地方政府债务置换与建制县化债探索
8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题
1 地方政府债务置换概述
地方政府债务置换主要是用低利息、长期性地方政府债券置换短期、高利率债务，通过地方债券这一期限更长、成本更低的方式来优化存量债务结构，以此来降低地方政府的债务成本负担与潜在风险。当前，经济下行压力大、地方财政收入增速持续放缓，发行置换债券，有利于保障在建项目融资和资金链不断裂，处理好化解债务与稳增长的关系，还有利于缓解当前地方偿债压力，优化债务结构，降低利息负担，腾出更多资金用于支持重点项目建设。
2015年财政部下发了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，允许地方政府利用三年左右的过渡期发行债券，将其债务存量中的14.34万亿元的短期高利率债务置换为长期低利率的债务。自2015年起，地方政府债务置换大致经历了以下三个发展阶段：
01 2015-2018年，地方政府债券置换 非政府债券形式的政府债务
2014年新《预算法》修订通过，规定除在国务院确定的限额内发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。同年，国发43号文和财预351号文提出要对截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务进行清理，将甄别后的地方政府存量债务纳入预算管理，各地区可利用2015-2018的三年时间申请发行地方政府债券进行置换。据《2018年国民经济和社会发展统计公报》披露，2015年至2018年，置换债券累计发行12.2万亿元，基本完成既定的存量政府债务置换目标。三年债务置换推动了我国地方政府债务改革进程，统一了地方政府作为发行主体的权利和义务。
02 2019年发行置换债券 进行建制县隐性债务化解
2019年两会明确指出“继续发行一定数量的地方政府置换债券，减轻地方利息负担”。2019年开展县市隐性债务化解试点，工具为置换债券。地方政府向监管部门上报方案，批准后纳入试点，然后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务。具体来看，主要是用剩余的置换债额度部分置换一些弱区县隐性债务，湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃6个省份的部分建制县纳入试点。建制县化债试点区县主要集中于财力较弱，债务负担较重的区域。
03 2020年12月起特殊再融资债成为隐性债务置换的主要工具
再融资债券是地方政府发行的，为偿还到期的一般债券和专项债券本金的地方政府债券。但是，2020年12月开始，部分再融资债的资金用途发生改变，从原来的“偿还债券本金”转变为“偿还存量债务”。这部分用于“偿还存量债务”的再融资债被称为特殊再融资债，主要用于化解隐性债务。
特殊再融资债接续置换债成为隐性债务化解的主要配套工具。其化债主要有两个方向，一是用于财力较弱的建制县隐性债务化解试点，二是用于经济财政实力较强的区域实行全域隐债清零。
*建制县区隐性债务化解试点：2020年12月，在第一批六省份试点工作顺利开展的背景下，建制县区隐性债务化解试点进一步扩张至26个区域，用于化债的工具也由置换债变为特殊再融资债，总额度达6128亿。
*区域实行全域隐债清零：针对财力较强、偿债压力较弱的地区，财政部进行试点全域无隐性债务试点工作，主要地区包括广东、北京、上海，使用工具仍为特殊再融资债券。2021年10月至2022年6月，用于全域无隐性债务试点的特殊再融资债券共发行5042亿。
对于地方政府债务置换，社会各界存在“积极争取化债试点”“担心债务置换会引发道德风险”等不同态度。
2023年初，人民银行党委书记、银保监会主席郭树清在接受采访时提及“积极配合化解地方政府隐性债务风险。督促金融机构增强风险管理能力，有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”。
半年来，多个区域的官方报告及相关表述中，出现“积极争取化债试点”的措辞。近日，财政部原部长楼继伟认为“通过债务置换化解地方政府债务风险会引发道德风险，导致地方债务规模越来越大，要守住中央‘坚决不救’的底线，通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险”。
2 建制县化债试点现状
建制县区隐性债务化解试点是地方政府债务管理工作的积极探索，建制县化债试点的重点内容为债务置换。根据目前现状，建制县化债采取过两种方式：置换债（2019年）和再融资债（2020年12月起）。
据统计，2019年共有7个省份（除新闻披露6省份外，还包括江苏省）发行了置换债，此轮置换债整体规模不大，涉及资金合计1579亿元。
表1-1 2019年7省份置换债发行规模统计
http://file.tax100.com/o/202307/24/402_1690161689297.png?width=1080&size=121386
2020年11月，江苏省财政厅发布《关于发行2020年江苏省地方政府再融资专项债券（四期）信息披露文件》，其中对再融资债券的用途表述发生变化，由“偿还到期地方政府债券本金”变为“偿还纳入政府债务管理的存量债务本金”，标志特殊再融资债成为债务置换的主要工具。2021年1月，辽宁省《2021年辽宁省地方政府再融资一般债券（一期）、再融资专项债券（一期）信息披露文件》也表述“此次发行的地方政府再融资债券用于偿还存量债务”。随后，贵州省等地区的再融资债券文件中也有相关表述。
据相关数据显示，2020年12月至2022年6月全国累计有28个省份共计发行了1.12万亿元的“特殊”再融资债。根据用途不同可划分为：2020年12月-2021年9月，建制县区隐性债务化解试点使用的6128亿元；2021年10月-2022年6月，全域无隐债试点（北京、广东、上海等）使用的5042亿元。而自此之后，特殊再融资债就处于暂停发行状态，截至2023年6月中旬，暂无一笔特殊再融资债发行。
http://file.tax100.com/o/202307/24/310_1690161689444.png?width=560&size=34635
图1-1 2020.12至2022.6月特殊再融资债券发行情况
（单位：亿元）
数据来源：wind
由于我国对地方政府债务余额实行限额管理，特殊再融资债的发行会增加地方政府债务余额，因此地方政府债务限额-余额的规模是特殊再融资债券的发行空间上限。地方政府债务限额的调配共有三种类型：
（1）一般债限额与专项债限额之间的调配；
（2）债务限额跨地区的调配；
（3）债务限额跨年度的调配。从区域间限额再分配的来看，被“回收”的区域多为“限额-余额”空间较大的区域。
从全国各省地方政府债务限额-余额的空间来看，根据财政部预算司2023年1月发布《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》，2022年全国地方政府债务限额为376474.3亿元，截至2022年12月末，全国地方政府债务余额350618亿元，全国限额-余额空间为2.59万亿元。
3 建制县化债试点申报流程与方案
（一）申报流程
结合相关试点情况及新闻报道，一般来说建制县化债试点按照“市县自愿申报、市州财政初核、省级财政复核、财政部竞争性评审”的流程进行。申报程序具体如下：
01 地方政府编制债务化解实施方案，整理佐证材料，由市州进行初步筛选；
02 向省财政厅申请建制县债务化解申报，省财政厅进行复核；
03 经财政部竞争性评审、答辩，批准后纳入试点；
04 通过发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务。
（二）实施方案
债务化解方案在建制县化债试点申报过程中尤为重要。在编制建制县债务化解实施方案之前，需要开展多项基础调查工作，包括债务现状摸底、地方财政收入估算等，在此基础上，编制形成最终的债务化解实施方案。根据前期试点情况及相关机构研究，实施方案主要有以下内容：
地方政府建制县化债试点实施方案
一、工作目标
二、工作原则
三、债务现状摸底
四、地方财政收入估算
五、债务化解方案
六、债务化解保障措施
方案内容具体如下：
01 工作目标
通过建制县试点的实施，实现优化存量债务结构、降低地方政府债务成本、防范化解地方政府债务风险等目标。
02 工作原则
*化解存量，遏制增量；
*分类处理，多措并举；
*实事求是，稳中求进。
03 债务现状摸底
结合中办发〔2018〕46号附件内容（《截至2018年8月末政府隐性债务摸底及化解计划表》），政府隐性债务的摸底与排查需详细了解政府债务情况及对应资产情况，调查内容包括不限于以下几方面：
（1）债务单位信息；
（2）债务项目信息及用途情况；
（3）债务资金来源及融资协议情况；
（4）债务资金举借时间情况；
（5）债务期限结构；
（6）偿债安排情况；
（7）债务对应项目资产情况等。
在此基础上，形成《债务情况统计表》《债务对应资产统计表》《经营性资产收入预测表》等基础资料为后续债务化解工作提供参考。
04 地方财政收入估算
地方政府财力估算主要衡量政府增量财力情况，包括增量税收、增量基金等可用于偿债的可用财力。在我国现有预算体系下，衡量地方政府综合财力通常包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入以及转移性收入等。
*一般公共预算收入。主要分为税收收入和非税收收入，税收收入具有强制性和无偿性，因此是较为稳定且具有持续性的财政收入来源。
*政府性基金预算收入。通常是向社会征收以及出让土地等方式取得的收入，该指标受当年土地市场的情况和卖地指标等因素影响，一般波动较大。
* 国有资本经营预算收入。一般是指经营和使用国有财产取得的收入，主要包括国有独资企业按规定上缴国家的利润，国有控参股企业国有股权上缴的股利、股息收入，国有产权转让收入和清算收入。
* 转移性收入。一般源于中央政府对于地方政府的补助收入，供地方政府自由支配的比例很小。
*其他收入。
05 债务化解方案
债务置换为“治标”，其仅仅是债务形式的变化，长期来看更需治本。围绕“债务平滑、债务转化、债务偿还”三大策略方向，运用一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、转移性收入、其他工具（比如：债务重组、PPP、特许经营等），建立明确的债务化解规划，切实有效实现政府隐性债化解，促进地方政府投融资运作健康可持续。
06 债务化解保障措施
强化组织领导。政府债务化解工作应在财政部门牵头下，会同有关部门建立领导组和工作机构，统筹推进债务化解及管理工作。强化预算管理。将政府债务分类全面纳入预算管理，增强预算的科学性和完整性。强化风险防控，进一步健全政府债务风险预警和应急处置机制。
来源：和毅咨询 作者：和毅咨询
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）“人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：广州知识城案例深度分析
案例3：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式创新
案例4：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
（二）国企操盘片区开发的机制
（三）国企操盘的多元化收入
（四）片区开发的理念与要点
（五）国内部分典型案例清单
三、利用XOD模式提升片区开发价值
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）城市更新项目的特点
（二）城市更新项目的典型案例
案例10：广州永庆坊微改造项目
案例11：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例12：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例13：嘉里中心上海金陵东路拆改留项目
（三）城市更新的主要投融资模式
案例14：上海城市更新中心与更新基金
（四）城市更新要点小结
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
1. 不动产领域的主要投资策略
2．项目全生命周期策划谋划
2．全生命周期的融资工具组合
案例1：中国国际贸易中心打造城市封面
案例2：上海太平桥棚户区蜕变为新天地
案例3：密云古北水镇的投融资模式
二、盘活存量资产
1．近期盘活存量资产的政策
2．盘活存量资产的主要方式
3．依托存量资产的策略性融资
案例4：宁波五路四桥存量PPP案例
4. 实质性资产转让
案例5：上海自来水浦东公司股权转让项目
5. 通过资产证券化盘活资产
案例6：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
6. 固定收益型的类REITs
案例7：中信启航专项资产管理计划
案例8：沪杭甬徽杭高速资产支持专项计划
7. 通过PPP模式盘活存量资产
案例9：赣州章贡区养老服务PPP项目
8. 通过上市公司盘活资产
案例10：上海城投的经营性业务板块上市
9．盘活存量资产的要点
三、公募REITs
1．REITs的定义与核心特征
2．REITs的投资特征
3. 美国REITs概况
案例11：美国铁塔REITs
4. 亚洲REITs发展概况
5. 分派收益率和综合收益率
案例12：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例13：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
6. 公募REITs与上市公司
7. 公募REITs的比较优势
8. 境外REITs上市及走势的启示
9. 国内基建REITs政策要点
10. 试点产品的交易结构
11. 已发行部分试点产品的情况
12. 快速批量推广的制约因素
案例14：中金普洛斯仓储物流REITs案例
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
13. 国内公募REITs的创新方向
14. 对不动产投资主体的建议
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。
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第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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