“一揽子化债方案”，怎么看？
8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题
摘 要
7月24日的政治局会议落定，关于地方债务的问题，相较于此前会议的平铺直叙和波澜不惊（4.28政治局会议“要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”），本次会议则显得有些“平地惊雷”——要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案，但同时也算是近期诸多“化债小作文”的一个官方表态，出乎意料但却也在传言之中，不过这仅仅是开始，“一揽子化债方案”工具箱的工具有哪些，怎么用，才是未来关注的关键。
本文针对一揽子化债方案工具箱，看看历史有哪些工具，当下如何用，潜在的空间和约束等3个问题展开。
01 债务化解的“历史”
“一揽子化债方案”的工具有哪些？
这个问题是宏大的，高楼始于地基，而宏大的问题也需要从过往中汲取基石，进而延续或者再创造，因此我们选择从过去的债务化解中，寻找一定的答案，本节聚焦过去债务化解的三个维度：
1.几轮公开的债务审计摸底和认定
2.基于摸底之下的债务化解“官方答案”
3. 隐债化解中的央地实操
第一，地方债务的审计摸底认定。
幅员辽阔是我国的地理特征，条块结合是央地制度上的现状，因而在诸多问题上会存在着信息的不对称，债务便是其中典型的领域，从历史来看，每一轮中央层面出发的债务化解，其前奏都是债务的摸底审计。
从有限的公开市场信息来看，中央层面对于地方债务存在着数轮审计摸底。我们粗略的可分为两个阶段，第一阶段姑且为2011年-2014年，分别就地方三类债务问题进行审计，第二阶段则为2018年开启的“十年债务化解”，此外便是当下市场盛传且希冀的新一轮债务审计。
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第二，基于摸底之下的债务化解“官方答案”
基于第一轮的债务摸底审计，整体的债务化解方案是明确的，即“系统性的债务置换”，推出一般债和专项债，利用2015-2018年三年左右的时间进行债务置换。
基于第二轮的债务摸底中：从时间线来看化债，2018年建立债务检测平台，实施隐债甄别、交叉审计之后，中央下发了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》。该文虽未公开，但从各地的落实方案可知，明确了隐债新老划断，不得以任何方式新增隐债，对存量隐债则提出了10年去化期限，且提出了严格的问责处置办法，核心是坚决打消政府会兜底的“幻觉”。但在《地方全口径债务清查统计填报说明》中，财政部提出了六种合法合规的理论隐债去化范式，整理如下。
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第三，隐债化解中的央地实操
对于第一轮债务审计后的化解方案，债务置换思路明确，具有普适性，因而我们不多展开，但对于十年隐债化解，就官方参考答案的六种范式来看，各具优缺点，适用区域也大相径庭，因而各地颇有“八仙过海，各显神通”的意味。
站在地方的视角来看，化债并无一个明确的“范式”，各地基于自己的历史成因、优势资源和相关的政策，进行了一些探索和尝试。此处我们罗列数个市场颇为关注的区域来看，操作的核心在于：各地依赖自我禀赋和债务现状的差异，可持续的以时间换空间来进行债务置换。
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站在中央的视角来看，不轻易下场兜底是十年化债方案中较为克制的底线，但也有中央层面直接“加以援手”的操作；
1）一个是以贵州“国发2号文”为代表的文件政策配套，承认过往成绩，正视债务问题，支持债务化解。贵州省在2023年预算报告也提及了要“狠抓国发〔2022〕2号文件精神落地落实”，同时遵义道桥贷款重组的方案或也基于这样的政策背景而推进。
2）一个是全域无隐性债务区域试点，2021年下半年以广东、上海、北京作为试点进行，但这是债务化解的上限“参考答案”。
以上两个援手的普适性，终归仍然是局限的，因而我们更加关注第三个。
3）以建制县隐性债务化解试点为代表的新一轮债务置换。2019年、2022年分别进行了新一轮的债务置换，从涉及的面和体量来看，2019年涉及7个省区，2020年涉及的面则更为广泛，涉及多个省市。但从置换的规模来看，合计的体量规模不超过万亿，相比较于当前50万亿地方有息债务的体量而言，仍然是“杯水车薪”的。
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02 “一揽子化债”：方向和空间
基于历史的回溯，本节讨论以中央的视角出发，“一揽子化债”的方向有哪些？
但这之前，我们需要先明确当前的债务现状，目前的广义的政府债务体系来看，从中央到地方的已知的规模分别是：
国债：26.39万亿、地方债：36.78万亿、地方平台有息债务：50万亿
合计的规模为113.17万亿，参考2022年末的GDP规模为121万亿来看，目前的杠杆水准达93.5%，但这是未考虑在地方发债平台体系之外的杠杆率，同时地方城投平台债务斜率仍在上扬的背景下，目前的体量远非2013年、2018年可比，这成为压缩中央工具箱空间的重要因素，也成为当下化债方向的制约因子。
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第一个方向，在各地债务形成的背景、资源的禀赋等客观差异下，因地制宜的化债思路或仍然会延续，中央配套政策，地方在大旗之下，对部分承压地区进行化债指导操作，这其中或有着遵义道桥那般的“激烈”，也正因为激烈，这种遵义模式，或许也仅为少数区域的选择。
第二个方向，则是市场广为期盼的新一轮“债务置换”，但正因当前宏观债务体量之大，非2013年的通盘置换，更多的思路或在2019年、2020年的基础上，做广度和规模上的延伸。
参考此前的债务置换来看，本轮更多的着眼点或仍然是“高危”区域的风险缓释，旨在降低成本、拉长期限的时间换空间，但“越摸底，债越多”的道德风险问题却考验着债务这个雷，比较流动性的注入只能改善一时，长久的化债仍需造血恢复。此外，讨论新一轮潜在的“债务置换”的空间，仍然有着财政纪律性的约束，分为预算内的腾挪和预算外的遐想：
空间1：预算内的腾挪。
我们在《地方债结余化解隐债靠谱吗？够用吗？》所提及的利用目前未用的地方债结余进行债务化解中的债务置换，这在前一轮的债务置换中属于常规操作，且并未打破财政的纪律性，例如天津蓟州区2019年曾收回限额0.04亿元。
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对于这个结余的空间，一方面截至2022年底，全国地方政府债务限额总计376,474.3亿元，剔除地方债务余额350,651亿元后，结存限额为25,823.3亿元（其中一般债结存余额14,344.53亿元，专项债结存余额11,478.77亿元）。
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另一方面，关于2023年新增限额的使用来看，根据财政部预算司的数据显示，2023年新增的一般债限额为7,200亿元，新增的专项债限额为38,000亿元，而从wind统计的发行规模来看，截至7月25日，已发行的新增一般债规模为4,498亿元，新增的专项债规模为23,399亿元，因此尚存的空间为一般债2,702亿元，专项债14,601亿元。
结合以上两个部分来看，尚存的空间为：
一般债（14,344亿元+2,702亿元）17,046亿元，专项债（11,478亿元+14,601亿元）26,079亿元.
考虑到使用上，体量上而言今年新增的限额仍然存在匹配规划新增项目的需求，因而整体被用作化债的可能性较低；结构上而言过去结存限额的分配多以专项债为主；分配上根据2022年9月国常会所提及，金额的分配上70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜，因而以化债而言，留余本地的额度仍是较高的。
空间2：结存之外，是否有余量？
以2023年末的债务限额来看，专项债256,185.08亿元，一般债165,489.22亿元，国债限额298,608.35亿元，合计的规模为72万亿，按照刘昆部长屡次提及的“控制法定债务负债率50％”，结存之外，再增债务体量，实属有限，因而结存之外，在财政约束之下想象空间有限。
03 小结
综合而言，一揽子化债计划，在历史化债的基础之上，有延伸也会有创新，有全局也会有因地制宜，具体如何，我们有待静候。
来源：YY评级 作者：rating狗
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
二、综合性片区开发的案例剖析
三、利用XOD模式提升片区开发价值
四、城市更新的典型案例
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
二、盘活存量资产
三、公募REITs
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。
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第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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片区开发项目可否直接授权国企平台公司来实施？
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