片区开发模式 | ABO+TOT+F+EPC
?点击领取【资料汇编|城投公司融资模式/运营管理相关文件汇总】政府公共项目只有两种合规的操作类型 ：
一是 EPC 项 目 ， 由政府提供全部资金 ， 资金来源于政府自有 资金或发行地方债券筹集的资金 ；
二是 PPP 项目 ， 由政府和社会资本合作出资 ， 严格按照 PPP 项目入库 、 招投标流程实施 。
2019 年 ，财金 10 号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的 实施意见》发布 ，文件的主要内容除限制新上政府付费类 PPP 项目外 ， 主要是禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为 PPP 项目 的运营补贴支出安排及融资还款来源 。此举将对 PPP 产生重大而深远 的影响 ，是 42 号文定义下中国 PPP 发展的分水岭 ，促使混合型 ABO 模式终于成为了 10 号文之后 PPP 领域发展的首选方向 。
一 、ABO 片区开发基本概念 ：
(一) ABO 基本概念:
ABO 模式 ，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate) 模式 ， 由政府授权单位履行业主职责 ，依约提供所需公共产品及服务 ， 政府履行规则制定 、绩效考核等职责 ， 同时支付授权运营费用 。
(二) ABO 属于政府采购行为:
《中华人民共和国政府采购法》第二条明确规定 ：“在中华人民共 和国境内进行的政府采购适用本法 。本法所称政府采购 ，是指各级国家
机关 、事业单位和团体组织 ，使用财政性资金采购依法制定的集中采购 目录以内的或者采购限额标准以上的货物 、工程和服务的行为” 。
(三) ABO 分属于政府购买服务和采购工程:
ABO 的具体采购类型归属 ，应从属于 ABO 协议中规定的采购内容 。协议中规定的采购内容是服务 ，即属于政府购买服务；协议中规定的采 购内容是工程 ， 即属于政府采购工程 。
(四) ABO 与 PPP 的关系:
1 、从理论层面上看 ，因为并未将政府购买服务与 PPP 严格区别开 来 ，所以争论 ABO 是否为 PPP 的意义并不大 。
2 、按照国发42 号文的广义 PPP 定义 ，“政府采取竞争性方 式择优选择具有投资 、运营管理能力的社会资本 ，双方按照平等协商原 则订立合同 ，明确责权利关系 ，由社会资本提供公共服务 ，政府依据公 共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价 ，保证社会资本获得合理 收益” ，从这个纯理论的角度来说 ，ABO 肯定是 PPP 。
3 、按照财政部 PPP 项目管理库标准 ，BT 不可以纳入 PPP 范畴 ， 政府购买服务可以不纳入 PPP 管理范畴 。所以 ，属于政府购买服务类 型的 ABO ，即使是 PPP ，也不必按照 PPP 项目进行管理 ，当然理论上 也不必按照 PPP 的相关要求履行报批手续；属于政府采购工程类型的 ABO ， 当然要按照采购工程需要的程序去操作 。
(五) 混合型 ABO 是未来方向 ：
基于 ABO 模式在轨交领域应用中的项目资产并未移交 ，且向社会 公众提供服务的情况 ，判断其属于政府购买服务的 ABO 类型 。由于在城镇化建设的现实应用中 ，资产不移交的情况并不多见 ，因此购买服务类型 ABO 模式的应用并不广泛 ，目前仅知在轨交项目中涉及 ABO 模式 ，预计也可应用于一定范围内的公用事业领域中 。从而 ，既有购买 服务 ，又有采购工程的混合型 ABO ，例如委托建设运营开发区 ，将具有更加广泛的适用性 ，而其复杂程度也将大大增加 。
(六) 委托建设运营开发区是主要应用场景 ：
2017 年初发布的国办发 7 号文(《国务院办公厅关于促进开发区改 革和创新发展的若干意见》国办发7 号) ，要求“推进开发区建设 和运营模式创新 。… … 按照国家有关规定投资建设 、运营开发区 ，或者 托管现有的开发区 ，享受开发区相关政策” ，给予了委托建设运营开发 区筹资模式的理论支持 。
在开发区建设管理中 ，将开发区的开发建设 、运营管理和招商引资 任务委托给具有资金实力和实践经验的社会资本方 ，并以开发区财政增 量分成作为回报的方式 ，具有十年以上的操作历史 ，属于广义 PPP 范 畴 。在委托过程中 ，土地开发 、七通一平及相关配套设施的建设 ，大多 属于应当移交的资产类型 ，因此 ，委托建设运营开发区筹资模式 ，只能 归属于“既有购买服务 ，又有采购工程的混合型 ABO”模式 。
按照近年来的习惯 ，在下面的文字中将“委托建设运营开发 区”模式 ，称为“委托片区开发”模式或“片区开发”模式 。这里的片区 ，是 指包含工业 、物流 、研发 、教育及其配套设施等多种产业 ，城市功能完 善 、基础设施完备的产城融合发展区域 。
片区开发的 ABO 模式 ，是指在当地政府的授权下 ， 由片区开发建
设主管部门将片区土地整理 、基础建设 、投资促进和经济发展等社会公
共服务职能 ，授权和委托至成功转型平台公司(下简称公益企业)或社会资本方企业 ，并以特许经营形式加以实施 ，政府履行规则制定 、绩效考 核等职责 ， 同时支付授权运营费用的合作开发模式 。TOT 模式是通过 并购已有物业来快捷实现上述开发过程的特殊模式 。
二 、ABO 片区开发模式结构简述 ：
(一) 项目主体 ：
1 、在本文项目结构中 ，项目承接主体单位为公益企业(或社会资本 方企业) ，公益企业可以将项目主要或部分职能再次委托给其他社会资 本方企业 。在某些情况下 ，二者并无本质区别 ，则按照“公益企业(或 社会资本方企业)”的方式表述；而在其他情况下 ， 当项目方倾向于选择其中一种 ，对于后者情况 ，我们会选择其一做出表述 。
2 、公益企业(或社会资本方企业)经营范围适当 、 资质符合要求 。
3 、项目收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合 ，经与主管 部门汇报沟通 ， 已获主管部门认可 ，正在办理审批手续(可作为贷款发放前置条件) 。
(二) 开发建设模式 ：
1 、授予特许经营权 ：
当地政府委托片区开发建设主管部门通过公开招投标选定并授予 公益企业(或社会资本方企业)在指定区域的片区开发建设特许经营权 ， 并配合当地政府依法在政策保障 、审批事项 、土地整理 、优惠贷款 、专 线资金等方面给予支持 。通过特许经营协议明确 ，公益企业按照区域规 划进行片区开发建设 ，土地收储及开发职能由土地(土储)部门行使；公益企业必须通过招拍挂方可获得土地使用权 ，且在获得土地使用权之前 不可将土地用于融资 。
2 、公益企业进行开发建设和运营管理 ：
公益企业负责自筹资金 ，按照区域规划进行片区开发建设 ，包括建 设工业厂房 ，及进行研发基地 、学校医院 、配套住宅等建设 。负责开展 片区开发的运营管理 。同时 ，在政策法规范围内 ，公益企业享有租售 、 物业等收益权 。
3 、主管部门支付工程建设成本和购买服务费用 ：
片区开发建设主管部门对于公益企业的土地整理 、基础建设等公益 性建设投资 ，在特许经营协议项目区域范围内财政收入增量的约定比例 内 ，针对已竣工验收的建设工程 ，逐年支付公益性建设成本费用 。片区 开发建设主管部门对于公益企业的投资促进和经济发展服务 ，履行规则 制定 、绩效考核等职责 ，并据此支付购买服务费用 。
三 、ABO 片区开发技术要素 ：
(一) 发展专项资金 ：
发展专项资金是将按照一定比例提取的财政收入纳入专项管理 ，用 于专门领域范围项目的管理方式 。发展专项资金的使用 ，有利于有效汇 集资金来源 ，专项支持重点项目 ，增强计划性和简化支出管理程序 。
按照地方政府债务管理的习惯 ，政府各部门之间的借款及相关支出 责任 ，不计入政府性债务 ， 因此 ，地方政府与其各部门(包括项目主管 单位部门)之间 ，按照财政收入分成的相关管理办法建立的发展专项资金 ，所形成的支出责任 ，也不应纳入政府性债务 。
在本项目中 ，当地政府制定发展专项资金管理办法 ，规定将授权区 域内财政收入增量按比例逐年拨付给片区开发建设主管部门 ，管理办法 的有效期长于项目建设和运营合作期 。
(二) 建议增量财政收入作为基数 ：
我们建议使用增量财政收入作为专项资金提取基数 ，用于对应项目 的购买服务和采购工程支出 ，更能体现新项目对于地方经济的拉动 ，从 而体现发展专项资金的合理性 。
地方财政增收则企业有收益 ，地方财政不增收则企业无收益 ，从地 方政府债务管理的角度上来看 ，并未实质性新增政府债务负担 。
(三) 按三年周期滚动操作实施 ：
87 号文对于政府购买服务的预算管理提出的要求是“政府购买服务 期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内” ，我们建议将混合 型 ABO 类型的委托建设运营开发区筹资模式期限限定在三年之内 ， 以 满足合规性要求 ，确保相关购买服务和采购工程内容能够在预算中得以 安排 。同时 ，根据项目的实际进展情况 ，可以采取滚动开发和签署相应 协议的方式推进整体项目 。
(四) 附加专项债支持的 ABO 模式 ：
1 、专项债支持减轻资金筹集压力 ：
在专项资金支持下的 ABO 片区开发模式 ，如果能够同时获得专项 债的支持 ，将对项目起到强有力的支持作用 。地方财政部门获得发债资 金后 ，可以依申请用途将资金下划给项目单位 ，用以提供低成本资金支持 ，减轻项目承接单位的资金筹集压力 ，从而强有力地支持项目建设 。
2 、专项债支持将起到强大增信作用 ：
地方债的获批发行 ，表明项目对于地方经济和社会效益的重要作 用 ，表现出地方政府对于项目的高度重视和强有力支持 ，说明地方政府 对于项目总体回报和安全还款具有稳妥安排 ，体现地方政府对于项目合规性具有充分自信 ，从而强有力地提振了金融机构的信心 。
3 、专项债支持将起到延长期限作用：
地方债的突出优势是期限较长 ，可以达到5 年 、7 年和 10 年 ，甚 至 15 年 。有了超长期限的保障 ，有利于项目承接单位充分借助长期限 金融工具 ，实现对于项目建设的有力支持 。
(五) TOT 模式的加入 ：
TOT 是英文 Transfer-Operate-Transfer 的缩写 ， 即转让—经营— 移交 。TOT 指将竣工或在建项目转让给公益企业(或社会资本方企业) 进行运营管理；公益企业(或社会资本方企业)在约定的期限内通过经营 获取收益 ，合约期满后再将该项目约定部分交还的一种开发建设方式 。
将 TOT 模式应用于片区开发的特许经营开发建设中 ，主要切入点 是工业地产商采取以现有竣工或在建工业园作价入股的方式与其他社 会资本出资人联合组建新的社会资本项目公司 ，进行片区开发建设和运 营管理 。在实践操作中 ，可以采取由社会资本方企业新出资人以新项目 公司股份交换 ，来逐步吸收并购已有工业园区的方式 。采用TOT 模式 ，对于节约项目启动资本金 、筹集融资所需抵押物 ，均具有突出意义 。
（六）F+EPC 模式加入 ：
F （Finance,融资），通俗的讲就是帮业主解决资金问题 ， 自己没 钱牵线搭桥金融机构算一种方式 ，直接自己投资或是垫资也算是一种方式 ，而 F 放在 EPC 前面还是后面实际上完全不同的两种项目类型 。
1 、F+EPC——即融资+设计-采购-施工总承包模式 ：
是对 EPC 模式的一种拓展和变形 ，在国际工程承包中用的比较多 。F 融资在前 ，EPC 建造施工在后 ，承包商能够利用自身资源优势 ，替业 主找到优质融资渠道 ，促进业主和金融机构之间的友好合作 ，进而获取 项目的施工总承包 。F+EPC 中的融资责任主体通常是业主 ，但由于融 资渠道是由承包商搭建 ，金融机构在发放融资债务的时候 ，一方面是基 于业主提供的担保或业主信用 ，另一方面 ，承包商也承担着 “隐性连带 债务风险” ，若项目业主无力偿还巨额债务 ，承包商难免会处于被动状 态 。由于此处 F 金额通常>EPC 金额 ， 即业主希望解决的资金问题不仅 仅局限于建造资金 ，但国企性质建筑企业受相关部门相关条款约束 ，以 前还能通过 PPP 参与此种项目的投资 ，现在投资政策收紧 ，国企背负降 杠杆降两金的压力 ，故现今针对这种 F+EPC 项目 ，国企也主要是利用自 己的丰富资源起到牵线搭桥的作用从而获取 EPC 工程总承包任务 , 但 涉及到投资金融机构 ，他们对资金成本的诉求往往高于银行 ，建筑企业 有时为了承接项目会适当让渡部分建安收益帮业主分担部分融资成本 ， 此种情况操作项目建议成立项目公司进行运作 ， 即便于投资机构合法 合规地进入项目公司 ，也便于资金合法合规地流动 ，建筑企业也有机会 实现以小资金撬动大项目的目的 。
2 、EPC+F——即设计-采购-施工总承包+融资模式 ：
在工程投资需求不断扩大和工程项目全寿命周期集成的背景下 ，日 益增加的竞争压力驱使业主和承包商主动寻求非常规的项目合作方式 ，EPC+F 便应运而生 。EPC 在前 ，F 在后 ，建筑工程总承包方获取 EPC 项目并帮业主解决相关资金问题 ，例如当前国内某些业主运用的 “EPC+延期支付”模式,通常 EPC 承包商垫资建设 ，过程中业主有可能支付部 分或不付进度款 ，剩余部分业主承诺建设完成之后分期付费 。通常情况 下 EPC 金额>F 金额 ，且 F 金额中绝大部分都是跟施工相关的内容 ，这 种情况下是很难帮业主方解决征地拆迁或土地款资金不足的问题 。且 EPC+F 这种形式下 ，业主方往往是按照 EPC 的模式招标 ，仅在工程付款 方式上添加了延期支付的要求 ，这种情况下往往没有成立法人项目公司 的可能 ，投资机构明面上进入项目投资的可能性也较小 ，只能由承包商 自己解决资金问题 。
F 与 EPC 孰前孰后 ，决定了项目的类别 ，也会造成操作项目方式的不同 ，接触项目初期最好有个基本的判断 ， 以便做出较好的选择 。
来源：网络综合
产融公会 & 启金智库 联合 江苏省职业经理人协会城投专业委员会 将于 2023年6月15-18日(周四至周日) 在 苏州 举办 城镇化投融资高级研修班第18期 《片区开发与城市更新的基建项目谋划与投融资实务和案例实践高级研修班》，特邀4位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。
【课程提纲】
6月16日· 周五
项目参访+现场教学
苏州工业园区展示中心、联东U谷苏州工业园双创中心等
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第一讲：新形势下城市综合性片区开发与城市更新投融资要点及经典案例分析
主讲时间：6月17日（周六）上午9:00-12:00
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）国内片区开发的部分典型案例清单
（二）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
案例3：密云古北水镇综合开发案例
案例4：中国国贸中心的开发理念与投融资要点
（三）国企操盘片区开发的机制和多元化收入模式
（四）片区开发的理念与要点
三、利用XOD模式培育核心资产
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）改造提升类项目-办公
（二）改造提升类项目-文旅
案例5：“思南公馆”保护性改造项目
案例6：万科上海哥伦比亚公园项目
案例7：广州永庆坊微改造项目
（三）拆后重建类典型案例
案例8：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例9：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例10：嘉里中心金陵东路拆改留项目
（五）城市更新的主要投融资模式
案例11：2020年粤港澳大湾区城镇老旧小区改造专项债券
案例12：上海城市更新中心与更新基金
案例13：中原豫资的省市县联动融资模式
案例14：南京市鼓楼区铁北片区城中村改造更新及产业发展PPP项目
案例15：乌鲁木齐老城区改造提升建设工程PPP项目
案例16：吉林省长春市旧城改造PPP项目
案例17：高和资本的城市更新实践
案例18：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
（六）城市更新要点小结
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第二讲：片区开发/更新与土地储备投融资运作最新模式要点、案例实践及EOD最新要点
主讲时间：6月17日（周六）下午14:00-17:00
主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远资本总裁。
一、片区综合开发项目投融资实务要点分析及案例分享
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、社会资本方如何合规介入土储业务？
3、政府购买拆迁安置服务是否包括征拆补偿资金，资金如何安排
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？
5、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
6、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
7、政府授权企业做片区综合开发的授权范围如何界定及其依据
8、生地熟地毛地净地的区别，毛地可否供应？
9、如何分析片区项目的可融资性？
10、专项债解决土储资金的模式与要点
11、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
12、如何实现土地开发一二级收入联动和融资（操作联动）
二、土地储备开发主流模式解析
1、委托代建+采购工程、采购服务模式
2、做地模式
3、二级赎买一级模式
4、反向委托（或反向购买）模式
三、片区综合开发结构化合作运作模式
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、专项债+PPP模式
6、认购基金+施工总承包模式
四、城市更新项目投融资模式实务
（一）城市更新项目政策梳理及63号文的应对措施
（二）城市更新项目分类
（三）城市更新项目的操作流程分析
（四）企业参与城市更新项目的操作模式分析
（五）城市更新项目的收益构成及来源
（六）城市更新项目运作的核心及要点
（七）城市更新项目中地方平台公司的角色及社会资本方的选择
（八）城市更新片区级项目的策划要点
（九）城市更新项目可采取的投融资模式探讨
1、地方政府利用财政资金直接投资模式及案例
2、地方政府配套资金同时发行城市更新专项债模式及案例
3、地方政府授权下的地方国企ABO模式投资及案例
4、“投资人+EPC”模式的应用
5、政府和社会资本合作模式（PPP模式）的应用及案例
6、地方政府+房地产企业+产权所有者合作模式及案例
7、属地企业或居民（村民）自主更新模式
8、项目经营性收入不足下多个更新改造项目组合平衡及利用跨区域资源补偿模式平衡的包装
（十）城市更新项目收并购实务及案例
（十一）城市更新项目融资的模式与案例分享
五、新政下学校医院等公共服务项目的融资
1、义务教育和公立医院融资的困境
2、专项债融资
3、“以租代建”模式的应用及其案例
4、“建办分离”模式及其案例
5、民办公用的“共建模式”的应用及其案例
六、EOD模式的片区开发与更新的运作实务与融资要点
1、EOD模式政策要点及一二批试点项目分析
2、EOD的“五位一体”和“三个内涵”
3、EOD模式下E与D关联的合规性分析
4、EOD模式开展的三个阶段
5、EOD模式八大主要收益来源分析
6、EOD项目的回报模式及回报来源组合
7、EOD项目落地主流投融资模式
8、EOD适宜的七大项目领域
9、EOD项目策划和落地的核心要点
10、EOD“指标”交易模式的应用
11、EOD模式相关案例解析
12、EOD项目融资要点及案例解析（核心是一二级联动）
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第三讲：成片开发及城市更新项目投融资法律实务要点
主讲时间：6月18日（周日）上午14:00-17:00
·主讲嘉宾：刘飞，上海市锦天城律师事务所高级合伙人，财政部PPP专家库法律专家、国家发改委PPP专家库定向邀请专家，亚洲开发银行注册法律专家。
一、成片开发的概念和主要内容
1、成片开发的概念
2、成片开发项目的主要内容
3、成片开发项目的主要类型
4、成片开发项目3.0版投资人
二、投资人参与成片开发项目的主要模式和比较
1、成片开发项目投融资模式需要解决的核心问题
2、成片开发项目主要投融资模式介绍：PPP模式、特许经营模式、ABO+股权合作模式、商业开发自平衡模式
3、主要投融资模式优劣比较
4、成片开发项目实施流程
三、投资人参与成片开发项目法律实务要点
1、政府债务管理
2、土地储备工作和资金
3、区域土地规划与农转用
4、财政保障措施
5、土地溢价收入分享
6、投资人与建设工程承包人合并招标
7、滚动开发相关机制
四、城市更新法律实务
1、城市更新法规政策梳理
2、城市更新行动提出
3、城市更新的相关概念和建设类型
4、城市更新政策要点介绍：实施主体确认、规划、土地、金融、财税
5、重点城市城市更新项目实施流程及要点
五、答疑与互动
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第四讲：片区开发和城市更新投融资改革逻辑、浙江未来社区实践案例运作要点
主讲时间：6月18日（周日）下午14:00-17:00
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设有限公司副总经理。国家发改委和财政部PPP专家，浙江省发改委、财政厅PPP专家，浙江省、杭州市等政府采购咨询专家。
一、 基础设施投融资改革逻辑分析
（一）以债为主线，以《预算法》演变为脉络梳理投融资改革历史
（二）《政府投资条例》的顶层设计思想和项目实操要点分析
（三）隐性债务及化解债务要点分析
（四）未来投融资走向预测：专项债、片区开发、未来社区分析“资金自平衡”是防范和化解隐性债务重要手段的基础逻辑
二、以案例为基础，详解浙江未来社区理念引领城市有机更新的顶层设计、项目创建、投融资安排实务
（一）未来社区顶层设计
1. 未来社区基本理念及内涵逻辑
2. 未来社区政策解读
3. 未来社区创建流程
4. 未来社区资金平衡如何实现
5. 未来社区现状及趋势分析
（二）未来社区三大主体的权责义务
1. 建设主体权责义务
2. 实施主体权责义务
3. 用地主体权责义务
（三）未来社区的全过程咨询应用
1. 未来社区的全过程咨询服务内容
2. 全过程咨询对未来社区的意义
三、以某片区开发落地案例为基础，详解片区开发的合规要求、交易机构设计
（一）片区开发的合规性要求
（二）片区合作开发类项目现状
（三）片区开发项目资金自平衡
（四）片区开发项目参与主体
（五）片区开发交易结构图、合同体系图、资金流向图
（六）片区开发模式核心要点
（七）片区开发项目融资
（八）项目实务操作难点
（九）全过程咨询对片区开发项目的意义
四、以某未来社区核心区块一体化开发项目案例为基础，详解土地利用高度集约化项目操作要点
（一）没有资金、没有未来土地出让收入平衡，怎么做项目
（二）政府投资项目和企业投资项目打包一体化实施思路
（三）地上地下空间土地使用权分别出让
（四）一体化规划策划、一体化勘察设计、一体化建设、一体化管理、一体化运营的运作模式
（五）产业与运营的成功落地逻辑
（六）全过程咨询对高度复杂项目的核心意义
五、答疑与互动
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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6月13-16日苏州 | 园区投融资、产业资本招商与链长制创新、能源贸易投融实务和案例解析高级研修班
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