：化解存量与严控增量
在新《预算法》实施的过渡阶段，地方政府不规范的通过PPP、政府购买服务等方式大量融资，新增了政府隐性债务。2017年7月，政治局会议提出了“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。2018年8月，《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）明确隐性债务范围，并在全国范围内开展隐性债务摸底统计，要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。
表1-2 关于政府隐性债务化解的相关文件
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随着债务化解工作的不断推进，中央层面先后推出地方债特殊再融资债券、建制县隐债化解试点、全域无隐债试点等化债方案，各地方政府因地制宜积极化解存量隐性债务。在各地政府2023年的预算报告和政府工作报告当中，共有十多个省份（自治区、直辖市）提及了隐债化解进度。其中，北京和广东表示已经完成全域无隐性债务试点任务要求；内蒙古也已经实现了3个旗区的隐债清零；广西、河南、江苏、宁夏、青海、陕西、甘肃和天津表示超额完成年度化债任务。
02 地方政府隐性债务化解策略
对于地方政府债务化解策略，学术界、政府职能部门等不同主体基于自己的功能定位从原则、理论、实践操作层面提出不同解决方案或形成不同解决模式。2018年，财政部在《地方全口径债务清偿统计填报说明》第十五条“债务化解计划”提到了六种债务化解方式，包括“安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金和经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重整或清算方式化解”。
结合国家相关政策、学术理论以及实践经验，我们提出了围绕“债务平滑、债务转化、债务偿还”三大策略方向，主要运用“债务置换、债务重组、PPP、特许经营、混合所有制改革、股权合作、ABS、REITs、产权交易、资产上市、私募融资、基金投资”十二种工具，建立明确的债务化解规划，制定分年度债务化解目标，切实有效实现政府隐性债的化解，促进地方政府投融资运作健康可持续。
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图2-1 地方政府债务化解策略与工具
（一）债务平滑
债务平滑是指在政府或国企平台无法直接化解集中清偿压力时，通过国企平台以债务置换和债务重组实现债务周转偿还。其中，债务置换通常是指通过适当的利率折合借来新债还上旧债，包括银行债务展期、公司债券置换等。债务重组是指采取调整债务本金、改变债务利息等各种手段，对债权债务结构进行调整，以达到减轻债务压力等目的。
遵义道桥是债务置换展期的典型案例。在当地政府协调下，遵义最大的城投发债主体遵义道桥建设（集团）有限公司将银行贷款展期20年，前十年不还本、只付息，后十年逐步还本、同步利率也由4%-7%，降至约3%。
（二）债务转化
债务转化即根据隐性债务项目的经营性程度，积极创造条件进行规范化市场化改造，转化为合规债务。该策略具体可以采用PPP、特许经营、混改等方式。债务转化需要具备三个条件：
（1）对具有稳定现金流的政府隐性债务项目，可将其合规转化为企业的经营性债务；
（2）对具备经营条件的政府隐性债务项目，可通过引入社会资本等方式，将其改造为社会资本的债务；
（3）对实行市场化改造的隐性债务项目，应当合法合规调整债务主体，理顺政企关系，真正实现市场化运行。凡实行市场化改造隐性债务项目，在经过相关部门审核确认后，再对该项隐性债务作相应注销处理。
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图2-2 债务转化示意图
例如，某市的供水公司存在隐性债务，社会资本通过股权收购和增资该供水公司，覆盖隐性债务规模。社会资本获得市政府授予的特许经营权，同时社会资本承担原供水公司的债务。社会资本提供全市供水的运营服务，市政府通过调整水价并对社会资本的供水服务进行付费，社会资本通过经营收益偿付对应的隐性债务。
（三）债务偿还
债务偿还是指地方政府或国企平台通过存量资产盘活、财政资金、国资增收等方式直接清偿化解地方政府隐性债务。在当前政府可用财力紧张的情况下，如何实现政府存量资产的有效盘活是关键。
1、存量资产盘活偿还
存量资产盘活偿还是指采取各种方式来整合资产并且利用好现有的资产，实现国有资产保值增值，利用回收资金偿还政府隐性债务。基于国家政策文件，以及实践经验，政府存量资产盘活方式总结为以下四大方式：
? 资产更新改造运营盘活，是指对资产进行改扩建、规划调整与定位转型，使得存量资产使用功能提升、运营效率提升，充分挖掘资产潜在价值，实现存量资产的盘活。
? 资产资本运作配置盘活，是指以资本最大限度增值为目的，通过资产证券化、REITs、上市等对资本进行运筹和经营，将缺乏流动性存量资产转化成流动性强的金融产品，提高资金的利用效率。
? 资产市场化效率盘活，是指通过PPP模式、混合所有制改革、股权合作等市场化方式，引入并借助第三方的专业化技术、管理经验等，提高资产运营效率与质量，进而盘活存量资产。
? 资产出售变现盘活，是指通过拍卖、公开招标或协议转让方式，获得资产转让收益盘活存量资产。
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图2-3 存量资产盘活方式
例如，某市污水污泥处理项目采用TOT方式，由政府方指定机构与社会投资人共同出资成立项目公司。项目公司向政府方支付特许经营权使用费，获得本项目污水处理厂、污泥处理厂、排水管网和泵站的特许经营权。共计盘活资金36.8亿元（特许经营权转让费用），部分用于化解政府隐性债务。
2、财政支出偿还
财政支出偿还是指政府将到期债务还款纳入当年财政支出预算，统筹安排一般预算资金（税）、基金预算资金（土地）、经营性补贴等，偿还年度到期债务。财政支出偿还，既为地方债务风险提供了安全网，又为地方各大国有企业转型发展提供支撑，在发展中化解债务。
例如，2018年海口市人民政府印发《海口市2018-2019年政府性债务化解规划方案通知》，从调配财政资金方面提出控制经常性支出、盘活存量资金、盘活土地资源三点要求。其中，压缩经常性支出，统筹新增财力，每年将从因体制调整形成的新增财力的50%部分用于偿债。
3、国资增收偿还
国资增收偿还是指国有企业通过提质增效举措或通过资本市场运作等，使得国企获得经营性增收与资本性增收用于偿还到期债务，或者上交财政收入用于偿还政府债务。其中，经营性增收偿还主要是通过业务重构、资产整合重组、管理提升等提质增效措施实施债务偿还。资本性增收指国企优质经营资产，在上市或私募融资过程中以未来收益进行估价退出获取收益。
例如，太原重工面通过资本市场运作等实现国资增收偿还债务。面对对主营产品市场持续低迷、资产负债率及偿债成本高企的困境，太原重工公告向控股股东太重集团定向增发股票募集资金12.46亿元，用于偿还银行贷款，成功化解债务危机。
03 地方政府隐性债务化解关键问题
（一）地方政府支持是关键
地方政府隐性债务化解意义重大，涉及范围广，如资产整合重组、公共服务项目政府购买服务、存量PPP实施、区县和乡镇资产整合等，需政府方建立统筹协调机制。政府方的全力支持是债务化解成功与否的关键，政府方全力支持可保障政府方、财政局、国资委、国有企业等各单位沟通协调顺畅，共同完成地方政府隐性债务化解方案的实施与落地。
（二）科学规划债务化解方案
政府债务管理与化解工作具有复杂性、专业性、规范性等特点。需要把政府债务与非政府部门债务通盘考虑、政府债务风险管理与金融风险管理相结合、充分认识政府债务可能出现的新变种等。因此需要政府聘请专业咨询机构，从目的、要求、方式、方法、进度等方面进行统筹安排，形成专业科学的化债方案。按照化债方案推进步骤和工作要求，做到工作目标、任务内容、推进方法、标准要求、工作责任的清晰明确。
（三）推进政府投融资体制改革
地方政府需深化政府投融资体制改革，积极推进融资平台公司市场化转型，妥善处理融资平台公司债务和资产，依法依规开展市场化融资。完善政府方与国有企业的重新定位，严格区分政府投资与企业自主投资，严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限。建立完善企业自主投资决策，保障企业自主经营。针对地方政府项目运作需进行科学论证，充分利用资本市场丰富的金融工具，比如REITs、ABS、PPP、融资租赁等，为政府基建项目建设提供资金保障，同时结合政府投融资模式，合理制定项目运作方案。
附件：部分地区政府债务化解举措
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（注：该表格根据网络资料整理）
来源：和毅咨询 作者：和毅咨询
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产融公会 & 启金智库 将于 2023年9月15-17日 在 郑州 举办城镇化投融资专题（第20期）《县域城镇化及乡村振兴的项目谋划+资金投融+土地利用+项目申报+产业招商+产业基金+国企发展等综合化运作实操和案例专题高级研修班》。特邀7位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。
【课程提纲】
第一讲、县域城镇化项目谋划+资金投融+土地综合开发实操及典型案例
（时间：9月15日上午9:00-12:000）
主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部和发改委双库专家，中至远集团总裁。
一、县域城镇化高质量发展投融资新逻辑
1、区分隐性债务和市场化融资
2、区分政府投资项目和企业投资项目
3、挖掘和规划有经营收入的项目（自求平衡与资源补偿）
4、区分政府直接投资和资本金注入项目
5、区分委托代建和授权开发
6、授权开发+做大做强平台公司
7、合规合理安排政府资金的使用方式
8、不能以土地出让金融资，以土地的最终产出规划项目并融资
9、大基建时代融资和收益自平衡
二、县域新型城镇化项目策划与投融资实务要点分析及案例分享
1、县域新型城镇化的内涵
2、政府对于投资项目的分类管理及5号文后政府如何合规安排资金用于项目
3、政府只有一年期的预算和三年期的中期规划，但资金支付期需要十年，如何解决？能否签订超过三年的政府支付合同
4、政府如何合规把钱支付平台及社会资本？
5、政府采购、委托代建、EPC是否具有融资的机会，如何融资？
6、财政补贴可否作为融资的还款来源？如何以来自政府的补贴收入合规增强城投的还款能力？
7、为什么非经营性项目必须使用财政资金
8、无经营收入的基建项目如何策划包装
9、如何识别包装企业投资项目？
10、如何定义垫资及垫资与投资的区别
11、施工企业为平台公司垫资合规吗？什么是”硬垫资”?什么是”软垫资”，该如何操作
12、如何甄别项目是否构成隐性债务，银监15号文对于隐债的认定？
13、如何策划自求平衡、资源补偿项目市场化融资及案例分享
13、策划特许经营+路衍经济模式的要点及案例分享
14、2023专项债项目申报要点及案例分享
15、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
三、平台公司授权经营模式转型及与社会资本合作要点分析
1、政府授权（ABO）与PPP、特许经营甄别
2、政府授权（ABO）模式合规性分析
3、政府授权模式做大做强地方平台公司的操作要点
4、政府授权（ABO）模式市场化融资运用要点及案例
5、政府授权（ABO）模式政府支付路径的特殊性及合规性安排
6、社会资本参与“政府授权+投资合作+EPC”模式的合规要点及分险防范
7、“政府授权+投资合作+EPC”模式包含的两层付费关系，平台如何与社会资本进行结算支付
8、“政府授权+投资合作+EPC”模式资本金及债务融资案例分享
四、企业市场化投资新型城镇化项目模式与实务案例
1、真假“投资人+EPC”模式如何判断？
2、纯公益性项目打包可否用“投资人+EPC”模式？是否为隐性债务？
3、“投资人+EPC”模式下合规性分析及案例解析
4、“投资人+EPC”模式下收益来源分析及案例解析
5、“投资人+EPC”模式下市场化融资运用要点及案例解析
6、“投资人+EPC”模式下项目资本金筹集模式
7、“投资人+EPC模式”政府补贴怎么补才合规？
8、央企、国企与地方平台合作采用“投资合作+EPC模式”操作项目的两类四种合规模式分析（投建分离、股权型、延付型、债权型）
9、“投资人+EPC”模式与“特许经营+股权合作”的区别及案例解析
五、县域新型城镇化片区开发项目投融资模式解析及案例分享
1、委托代建+采购工程、采购服务模式：操作要点与案例分享
2、做地模式：操作要点及广州国企筹资做地的合规性、可融资性分析
3、专项债模式：两种模式介绍及相关案例分享
4、土地一二级开发分段+联合模式：长沙相关政策及操作案例分享
5、股权（基金）合作+施工模式：投资性退出及股东性退出的两种模式如何操作，项目如何融资？
6、二级赎买一级与二级补偿一级模式：政策依据、操作要点及如何市场化融资
7、反向委托（或反向购买）模式：如何实现一二级联动融资及案例分享
8、包装借款模式：如何合规解决征拆资金与项目资本金，如何进行市场化融资？
9、平台摘地+融资合作建设运营模式：三种模式介绍及应用
六、县域新型城镇化综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？有哪些支持政策？如何融资
七、新政下学校医院等公共服务项目的融资
1、义务教育和公立医院融资的困境
2、专项债融资
3、“以租代建”模式的应用及其案例
4、“建办分离”模式及其案例
5、民办公用的“共建模式”的应用及其案例
6、“配建模式”的应用及其案例分享
八、答疑与交流
第二讲、县域城镇化背景下的地方政府融资平台转型发展与投融资模式创新
（时间：9月15日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家，国际金融地产联盟（IFFRE）资产证券化与REITs专业委员会委员，中国保险资产管理协会资产证券化专业委员会顾问，国家发展改革委PPP专家库专家，中国REITs50人论坛专家委员，中铁资本、洛阳国晟等公司外部董事。
一、城镇化投融资的背景与逻辑
（一）“人产城”融合发展的特征
（二）浙江的未来社区实践
（三）城市是有机生命体
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、地方政府融资平台转型发展
（一）转型发展方向与多层次任务
（二）推进投融资机制改革
（三）推进组织结构调整优化
（四）培育主营业务板块
（五）培育核心能力
（六）聚集高水平人才团队
（七）多元化低成本融资
（八）融资平台牵头PPP模式
（九）转型为产业组织商
（十）有为政府的全力支持
三、投融资模式创新
（一）多元化方式盘活存量资产
（二）全生命周期的融资工具组合
（三）利用公募REITs盘活不动产资产
（四）构建多元化的投融资模式
（五）地方政府投融资创新建议
四、答疑与交流
第三讲、文商旅融合打造城市发展新名片
（时间：9月15日下午16:30-17:30）
·主讲嘉宾：闵闵，金榜（河南）文化旅游产业发展有限公司董事长。
一、文旅产业的时代背景及发展机遇
（一）文旅困局与城市困境
（二）文旅项目发展新趋势与规律阐述
二、以文化城，文旅兴城——以项目案例阐述文旅融合实践
（一）文态—— 属地文化的挖掘与活化路径
（二）形态——沉浸式场景的营造要点和方法
（三）业态——产品体系的完善逻辑
三、城市文旅在城市更新中的新机遇——城市文化为起点的全产业链结合
四、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：9月15日下午17:30-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。
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第四讲、乡村振兴项目申报、资金来源、产业招商及典型案例
（时间：9月16日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：陈青松，中国管理科学研究院全球智库战略研究所副所长，北京青松智联咨询有限公司董事长。
一、2023 年乡村振兴 8 大支持项目及申报
（一）补贴类
（二）补助类
（三）贷款类
（四）园区示范类
（五）数字乡村类
（六）挂牌认定类
（七）奖励类
（八）其他类
二、乡村振兴项目 12 大资金来源
（一）中央预算内投资
（二）财政预算内专项
（三）涉农资金
（四）政策性银行资金
（五）乡村振兴债券
（六）政府引导基金
（七）商业银行资金
（八）保险资金
（九）担保资金
（十）社会资金
（十一）机构投资金
（十二）资本市场资金
三、 乡村振兴产业招商
（一）招商渠道
（二）招商模式
（三）招商技巧
四、 实操案例：国家现代农业产业园项目落地
五、 实操案例：优势特色产业集群项目落地
六、乡村振兴背景下社会资本和金融机构的重要机遇
七、答疑与交流
第五讲、运用产业基金助力县域经济和乡村振兴资本招商和产业投资实务和案例
（时间：9月16日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：朱宏飞，方正多策投资管理公司合伙人、董事总经理 10余年产业投资经验，多年农业及大消费产业投融资工作经验。
一、县域经济和乡村振兴的产业发力点
（一）产业基础调研
（二）产业特色挖掘
（三）产业及产业链打造
（四）产业基金如何影响区域经济
二、乡村振兴产业基金的实务要点
（一）什么是乡村振兴产业基金？
（二）如何组建乡村振兴产业基金？
（三）为什么要把涉农补贴资金升级为乡村振兴产业基金？
（四）如何玩转资金与产业？
（五）乡村振兴产业基金，项目在哪里？
（六）政府资金出资乡村振兴产业基金的比例能否低一点？有什么风险？
（七）政府没什么钱，但是要项目怎么办？
（八）乡村振兴基金怎么投资企业？标准是什么？怎么收益？
（九）涉农企业投资风险是什么？怎么把控？怎么规避？
三、乡村振兴的产业招商实务
（一）乡村产业发展现状与特征
（二）乡村产业发展基本模式与特征
（三）乡村产业招商引资面临的机遇与挑战
（四）现代乡村产业发展的基本思路与路径
四、答疑与交流
第六讲、县域和乡村振兴的土地整治开发利用实务及案例
（时间：9月17日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：于欣，土地开发利用专家，曾任职于国内甲级规划院土地业务负责人、国内知名科技园区、科技城建设集团。
一、全域土地综合整治投资类型、投资模式、盈利模式、融资模式与隐形负债规避
二、乡村振兴之集体土地入市操作前提、流程、产业导入与风险规避
三、案例剖析
四、答疑与交流
第七讲、有效利用土地/土地指标/河砂/矿产/碳权/林权/旅游等公共资源谋划项目及投融资实务要点和典型案例
（时间：9月17日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询总经理，国家发改委PPP入库专家、国家财政部PPP入库专家、金融工程硕士、IPMP项目经理、国家注册监理工程师、中国技术经济协会投融资分会理事。
一、项目策划谋划的现状与形势
（一）项目策划谋划习惯单打、单刀、单线
（二）项目策划谋划需要群策、群力、群智
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
（一）利用公共资源策划谋划项目的必要性
（二）利用公共资源策划谋划项目的可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源
（二）土地指标资源
（三）河砂资源
（四）矿产资源
（五）碳权资源
（六）林权资源
（七）旅游资源
（八）政策资源
（九）其他各类资源结合项目开发要点与案例
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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