院校资讯君 发表于 2023-6-2 18:56:21

学术成果 | 张旭:社会责任公共采购的价值取向与国际实践

小编荐语
我国政府采购的试点工作开始于1996年,全国人大常委会在2002年审议通过了《中华人民共和国政府采购法》,确立了政府采购法律制度的基本框架和主要内容。随着政府采购规模和内容的不断扩大、丰富,国家对其所具有的政策价值的重视程度亦不断提升,中央全面深化改革委员会2018年通过的《深化政府采购制度改革方案》及财政部2020年发布的《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》均体现了强化政府采购政策功能的基本理念与改革目标。为此,本文在梳理社会责任公共采购的内涵、价值理念和制度定位的基础上,着眼于域外在社会责任公共采购领域的最新发展动态,强调我国未来相关的制度建设应着重强化激励机制、提升执行效果、创新监督手段,为我国社会责任公共采购制度的立法与改革工作提供了有益的国际经验和详实的制度建议。

社会责任公共采购的价值取向与国际实践

张旭
北京大学法学院2021级博士研究生

(本文原文发表于《中国政府采购》2022年第10期)

摘要:社会责任公共采购与劳工权利保障、弱势群体保护等社会政策相关,其价值取向是将公共采购视为一项实施社会政策的工具,战略性地解决因市场经济发展而产生却无法在市场中自发克服的社会问题。只要奉行“发达的市场与强大的国家”理念、强调保障公民基本社会权利、允许政府在市场经济模式中有意识地运用政策工具实施社会治理的国家,均可以实施社会责任公共采购。社会责任公共采购将社会政策融合入采购实践的全流程,从招标前的准备阶段到供应商的排除和选择阶段,再到最终的合同履行阶段,采购人均可依据法律规定灵活地设置资格条件,激励竞标者在承担社会责任方面付出更多资源。实施社会责任采购,可以改变把政府采购单纯视作行政行为的理念,将其另造为政府实施公共治理的有力工具,重塑财政资金使用价值的考量维度,真正让政府采购发挥政策功能,造福社会公众。

关键词:社会责任公共采购;政府采购法;社会权保障;社会治理;企业社会责任
目录
一、问题的提出:公共采购如何发挥社会政策功能
二、社会责任公共采购的内涵、价值与定位
(一)内涵范围:社会权保障与均衡发展
(二)价值理念:政府治理与市场外部性矫正
(三)制度定位:激励机制与附属目标
三、 基于采购流程的社会政策融合方案
(一)准备阶段
(二)竞标者排除阶段
(三)授标阶段与合同履行阶段
四、实施社会责任公共采购的国际经验分析
(一)强化激励机制
(二)提升执行效果
(三)创新监督手段
五、结语


一、问题的提出:公共采购如何发挥社会政策功能
公共采购法律制度的构建依循着“节支增效”的预算思路和“公平参与”的竞争思路,分属面向采购人和面向供应商的底层逻辑。公共采购的财政支出属性和经济影响力决定了采购过程需要符合预算法和采购程序法对严格审批额度和公正确定供应商的强制义务。因此,无论是公共采购的制度实践或是理论研究,均以加强预算约束和保护公平竞争为核心命题。
同时,公共采购作为实施经济调控和社会治理的有效工具,还有助于推行公共政策,这种“社会治理”的政策功能属于公共采购法律制度构建的附属目标。相较而言,通过公共采购实施经济政策和社会政策是政府根据客观情况灵活作出的选择,并嵌套于国家发展战略之中,故公共采购可以有针对性地区分受惠的产业、地区和群体,但不构成任何对采购人的强制要求。
现代社会存在着各种社会风险和发展难题,政府需要尽可能地统筹使用各项治理工具来应对国家治理需求。政府作为需求一方投入的大量采购资金,对市场具有极强的控制力,不仅会影响合同授予对象及其竞争对手的经济状况,还有利于接受特定公共物品的群体。由此,公共采购既可以调整参与供应的市场主体的利益分配格局,又可以设定合同标的的惠及对象,这种强大的治理效应使其政策功能日益突显,成为各国政府乐于使用的稳定发展促进手段。
如今,政策性公共采购已经超越了“罗斯福新政”时期的刺激经济增长的单一目标,而逐步形成包含节能环保、激励创新、加强社会凝聚力等多元目标的功能体系。根据各国采购实践,支持绿色经济发展、支持中小企业发展和支持科技创新是公共采购的三项主要功能,在绝大部分经济合作与发展组织(OECD)国家和WTO《政府采购协议》缔约国基本覆盖了中央层级和地方层级的采购项目。与借助公共采购实现经济政策相比,公共采购与保护劳工、促进性别平等、保障弱势群体等社会政策的结合尚属新兴的尝试,并未在各国形成普遍的实践。尤其在我国,《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第九条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《政府采购法实施条例》)第六条提及政策性公共采购的范围包含节能环保、促进中小企业发展、扶持民族地方和不发达地区等,这些类型的公共采购发展较为成熟,积累了丰富的经验,并形成一系列较为全面的法律规范;而我国实施社会政策的公共采购目仅 包括支持残疾人就业,运用范围较为局限。尽管早期曾有学者提出,我国应通过设置强制性采购门槛和优惠性采购标准,鼓励企业承担社会责任,降低政府行政负担,但公共采购的社会政策功能却一直未能得到充分发挥。
2018年中央深化改革委员会通过《深化政府采购制度改革方案》,明确提出“强化政府采购政策功能措施”。相应地,2020年《政府采购法(修订草案征求意见稿)》第二十八条补充了“维护弱势群体利益”的政策目标,进一步拓展了社会责任公共采购的发展机会。纵观全球,欧洲作为社会责任公共采购的倡导者和实践者,以整体性区域发展战略为基础,积极推进欧盟范围内公共采购与社会治理的融合,并依托OECD和联合国等组织发出全球公共采购制度转型的号召,其中蕴含的价值理念和实践经验具有重要的借鉴意义。本文基于近年来全球社会责任公共采购的发展脉络,尤其关注2014年欧盟公共采购制度改革后的示范案例,重点剖析公共采购发挥社会政策功能的规范路径与潜在挑战,力争有所贡献于我国公共采购法律制度的完善。
二、社会责任公共采购的内涵、价值与定位
社会责任公共采购与劳工权利保障、弱势群体保护等社会政策相关,制度内涵是政府依托公共采购合同的签订和履行,得以在市场自由竞争的前提下促进社会均衡发展。这一制度与现代公共行政理念相契合,彰显出公共采购制度改革的应然方向。

(一)内涵范围:社会权保障与均衡发展

社会责任公共采购的内涵范围十分广泛,旨在激发公共资金的最大使用效果。根据欧盟委员会2021年1月更新的解释性文件,社会责任公共采购(Socially Responsible Public Procurement,SRPP)是以下社会目标的驱动工具:增加就业机会和促进社会包容,为非营利性社会企业提供机会,鼓励体面工作,确保社会法和劳动法得到实施,产品和服务面向所有人的无障碍设计和可及性,尊重人权和解决跨国贸易中的人权责任问题,提供高质量的社会、卫生、教育和文化服务,实现可持续发展目标。例如,采购人在设置投标门槛时,可以评估潜在供应商既往提供公共卫生和教育服务的能力经验,可以要求产品和服务必须满足残障人士的使用需求,可以在确定授标对象时优先考虑雇员权利受保护度更高的企业,还可以要求签约供应商在合同履行过程中雇佣一定比例的残疾人、女性、低学历人群或为其提供技能培训。具体而言,在建筑、医疗保健和交通运输等公共采购合同占市场份额较大的行业,社会责任公共采购的影响显著,能够有效影响供应商遵守劳动法义务并积极提升雇员福利。而在清洁服务、食品餐饮服务、社会养老服务、纺织品制造等行业,社会责任公共采购也展示出了吸纳弱势群体就业、促进社会稳定的效用。
归纳来看,社会责任公共采购囊括了五个社会政策目标:利用公共采购执行劳工招聘反歧视政策;利用公共采购为弱势群体创造更多就业机会;利用公共采购推动实施平等的薪酬和劳动保护标准;在公共采购合同中列明公共服务对所有群体开放和无障碍获取的要求;利用公共采购要求跨国企业遵守国际强制性人权保护义务。
目前,社会责任公共采购已经被国际组织纳入全球性制度改革倡议中,与绿色采购、创新采购等共同构成协调互补的公共采购功能体系。联合国倡导的“可持续公共采购”(Sustainable Public Procurement)主张整合经济发展、社会发展和环境保护三项支柱,除关注社会责任公共采购促进就业的经济价值和加强融合稳定的社会价值之外,更强调采购实施过程对发展中国家治理能力和行政管理水平的提升效用,致力于帮助阿根廷、巴西等拉美国家构建完善的可持续采购框架。联合国认为,各国对公共采购构建基础法律制度、实行财政支出监管、培养有知识能力的行政官员和确保采购信息公开透明,是全球公共采购的“第一次改革”;时至今日,公共采购应全面开启“第二次改革”,注重提高效率和绩效,努力向利益攸关方传达公共采购的政策实施理念,加强对实现战略优先事项的贡献。OECD则将可持续、创新和对社会负责的采购方案归纳为“战略性公共采购”(Strategic Public Procurement),在2017年6月与欧盟委员会的联合会议上向全球发出倡议,鼓励各国积极探索公共采购的职能,将其作为实现关键政策目标的战略工具。具体到社会责任采购,OECD于2019年3月启动了“公共采购与负责任商业行为”计划,全面调研各国采购实践中的人权、劳工权利、少数群体、残疾人、长期失业者、性别平等的考量因素;组织专题研讨会邀请专家和实务人员分享经验,协调跨国采购的争议矛盾;并对服装和纺织品行业开展尽职调查试点项目,分析采购实践中供应商可能存在的违背社会政策的风险。

(二)价值理念:政府治理与市场外部性矫正

国际上实施照顾弱势群体的公共采购由来已久,以预留专门的采购合同份额为主要方式,扶持竞争能力较弱的企业或鼓励企业雇佣更多欠缺职业技能的人群。美国早在20世纪60年代就依托“平权行动计划”(Affirmative Action Programs)向竞争力较弱的企业提供特定预留计划,这些企业的控制人一般是女性、退伍军人、伤残人士或少数族裔,相关企业需获得美国小企业管理局的资格认证方能参与预留合同份额的竞标。加拿大和南非也曾有过类似的尝试,受惠群体均是当地的土著族群、残疾人或收入水平较低的女性。相较而言,不论是采购政策的覆盖范围,还是采购实施的具体形式,欧洲国家在社会责任公共采购的发展上都要全面和成熟许多,尤其在欧盟将其作为区域发展战略之一的背景下,欧洲国家的采购实践可以称得上是融合社会政策的标杆范例。
欧盟委员会最早在1989年的一份通讯中提到,“成员国应关注协调社会和环保目标与建设国内公平有效公共采购市场的重要性”。其后,欧盟委员会承诺向有兴趣引入可持续公共采购的成员国提供指导方针,说明如何有效根据欧盟法将社会因素纳入采购流程。尽管欧盟在2004年颁布的整合式《公共采购指令》中提及,采购方可以在公共采购程序的不同阶段引入社会和环境考虑因素,但其中与社会政策有关的实质性措辞仅有四处,并未明确构建社会责任公共采购的制度框架。2009年《里斯本条约》为欧洲公共采购制度变革提供了根本依据,“社会市场经济”(Social Market Economy)被确定为欧盟的发展模式,社会利益不再从属于欧盟的经济目标而成为可持续发展的独立支柱。在此基础上,欧洲理事会于2010年发布了“欧洲2020战略”,旨在恢复金融危机后的欧洲经济社会秩序,实现“明智、可持续和包容性的增长”,其中的政策目标包含“使至少2000万人摆脱贫困或社会排斥的风险”,而公共采购被明确指定为“基于市场的工具之一”。同年,欧盟委员会发布了第一版《社会公共采购指南》,为成员国采购实体提供观念和方法的说明指导。欧洲议会特别强调,“如果被有效利用,公共采购可以成为对社会负责的可持续增长的真正驱动力”。欧盟层面的战略规划促使2014年修订的《公共采购指令》更为全面地引入社会政策因素,其中共有四十处明确提及采购实体必须强制实施或可以裁量考虑实施的社会政策,框定了社会责任公共采购的法律制度。
近年来,欧盟保障公民社会权利的行动更为积极,并将之作为欧盟中长期发展的关键内容,也相应地提高了对社会责任公共采购的重视程度。欧洲议会、欧洲理事会和欧盟委员会于2017年在哥德堡峰会上宣布了“欧洲社会权利支柱”,将欧洲视为拥有世界高水平社会保护和工作福利条件的区域,主张应凝聚成员国关于继续发展社会权利的共识,以支持欧洲走向更为公平、包容和充满机遇的阶段。“社会权利支柱”提出了三大方面的20项关键原则,具体包括:(1)进入劳动力市场的均等机会(教育、培训和终身学习的权利;性别平等;保护因种族、宗教、残疾、年龄等原因造成的弱势群体;青年就业援助和失业者帮扶);(2)公平的工作条件(稳定的工作条件;最低工资保障和公平工资要求;公开透明的试用期和解雇原因;工会和集体组织的结社对话;工作生活平衡和休息休假;工作环境健康安全和隐私保护);(3)社会保护和包容(儿童保育和权利保障;充分的社会保险;失业救济和津贴;最低收入保障;养老金保障;可负担和高质量的医疗保健;包容残疾人的社会环境;可负担的家庭护理和社区服务;无家可归者的住房援助;面向全体公民的高质量的基础公共服务)。随后,欧盟委员会又于2020发布了“2019—2024年政治指导方针”,“为人民服务的经济”被涵盖入欧洲发展的六项优先事项之一,目标是充分发挥欧洲社会市场经济的优势,着力减少贫困和不平等现象,确保欧盟经济的稳定蓬勃发展最终服务于欧洲的个人和企业。基于上述两项战略,欧洲理事会于2021年5月召开波尔图峰会,联合欧盟委员会签署了《欧洲社会权利支柱行动计划》(或称“波尔图承诺”),将哥德堡会议提出的20项原则转化为欧盟2030年应实现的“充分的就业、广泛的受教育和培训程度、大幅减少贫困和受排斥群体人数”的三大目标,强调落实社会权利支柱是欧盟机构、成员国和地方当局、社会合作伙伴和民众的共同责任。同期,欧盟委员会更新了第二版《社会公共采购指南》,回顾十年来各成员国社会责任公共采购的实践做法及变化,着重提出新冠肺炎疫情危机下欧洲面临预算有限的困境,更应利用公共采购在内的一切工具,实现额外的社会效益。
可以看出,欧洲社会责任公共采购深植于欧盟整体发展战略之中,其价值理念源自欧盟社会市场经济的基本思想。社会市场经济兼顾经济增长和社会凝聚力,主张在自由资本主义的基础上对市场运作施加某些限制,试图通过公共政策纠正某些由市场产生的不平等现象。这种经济发展模式最早起源于德国,由二战后联邦德国总理路德维希·艾哈德开创并完善,为德国实现战后经济秩序恢复和高速发展奠定了基础。社会市场经济的核心思想在于统一了看似对立的社会福利与市场经济,要求国家在坚持市场自由竞争机制的同时,尽可能实现社会福利目标。有学者指出,德国在1948—1990年间构建的“市场经济、社会秩序和生态环境”三大发展支柱,同欧盟当前的战略规划如出一辙,力证了欧洲发展路径脱胎于社会市场经济模式的观点。
社会市场经济重视社会稳定发展的秩序价值,其实施有赖于强有力的国家治理和政府调控,将政府定位为经济自由流动负外部性的矫正者角色。在欧洲背景下,社会市场经济是德国、荷兰、瑞士等国奉行的“莱茵模式”的发展内核,与主张放弃管制、削弱国家作用的“盎格鲁—撒克逊模式”相对立,呼吁国家进行积极的再分配甚至经济管束。与此同时,社会市场经济也已经超越了作为其理论基础之一的德国秩序自由主义,后者主张构建一套完善的竞争法律制度,确保市场在稳定和可预测的框架内创造平等机会,而政府主导的社会政策并不必然跟进。社会市场经济寻求政府对自由市场过度统治的平衡,政府在经济发展中的角色不是“放任者”也不是“管控者”,而是“干预者”。这种干预被进一步规范为“以社会目标干预经济”,所有的政策或政府措施都应服务于整体的社会平衡,包括确定最低工资、为弱势群体提供补助等。这也近似于欧盟所提出的“治理”概念,其并不完全是政府的行政行为,而是政府对既有体制难以解决的社会治理瓶颈的反应。社会市场经济承认了政府干预,又将干预划定于需要平衡社会利益的限度之内。例如,瑞典国家公共采购局就曾说明,战略性公共采购的制度目标在于,借助国家强大的经济干预能力解决市场的外部性,促进社会的良好秩序。
公共采购的社会政策考量,蕴含着政府对公民社会权利的重视程度,这体现在欧洲国家公共采购制度改革的政治博弈中。以德国为例,各州公共采购地方法规的演进历程受到了不同政党政治立场的影响。2008年欧洲法院通过判例表示,成员国可以考虑利用公共采购实施社会政策。德国基民盟、基社盟和自由民主党将此作为废除地方原有立法的契机,借“制度重构”的名义,表示希望以更规范的方式解决公平竞争与社会保护的协调问题,但实践中这些政党控制的巴伐利亚州、黑森州的地方立法却被长期搁置。相反,德国社会民主党则致力于探索欧盟法允许的采购政策范围,委托专家进行分析研究,推动其控制的州立法机构实施比原有立法更激进的社会政策,实现利用公共采购促进最低工资支付和平等待遇保障的“制度扩张”。而在西班牙,尽管受到最大在野党人民党的反对,执政党工人社会党仍于2007年积极推动通过了关于公共部门合同的第30/2007号法律,倡导在采购程序的不同阶段纳入性别平等政策,展示出该国新自由主义与社会民主主义的对抗。该法的序言指出,公共采购的主要目标是以尽可能的低价获得尽可能优质的公共产品和服务,但这并不阻碍政府借助公共采购实现其他次要目标,包括消除劳动力市场中的男女不平等或普遍反对性别歧视,具体形式可将性别平等政策作为确定授标对象或供应商履行合同的特殊条件之一。例如,塞维利亚市政府就在西班牙国家立法的授权下,要求所有被授标的供应商证明其雇佣的女性员工比例不低于总数的40%,否则应在履行合同期间至少新招聘一名女性职工或将一名女性职工的短期劳动合同转为长期劳动合同。
总结来看,社会责任公共采购的价值取向是国家注重发展公民社会权利和发挥政府治理效能的结合,将公共采购视为一项实施社会政策的工具,战略性地解决因市场经济发展而产生却无法在市场中自发克服的社会问题。在此,公共采购不只是政府消费财政资金的行政行为,更是政府借由采购结构和采购规模的调整进行宏观调控和社会治理的行为。政府的角色从追求低价优质的“消费者”上升为追求综合价值的“购买者”,通过参与市场活动促进公平分配,矫正市场经济的外部性。从这个意义来看,社会责任公共采购也不应是只适用于某个国家或区域组织的制度方案,只要奉行“发达的市场与强大的国家”理念、强调保障公民基本社会权利、允许政府在市场经济模式中有意识地运用政策工具实施社会治理的国家,均可以实施社会责任公共采购。而从其必要性而言,社会责任公共采购往往需要中央政府制定必要的宏观政策,要求各级采购实体具备一定的专业知识,这对改善行政治理能力、提高政府管理水平也有帮助。更为重要的是,世界各国在疫情考验之下面临着更大的财政压力与更严峻的社会风险问题,政府需要回应的增加就业岗位和扶助贫困弱势群体的吁求也更多。而经济危机和社会风险往往是公共采购制度改革的重要原因,其中被突显的矛盾可以刺激各方对话,加深公共采购政策功能的共识。因此,政府如何以有限的预算资金获得物有所值的公共产品,同时产生附带的积极社会效果,减轻疫情对社会秩序的负面影响,社会责任公共采购是可以考虑且应当加以探索的方案之一。

(三)制度定位:激励机制与附属目标

尽管实施社会责任公共采购具有较强的理由,但其制度定位仍然存在诸多争议,主要包括采购实践是否会与要求企业履行社会责任的公司法规范形成冲突、是否会与政府监管企业遵守劳动法的强制规范形成冲突,以及最核心的在于是否会与公共采购追求公平竞争的目标形成冲突。本文认为,分析上述问题将有助于厘清社会责任公共采购的制度定位,从而构建更为合理的法律规则框架。
欧盟委员会在2011年关于企业社会责任新战略的通讯中指出,企业社会责任是“一个将社会和环境问题纳入企业业务运营环节的概念,企业在自愿的基础上与利益相关者互动”,同时政府有必要实施“对负责任的商业行为的市场奖励,包括政府投资政策和公共采购行为”。社会责任公共采购对企业履行社会责任而言是一项激励,给予自觉保障雇员权利和吸纳弱势群体就业的企业在竞标程序中的优先权利。公司法一般通过设置董事会专门委员会来监督企业日常经营的商业行为是否对社会负担责任,此类专门机构制作的社会责任报告被要求提交给董事会审议并向投资者披露,故企业履行社会责任的回报更多在于良好的声誉和形象。而如果能有直接的商业交易机会甚至订约后的盈利机会作为激励,将提高企业履行社会责任的主动性,这便是社会责任公共采购的作用机理。可以说,企业社会责任和社会责任公共采购的目标范围大致是等同的,这反映出可持续发展已经成为个人和公共机构的共同追求目标。但两者的实施机制有所不同,企业社会责任侧重于单个企业的微观角度,借助公司治理结构和信息披露制度促使企业承担责任;社会责任公共采购则面向所有可能符合条件的竞标主体,鼓励尚未满足条件而意欲参与竞争的主体承担责任,激励已经满足条件而意欲最终订约的主体承担更多责任,从而形成广泛的引导氛围。有学者指出,企业社会责任更适宜通过激励而非监管予以实施,公共采购可以创造出企业自愿履行责任的环境和氛围,使得利益相关方能够共享价值,将负责任的商业行为塑造为可反复实践的惯例。因而,社会责任公共采购是鼓励企业实施负责任商业行为的方式之一,并不构成对公司内部实施企业社会责任监督机制的干扰,企业可根据自身经营战略选择是否满足公共采购所规定的条件。这也符合欧盟2014年《公共采购指令》附注97说明的“订约当局不应要求投标人制定特定的社会或环境责任方案”的原则。
而关于社会责任公共采购是否会影响劳动监管部门履职的问题,曾有学者表示对政府利用采购监督劳动法实施的“监管替代”的担忧,其消极影响在于增加行政成本、分散监管注意力、影响实质监管效能等。例如,有学者调研了澳大利亚采购公共清洁服务的相关案例,发现采购人制定单独的社会政策、另行调查供应商的资质条件、监督供应商的合同履行过程,反倒影响了作为澳大利亚劳动法的执法者“公平工作监察员”履行职责,也阻碍了工人集体协会组织“联合之声”反馈广大雇员的意见。此种冲突应当得到重视,因为这不仅涉及不同行政组织的职能协调,更可能给具有一般经营主体和公共合同订约方双重身份的采购供应商更重的合规义务。因此,社会责任公共采购应把握好“促进、支持、鼓励”的制度定位,采购人对违反社会政策的供应商所能采取的措施仅限于法律明确规定的“排除参与竞标”或合同约定的“终止履行”,不能替代劳动监管部门的法定职责实施处罚。同时,采购主管部门和劳动监管部门应实现信息共享,日常对企业的监督检查应主要由劳动监管部门负责,对发现企业违反劳动法的线索也应主要由劳动监管部门进行查处,并将处理结果通报给采购主管部门,从而降低重复行政的成本和负累。
社会责任采购的反对者最常表达的意见,就采购实体要求供应商符合社会政策将对公共合同竞争构成不当限制,干预市场自由,这在采购涉及跨国供应商的情况下更为显著。欧洲公共采购追求社会政策与实现公平竞争之间的争议,很大程度上源自欧盟立法的模糊表述和欧洲法院判决的摇摆态度。在2004年欧盟《公共采购指令》颁布前,欧洲法院对此类问题常常作出不一致的判决。法院在部分案件中认为,公共采购的社会政策可能违反欧盟经济 自由流动的基础原则,因为成员国采购实体依据裁量权设置的门槛或履约要求可能阻碍他国供应商的参与机会,形成实质上有利于本地供应商的保护主义政策。然而,法院在另一部分案件中则表示出对成员国社会责任采购的支持态度,认可采购人为实现当地社区的公共利益而考虑的社会因素。法院同时指出,授标标准可以不局限于“纯粹经济性质”的价格标准,有助于“促进长期失业者就业”的社会标准 也可以适用,只要其遵守欧盟法的基本原则。具体而言,社会政策的标准必须与供应商提供的产品或服务具有“直接联系”,不能泛化地要求供应商履行社会责任;且采购人应当设置“可量化”的标准,尽可能压缩歧视特定竞标者的裁量空间。而2004年欧盟《公共采购指令》颁布后,立法原则上允许采购人实施社会政策,故欧洲法院在2008年Rüffert案中声明,采购人可以要求建筑服务的承包商向雇员支付最低工资,这并不违背欧盟法的经济自由原则,但最低工资标准应当公开、透明且普遍适用。该案中,采购人依据的标准是当地劳资双方代表签订的集体协议,并未普遍适用于所有领域的公共合同和私人合同,因此最终未能 获得法院的支持。2014年《公共采购指令》的修订更进一步使得法院放宽了对社会责任采购的审查尺度,原因在于立法已经指出“提高公共支出的效率”和“追求节能环保、促进创新、保障就业和加强社会包容”是两项互补的目标。其后,法院在Bundesdruckerei案和RegioPost案的判决中明确,采购人可以在公共采购中要求供应商遵守根据成员国法律、行政法规或普遍适用的集体协议确定的最低工资标准。
公共采购应遵循公平竞争的首要原则,这本身并不存在争议,关键在于如何确定实施社会政策与维护公平竞争之间的关系。在努力实现内部市场的过程中,欧盟将市场一体化定位为公共采购制度的根本目标,并将其作为1992年完成单一市场战略的关键要素。公共采购中的歧视和保护主义一直被认为是欧盟内部贸易的非关税壁垒,欧盟致力于促进欧洲公共采购的自由化,为促使成员国放弃歧视性采购措施付出了巨大努力。因而,尽管公共采购适用欧盟法辅助性原则(即欧盟层面的目标是提供单一市场,成员国的目标是实施社会政策),但在欧洲发展的早期,两者存在明显的位阶顺序,任何政策均不能违反“禁止歧视、实现透明度和消除准入障碍”的竞争优位目标。相应地,社会责任采购、绿色采购、创新采购等战略性采购被定位为“次级(secondary)政策”或“横向(horizontal)政策”,成员国必须在确保不影响自由竞争的前提下谨慎使用类似的采购工具。但在欧洲“2020战略”和“社会权利支柱”的发展背景下,公共采购被视作进一步发展内部市场的杠杆,这并不仅止于市场一体化,而是通过战略性地使用公共采购工具,促进经济增长和提高整体竞争力。故保证公平竞争的形式秩序目标也正逐步转向保障经济社会平衡发展的实质增长目标。一种渐趋统一的规范性共识是,公共采购被概念化为带有双重效用的工具,既可用于创造市场,也可用于嵌入市场——前者是单笔订单对订约方的经济收益,后者则包含对订约方、潜在竞争者和社会公众的综合收益。实施公共政策成为采购制度的附属目标,既不隶属于经济效率和自由竞争原则,也不凌驾于竞争秩序之上,反而与公平竞争一道凝结为采购市场发展的综合性导向。
这一转变的根源在于,公共资金使用效率的考量维度从“经济最低成本”转向“社会综合绩效”,更加关注采购订单从签订到履行的全流程产出效果。其中,最为经典的概念就是发源于英国而得到欧盟认可的“物有所值”原则(value for money),即以尽可能低而非必然最低的价格,寻求效率和绩效的最佳组合。英国早在《1999年地方政府法案》中就要求采购人在评标时考虑订单的经济、环境和社会价值,而不是纯粹的商业资金价值;《2012年公共服务社会价值法案》更明确支持利用公共采购改善社会福利的立场,赋予采购人充分的裁量自由,允许将社会政策和环境政策作为竞标资格条件、授标优先条件和合同履行条件。在物有所值理念的指导下,公共资金的使用效率应予以动态、长期、综合的衡量,即使政府并未与出价最低者订约,也并不一定会增加合同成本,只要履行过程中的额外收益大于前期的超额支出,公共采购就是有效率且符合全体公民利益的。这得到了欧盟成员国的广泛认可,2014年欧盟《公共采购指令》的重要突破就在于明确“最具经济优势的投标”(most economically advantageous tender),采购人确定授标对象可不再以最低价格为基准,而被允许使用符合可持续性目标的绩效标准,评估与公共合同标的有关的环境和社会因素。这意味着,公共采购应始终坚持成本约束的原则,但也不应局限于价格因素,而可以考虑综合的经济效益和社会效果。
欧洲公共采购制度的发展历程已经说明,实施社会政策不再是公平竞争的对立面,而可以与其统一为采购制度追求的综合目标。例如,法国《公共采购法典》第十四条融合了社会责任采购和绿色采购的内容,明确了采购合同或框架协议可以包含社会或环境条款,从而协调经济发展、环境保护和促进社会进步;同时要求这些履约条件必须公开透明,且不会对潜在竞标人造成歧视。英国在脱离欧盟之后,极力主张借此机遇彻底改革过时的公共采购制度,当前拟议的《采购法案》第十一条直接指出“物有所值、公共利益最大化、透明度和诚信”是公共采购的基本目标;同时要求采购人除非证明有正当理由,否则不得对竞标者给予差别待遇。苏格兰议会在2021年提出更为明确的采购制度发展方向,以“物有所值”和“性价比”的概念,统筹成本、质量和可持续性之间的平衡,从而使得公共采购不仅关乎财政资金的透明使用和政府订单的公开竞争,而且在实现更广泛的社会价值方面发挥着核心作用。因而有学者指出,不应片面理解公平竞争与实施社会政策之间的冲突,对欧盟层面统一适用的社会政策应降低审查力度,其正当性来自各国协商认可的统一战略规划;对成员国要求供应商满足的社会政策,应严格考查是否违反公平竞争原则。换言之,在区域组织和成员国或者中央和地方等纵向关系中,需要谨慎分析保护主义对竞争秩序的损害;而如果社会责任公共采购的制度基础来源于统一立法,则公平竞争与实施社会政策之间没有明显的位阶顺序,均被统摄于“物有所值”的综合价值之内。
三、基于采购流程的社会政策融合方案
社会责任公共采购将社会政策融合入采购实践的全流程,从招标前的准备阶段到供应商的排除和选择阶段,再到最终的合同履行阶段,采购人均可依据法律规定灵活地设置资格条件,激励竞标者在承担社会责任方面付出更多资源。欧盟2014年《公共采购指令》较为全面地展示了基于采购流程的社会政策融合方案,成为欧洲国家乃至世界主要国家和地区实施社会责任公共采购的范本。

(一)准备阶段

公共采购的准备阶段是指招标公告发布之前的一段时间,在此期间采购人必须决定采购合同适用的具体规则、该合同是否应保留给特定类型企业的问题,同时可以选择是否开展初步的市场磋商。
欧盟2014年《公共采购指令》第七十四—七十七条为采购特定公共服务设置了简易制度(light regime),适用于医疗保健、教育文化和社区活动等服务合同。这些服务通常只包含有限的跨境利益,其他国家的供应商较少参与竞争;而且提供这些服务需要对当地的文化传统和经济状况有一定了解,更适宜由政府和潜在供应商就质量、覆盖范围和人员安排等方面展开协商。故针对这些采购项目可以考虑降低竞争的程序要求,允许采购人不适用一般的招投标程序、时限、授予标准和技术规格等规则,仅需满足最低限度的事前公告信息、事后发布订约信息、提供救济程序的要求即可,采购流程具有更大的灵活性。简易制度一方面为政府邀请特定供应商参与竞争提供了机会,另一方面也有利于政府对公共服务的质量和可持续性提出更多的个性化需求,是实现社会责任公共采购的途径之一。
预留合同份额(reserve contract)是采购在准备阶段实施社会政策最为有效的方式。欧盟2014年《公共采购指令》规定了两类预留制度,一类涵盖所有类型的采购合同,另一类则适用于简易制度覆盖的特定公共服务采购合同。《公共采购指令》第二十条第一款规定,采购人可以保留部分或全部合同份额,仅授予符合条件的庇护工场或实施保护性就业方案的经营者,这些供应商的雇员须至少有30%是残疾人或弱势群体。其中,庇护工场一般从事维护、修理、仓储、装配等业务,部分岗位专门面向弱势群体设置。弱势群体包括长期失业者、高中以下学历者、50岁以上的员工等需要特殊支持的人群。《公共采购指令》第七十七条规定,简易制度覆盖的公共服务项目订单可以专门预留给社会组织或社会企业,这些机构一般不以营利为目的,仅为了履行公益职责而存续,公共采购订单可以为其提供必要的运营资金。采购人可以在与某一供应商订约后,在三年内继续为其预留份额,三年之后该供应商不再享受预留保护。
此外,根据欧盟2014年《公共采购指令》第四十条,采购人还被特别允许与供应商进行初步市场磋商(preliminary market consultations),以便向潜在竞标者通报采购计划和要求。尽管招投标流程开始之前,采购人应尽可能避免与竞标者的接触,降低腐败风险。但就某些复杂和涉及敏感服务的采购项目而言,采购人需要与利益相关方进行多轮协商方能确定招标公告的具体要素。在社会责任公共采购中,初步市场磋商使采购人得以提出拟定的需求或偏好,潜在竞标者可以对此提出修改建议,既保证了后续发布的招标公告有足够多的供应商参与竞标,也一定程度上促进了采购计划未来的顺利实施。采购人在市场磋商环节还可以寻求专家和权威机构的建议,只要磋商程序不产生扭曲竞争的效果或造成不正当歧视。

(二)竞标者排除阶段

招标公告发布后,采购人可以评估所有竞标者的既往表现和资质水平,排除不具备履约信誉或能力的竞标者,只有满足条件的竞标者才能进入下一阶段的竞争。与后续授标阶段需要综合比较得出“最具经济优势的投标”不同,竞标者排除阶段的评价结果是全有或全无的,审核尺度由采购人严格把握。
考察竞标者的信誉表现,通常回顾的是其既往经营过程中是否存在严重不当行为,采购人如认定竞标者确有相关情况就应排除其资格。欧盟2014年《公共采购指令》第五十七条表述了采购人应予排除的竞标者失信情形,包括被生效判决认定构成腐败、欺诈、恐怖主义、洗钱、雇佣童工和人口贩卖罪,欠缴税款和社保费,违反国际公约或国内法规定的劳工保护义务等严重不当行为。其中,与社会责任采购密切相关的是,如果竞标者存在侵犯劳工结社自由、侵犯劳工集体谈判权利、强迫劳动、职业歧视、不实施同工同酬、雇佣童工等行为,将被强制排除出竞标程序。《公共采购指令》附注101说明,这是一项具有强制力的惩戒制度,不仅为了单笔订单未来能顺利履行,也为了避免公共资金最终流向失信主体而变相资助违法犯罪行为。失信竞标者在采购全流程中都是不受欢迎的,即使其进入了授标阶段,采购人也可以依据证据材料认定其提供的异常低价投标与违法犯罪行为的低成本有关,从而拒绝与其订约。竞标者如果将部分产品生产任务分包给境外主体或者使用了外派劳工,也需要保证境外分包商或派遣单位的信誉状况,否则也应承担连带责任,不得参与公共订单竞争。
另外,采购人可以针对竞标者设置“职业诚信、付薪能力和履约可靠性”的酌定考察环节,如竞标者既往履约存在重大或持续的缺陷,也可能被采购人予以排除。采购人承担排除阶段的举证责任,如果没有充足证据而擅自排除竞标者,可能需要承担诉讼风险。而被认定存在不当行为的竞标者可以通过“自我清洁”(self-cleaning)机制或经过最长排除期限后重新获得竞标资格。失信竞标者可以提交材料证明其重新符合信誉条件,由采购人判定是否允许其参与采购流程,具体包括竞标者已经赔偿或书面承诺赔偿因刑事犯罪或不当行为造成的损失,或积极配合行政部门调查并澄清事实情况,或采取必要的补偿支付、人员调动、机构重组等措施消除违法情形。失信竞标者也可等待最长排除期限经过后,申请重新参与采购竞标。对法定强制排除情形,最长排除期限是定罪之日起五年,除非法院判决了更长的监禁期或禁入期;对采购人酌定排除情形,最长排除期限是不当行为发生之日起三年。
除了依据竞标者的信誉因素作出排除决定,采购人还可能对工程或服务的技术特性和规格提出限制要求,如竞标者不能提供满足要求的样品,同样会被排除资格。这一制度往往依赖量化的评估标准,在基础设施建设和绿色产品采购中较为常见。而社会责任采购的绩效结果一般是主观化的,难以细化为具体的数量或等级标准,因而早期各国采购实体较少在社会政策领域适用针对产品规格的排除程序。但欧盟2014年《公共采购指令》第四十二条第一款明确指出,如果采购的产品或服务是供自然人使用的,采购人应当拟定考虑残疾人无障碍使用的技术规格和设计标准,除非有理由证明采购项目的受众有限或加入无障碍要求的成本过高。欧盟2019年颁布的《产品和服务可及性指令》(或称“无障碍指令”)强化了采购人的这一法律义务,要求采购计算机、电子支付系统、取款机、售票检票机、交互式自助服务终端、电视电话设备和视听媒体服务、公共交通服务等项目,必须尽可能满足残疾人和老年人的无障碍使用。这为社会责任公共采购拓展了范围,采购人有义务在上述领域要求竞标者满足相应技术规格,只有能够提供达标样品或服务的竞标者方可进入授标阶段的竞争。

(三)授标阶段与合同履行阶段

采购人评估竞标者的履约信誉或能力后,需要依据物有所值原则对筛选后的竞标者进行综合判断,选出“最具经济优势的投标”。根据欧盟2014年《公共采购指令》第六十七条第二款,“最具经济优势的投标”应采用成本收益方法予以评定,主要考量价格、性价比和与合同标的相关的环境或社会标准等因素。授标阶段的社会责任采购实施方式,主要是赋予特定竞标者一定的评分优势,但又往往与准备阶段和合同履行阶段的措施相结合,形成对企业履行社会责任的组合式激励。例如,采购订单可以被专门预留给弱势群体员工占比30%以上的竞标者;进入授标阶段后,采购人可进一步分析竞标者提交的续聘、新聘和培训弱势群体员工的计划方案,对履行更多社会责任的竞标者额外赋分。又如,竞标者提交供应链不涉及强制劳动、使用童工等违法行为的保证,采购人可以对其在授标阶段酌情加分;同时可以在后续合同履行阶段,将中标者不得违反人权作为履约条件。对采购人额外赋分的具体权重,法律一般不做强制要求,而由采购人根据实际情况灵活调整,但采购人必须事前向竞标者公示赋分标准和依据,并应设置相应的赋分上限。
实践中,竞标者可能主动提交经第三方组织认证的标签标识,采购人为简化认定也可提示竞标者提交标签证明。与环保产品认证标签类似,这些标签标识必须经权威组织依据公开透明程序授予,且所有经营者均可主动申请,用于证明竞标者的产品或服务符合社会政策要求。欧洲范围内常见的社会责任标签有“公平贸易标识”(Fair Trade mark)和“SA 8000社会责任认证标签”(SA 8000 Social Accountability certification)等。部分竞者无法提供标签证明,可以提交技术档案、外部评估报告等其他具有同等性质的材料,采购人不得因材料形式不同而予以差别对待。
采购人裁量权在授标阶段受到的限制,主要是法律要求其实施的社会政策必须与合同标的相关,即采购人不能要求竞标者承担一般意义的社会责任,授标的优先条件须与合同执行过程相结合。例如,采购人可以要求竞标者证明采购产品原材料的上游供应商不涉及违反人权的事项,但不能要求竞标者的所有生产经营业务及其原材料供应商均符合此类要求。换言之,授标的优先标准必须与特定的采购合同内容相关,而非用于评估公司的整体治理结构或经营策略,后者只能依据法律规定在竞标者排除阶段实施。
采购人在确认中标的供应商后,经双方协商一致,可以在合同中设置供应商履约的社会责任条件。根据欧盟2014年《公共采购指令》第七十条,合同履行阶段的裁量空间极大,对采购人的法定限制仅包含“履约条件应在合同中书面写明”且“与合同标的相关”。《公共采购指令》附注98和99表示,社会责任采购的合同履行条件可以包括:要求供应商采取实际措施促进工作中的男女平等、薪酬水平高于最低工资标准、增加女性员工和弱势群体的雇佣比例、允许员工协调工作和私人生活的时间安排、加大对学徒工的培训力度等。
在合同履行阶段,采购人可以设置专职人员或机构,监督供应商是否满足合同中社会责任条款,如供应商未能履约可能导致合同终止。采购人也可要求供应商提供其遵守社会责任条款的自我声明或第三方评估报告,借助信任担保以减轻行政负担。与竞标者排除阶段类似,供应商在合同履行阶段也应对其境外分包商的行为承担连带责任,如果全球供应链的合规性无法保证,同样可能导致合同终止并向采购人承担违约责任。
四、实施社会责任公共采购的国际经验分析
社会责任公共采购对采购人的管理能力提出了更高要求,采购人需要结合采购项目和供应商情况设定最佳的激励措施,并监督供应商在履行合同过程中遵守社会责任条款,才能最大程度地实施社会政策,发挥公共采购的治理效能。欧洲国家经过长期的采购实践,积累了丰富的社会责任采购实施经验,在强化激励机制、提升执行效果和创新监督手段等方面发展出收效显著的举措。

(一)强化激励机制

社会责任公共采购的执行措施可分为强制性与激励性两类。强制性措施由法律直接规定,一般与劳动法和人权保护的强制义务相关,采购人执行此类措施以杜绝信誉不良的竞标者加入采购合同,具有制裁违法者的效果。欧洲各国的采购实践经验表明,强制性措施的执行难度不大,但如果行政部门之间未能实现信息共享,采购人需要承担独立的调查义务,也会给竞标者造成额外的合规负担。相较而言,旨在促使竞标者承担法定义务之外更多责任的激励性措施,更匹配社会责任采购的制度定位,政策效果更为显著,应将其作为制度发展和采购实践的重点。
大部分欧洲国家或地区逐渐将实施激励性措施作为采购人的一项义务,要求采购人对达到一定额度或标准的项目安排预留或额外赋分,除非能够说明未予实施的正当理由。例如,丹麦中央政府和市政采购实体受“遵守或解释”原则的约束,如无法说明理由,应在医院、道路基础设施等建设项目中实施授标额外赋分等社会责任采购计划。英国苏格兰地区2014年施行的《采购改革法案》第十九节规定,对标的额度超过400万英镑的重大合同,采购人应在招标前考虑融入社会政策的方式,并有义务在招标公告中向竞标者说明具体要求,或向公众说明不予实施社会责任采购的原因。
值得注意的是,尽管通过法律设定采购人义务的方式效果明显,但势必增加大量行政负累,故欧洲多个地区政府同苏格兰地区一样,附加采购人履行义务的额度门槛。比如波兰华沙2015年发布第1243号市长令,明确针对标的额度超过3万欧元的餐饮、清洁和家庭护理、市政街道保洁、城市绿地维护和施工工程等服务合同,采购人均须强制适用社会责任条款。同时,该文件建议采购人在非强制类合同中适用社会责任条款。比利时布鲁塞尔大区2018年发布政务通函,要求采购人在本区域公共采购合同中列入社会责任条款,相应的门槛条件是采购合同标的额度达到75万欧元或履行期超过60日。同时,布鲁塞尔大区鼓励采购人对未达到门槛条件的采购项目实施社会政策。
将实施激励性措施设置为采购人义务,并不意味着采购人自主权完全受限,其仍可以就实施方式采取灵活变通的策略。如比利时瓦隆大区提出,到2020年实现社会责任采购全覆盖的目标,故当地政府于2016年发布政务通函,强制采购人对标的额度超过100万欧元的合同制定社会责任条款。同时,采购人对实施方式的裁量权得以保留,其可以根据项目类型选择实施预留份额或要求供应商为弱势群体提供实习机会和专业培训。英国大伦敦都市区要求竞标者提交标书时,附上在履约期间承担社会责任的方案。根据政府要求,投标额度每超过100万英镑,竞标者就需要纳入至少一项战略性劳动力雇佣或培训计划,具体措施包括招收一个学徒、为失业者提供一个工作岗位、将试用期缩短至20日、为在校学生提供20日的实习机会、为社会人员提供10日的实习机会等。调查显示,最终受益群体超过50%是黑人、亚裔或少数族裔群体,证明该规定还在促进社会融合方面收到额外成效。
采购人还可以合理提高社会责任的赋分标准,进一步强化对竞标者的激励。对大部分采购项目而言,价格仍是授标的决定性因素,社会政策作为嵌入其中的激励因素占比一般不高,采购人更多通过将有限的赋分标准细化为多项社会责任因素,从而强化其激励效果。例如,奥地利布雷根茨市和费尔德基希市的公立学校、幼儿园健康食品采购项目,授标标准中价格因素占50分,菜单规划占25分,食品质量占10分,供应及时性占5分;余下的10分实施了绿色采购和社会责任采购,减轻环境负担占5分,雇佣长期失业者占2.5分,雇佣残疾人占2.5分。西班牙加泰罗尼亚政府将所辖六个区的行政大楼清洁服务实施公共采购,其中一份标的额度为500万欧元的合同被预留给雇佣残疾人的特殊就业中心和社会企业。针对符合条件的竞标者,采购人的授标标准包含25%的社会责任因素,即雇员的职业健康和安全措施占10分,促进男女平等待遇的措施占10分,促进雇员工作与生活平衡的措施占5分。
针对部分采购项目,价格因素的重要性可以被弱化,社会责任因素和环保因素等战略性采购因素成为决定授标对象的关键。以西班牙和意大利两国的城市绿地养护服务项目为例,西班牙萨拉曼卡市2016年提出目标,将餐饮、绿地维护、道路清洁、虫害防治、废物收集和管理等项目至少17.56%的合同份额实施社会责任采购。在绿地养护服务合同的授标过程中,价格因素仅占35分,服务质量占15分,余下50分被分配给社会责任因素和环保因素。具体而言,雇佣弱势群体占10分,制定性别平等计划占5分,促进工作与生活平衡的措施占5分,实施员工培训方案占5分;使用低排放车辆和机械、使用新植物品种、排放控制措施、废弃物管理和环保意识宣传各占5分。意大利托斯卡纳地区的绿地养护服务授标标准中,社会责任因素占22分,环保因素占40分,两项加总占比超过六成,其中社会责任因素包含安置弱势群体就业、提供专业培训和职工福利保障等。

(二)提升执行效果

社会责任采购的实施效果主要针对中标供应商和最终受惠群体,在采购量相对不变的前提下,提升采购执行效果一般可以考虑扩大中标者范围、提高单笔订单额度和回应受惠群体实际需求等思路。
由于采购人的层级和职能各异,公共采购往往是高度分散的,可以反映采购人的个性化需求。但分散的采购额度通常会降低购买力,尤其影响社会责任采购等战略性措施的实施效果。常见的解决策略是合并具有相同或近似需求的采购项目,由多个采购人实施集中采购,提高单笔订单的授予额度。集中采购的做法还有助于减少地区间采购政策的不公平差异,促进统一市场的建设。例如,德国不来梅、汉堡等六个地区建立了联合采购机构Dataport,负责区域内标准化电子办公产品的采购工作,同时在合同中与供应商约定雇员工作时长限制、加强劳动保护等社会责任条款。法国旺代省整合了辖区内31所中学的膳食供应需求,成立餐饮联合采购中心负责选定供应商,最终这份合同被预留授予给一家雇佣了1400个残疾员工的社会企业,每年提供180多万份餐食。旺代省后来将此种做法扩大到养老院、市政服务机构等领域,通过更大规模的集中采购提升社会政策的执行效果。
社会责任采购旨在以最大的政策力度激励尽可能多的企业承担责任,除了在采购人端联合需求之外,还可以针对供应商情况将项目拆分为多个较小的订单,或鼓励竞标者组成联合体参与竞争,使得组织规模较小和财务能力较弱的社会企业有机会得以中标。位于捷克哈夫利奇库夫布罗德市的一家国有林业公司认为采伐等重劳力工作适宜由失业者和刑满释放人员从事,重新造林和养护工作可以由残疾人从事,故决定对林业管理服务开展社会责任采购。为通过采购项目促进弱势群体就业,该公司将所辖的林区划分为五片,使得最终中标的一家社会企业达到履行单笔订单的人力和财力门槛要求,帮助参与林区养护工作的8名员工获得长期劳动合同,其中有4名是残疾人。希腊的一家国有医疗保健企业EOPYY将各区域的清洁服务合同拆分为八份,允许竞标者就整个合同、其中的一份或多份合同投标。尽管合同被预留给雇佣残疾人的竞标者,但大部分社会企业并无足够的人力和组织机构承揽全国范围的服务。故七个小企业组成联合体参与投标,其雇佣的员工超过一半是智力障碍人士,且所在区域基本能够覆盖合同履行地点,EOPYY最终将合同授予该联合体。这些事例说明,以更灵活的方案调整招投标流程和采购合同履行方式,可以有效提升社会政策的执行效果。
此外,欧洲公共采购实践还注意到不同的社会政策实施方式对受惠群体的帮扶效用有所差异,着重关注对弱势群体知识技能和工作经验的培养支持,不局限于为其提供岗位和福利保障的范围。瑞典哥德堡市政府主张在公共采购中促进弱势群体就业和实现社会融合,提出该市50%以上的市政服务合同必须使用统一模板签订,合同模板明确要求供应商雇佣弱势群体并为其提供专业培训。相关注解文件说明,政府不仅希望向弱势群体提供单次的工作机会,更希望提升其长期就业的能力,使其可以依照自愿选择工作岗位,获得在劳动力市场上的自主权。波兰格丁尼亚市的社区护理服务采购合同约定,供应商除了应保证护理人员的薪资水平和休息时间外,还应设立不少于职工工资总额1%的培训基金,供职工工会用于雇员自我发展和提高专业资格使用。欧盟委员会基础设施和物流办公室在为其位于比利时布鲁塞尔的办公大楼采购清洁服务和室外绿地维护服务时,要求供应商除雇佣至少30%的残疾人或弱势群体外,还应在合同履行期内为雇员提供不少于20小时的专业技能培训或法语培训,供应商需要每年向采购人提交受训雇员名单和第三方培训机构出具的证明或证书副本。

(三)创新监督手段

供应商在合同履行阶段是否遵守相关条款,决定着社会责任采购最终对受惠群体的帮扶实效。与一般民事合同不同,作为公共采购合同一方的采购人并不是合同标的的给付接受对象,故采购人需要结合履约信息判断供应商是否向受惠群体提供了相应的保障措施。这种监督可以由采购人直接实施,也可要求供应商提交声明或证据,还可委托第三方专业机构进行督查评估。除此之外,部分欧洲国家的地区政府通过灵活调整付款方式,间接实现对供应商如约承担责任的监督。
常见的监督手段是设置负责监督所属区域内社会责任采购项目的行政专员,此类官员需具备劳工保护、国际人权保护和社会福利保障的专业知识或工作经验。例如,德国科隆市、海德堡市和美因茨市均设立了支持社会责任采购项目开展的常设行政职位,不来梅市设立了更大规模的社会责任采购能力支持中心,相关人员参与合同定期履约监督过程,运用专业能力判定供应商承担责任的情况。丹麦哥本哈根市成立了一个由九名行政官员组成的团队,监督所有公共采购的供应商,其职责包括对建筑、清洁和运输服务等履约风险较大的行业实施合规检查,着重依赖银行流水和上下班身份证刷卡记录调查雇员的工资水平和工作时长。瑞典斯德哥尔摩市与第三方审计机构签订了监督供应商履约的框架协议,另外专门设置一名全国协调员与第三方机构和其他专司行政部门开展联合风险评估和监测活动,及时纠正供应商违反合同约定的行为。不论是政府机构实施监督,还是委托外部第三方实施监督,目的都是为了评估供应商的履约状况,这需要相应的人力和资金成本。而如果供应商出现违反社会责任条款的情形,采购人可依据合同约定要求及时改正、终止履行或请求赔偿。
相较于上述监督手段所匹配的事后救济措施,部分欧洲国家的地区政府尝试在合同的付款条件上进行创新,以所能获得实际收益的额度来约束供应商履约。一种方式是荷兰瓦格宁根市和哈勒姆市实施的“社会投资回报政策”,其类似于履约保证金。采购人对标的额度超过20万欧元的社会责任采购项目,在订约时要求至少5%的金额被用于雇佣失业人员或长期远离劳动力市场的人员。这部分款项供应商应专款专用并保存记录,采购人每年审查社会责任条款执行情况,如未能如约履行,采购人将依合同约定被赋予一项求偿权,有权要求供应商交还相应比例的款项。另一种方式是葡萄牙里斯本市和芬兰经济事务和就业部实施的“社会影响盟约”,由私人资本合作方提供融资并承担绩效风险,采购人仅在实现特定绩效结果时支付费用。里斯本市政府为其三所公立学校采购计算机编程课程教学服务,希望通过实施该项目以减少留级或辍学儿童的数量。采购人招募一个私人设立的基金会,为供应商提供12万欧元的前期资金。项目结束后,采购人将参与该课程的学生成绩与对照组学生成绩进行比较,最终认定仅实现了合同约定绩效目标的25%,故里斯本政府向基金会偿付25%的投资额。芬兰经济事务和就业部实施一项旨在为外来移民提供就业机会的采购项目,希望能够在三年内帮助2500名移民获得稳定岗位。该机构向社会公开征集有意愿参与的私人资本合作方担任项目经理,负责设计具体采购流程、与供应商展开沟通并监督产出绩效。采购人与私人资本合作方在合同中约定,评估采购绩效的指标是移民群体停止向政府申领失业救济补贴的人数以及开始向政府缴纳工资税的人数;同时还约定前期资金由私人资本合作方承担,如约达标后采购人为其拨款偿付,另外每一名移民实现就业,私人资本合作方可从采购人处获得1500欧元的奖励。“按结果付费”的监督手段,有效督促了供应商完整履行社会责任条款,也大幅降低了采购人实施定期检查的成本,成为化解履约风险和促进项目顺利实施的新思路。
五、结论
2018年《深化政府采购制度改革方案》体现出我国政府采购制度从传统治理向现代治理的转变,改革思路是以绩效型预算为基础,融合透明公正的竞争机制、高效规范的社会经济政策和开放共享的国际视野,从而实现更强的灵活性和更佳的实践效果。社会责任采购不仅有助于促进社会均衡发展,对政府采购制度的理念革新和制度完善也具有十分重要的意义。实施社会责任采购,将从制度层面创设更多的变通空间,也对采购人执行能力提出更高的要求,更重要的是改变把政府采购单纯视作行政行为的理念,将其另造为政府实施公共治理的有力工具,重塑财政资金使用价值的考量维度,真正让政府采购发挥政策功能,造福社会公众。


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责编|潘钰澄
编辑|石梦瑶
排版|潘钰澄
审核|张旭 薛榆淞


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北京大学税法研究中心
Peking University
Center for Tax Law

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