县级投融资平台公司经营发展难点及对策研究
?点击领取【资料汇编|城投公司融资模式/运营管理相关文件汇总】摘要：随着中央政府财政制度的不断完善，地方政府的债务监督得到加强。与此同时，投融资平台在地区一级的运作面临各种挑战。投融资平台主要面临的是资金和商业模式的困境，表现为资金渠道狭窄，商业模式落后等。接下来将重点进行分析，并提出解决措施。
关键词：地方政府；融资平台；实体化经营；困境
一、县级投融资平台公司实体化经营现状
目前，县域投资和金融服务机构存在四个问题。
第一，县域投资和金融机构的经营规模较小，资金规模较小。政府不断将土地、办公楼等资产以投融资平台为抵押，通过向银行提供贷款，从而提高投融资规模，减少企业的资产负债率，最终造成投融资平台的资产以房地产为主，流动性低，经营性资产少。
第二，地方政府投资公司存在大量的负债和高风险。因工程建设和县里的扶持，县城的投融资公司背负了巨额的负债，其中以银行借款为主，造成了较高的负债水平。如果是在房地产的动荡，或者是金融的危机等情况下，都会对政府和银行造成很大的影响。
第三，县级投融资平台公司受到当地政府的制约，很少有自主意识。尽管这些机构满足了《公司法》的一些重要规定，但是在员工的任用、解雇、管理和其他决定等问题上，这些金融机构缺少运营自主和决策权。
第四，县域金融机构的投资观念不强。县投融资公司由于资本实力不足，缺少多样化发展的实力，以提供政府的金融支持为主，对政府的投资观念不高，投资途径不多，经营领域相对狭隘，利润空间很小，难以适应市场的发展。从国家法律法规、市场需求以及当地的现实条件出发，提出了县域投资平台公司要转变经营模式，以满足目前的新形势。
从目前的情况来看，《预算法》新修改后，地方国有公司（包括金融服务公司）在法律上不属县级财政的情况下，其借入的资金全部归当地企业承担，而县级财政却无偿还义务。这就要求县域投资和金融机构要进行调整，改变发展模式，增强自身的服务功能。
从市场化的需求上，“十四五”时期城镇化进程的加速，为县域投融资服务的发展提供了新的发展空间和机会。根据当地的现实，县投融资平台在当地的发展中起到了很大的推动作用，尤其是安置房建设、民生领域的基建建设，乃至在产业转型方面都起到了重要的推动作用。因此，为了适应新时代的要求，我国的政府投资和金融机构必须进行相应的转变和发展。
（一）监管力度加强
县级投融资平台公司受影响随着中央政府继续加强对地方政府债务的监督，并发布相关文件，这些文件要求加强对地方投融资平台公司的监督。其中，发债条件变得越来越严格，发债项目的范围也更加有环球市场 /经济视野有限。少数省级平台公司受这一政策的影响相对较小，但对县级平台公司的影响较大，导致许多未经批准的融资项目被暂停，已批准的项目在资本市场找不到融资，导致已批准的项目到期或申请延期的尴尬局面。
（二）县级投融资平台公司经营模式单一
县级投融资平台公司是国有独资公司，由县政府投资控股，要履行公共融资职能，主要从事土地整理开发，基础设施建设等。日常运作和管理相对行政化，在这个过程中没有独立的决策权，工作基本采用行政机构的运作模式，这严重阻碍了公司的效率和未来的进一步发展。
（三）县级投融资平台公司债务增长速度快
在新的《预算法》中，县级地方政府不允许举债，更不允许直接融资。由于县级投融资平台公司履行了地方政府基础设施建设的职能，而基础设施建设需要资金支持，县政府在这种情况下会通过县级投融资平台公司举债。目前县级投融资平台公司与县政府、县财政部门合作，在承担政府债务偿还责任方面存在模糊性，按道理来说，县财政部门理应承担公益性项目的配套建设资金，但财政不愿意承担债务，最后直接将项目交给县级投融资平台公司建设，项目资金的到位时间不一定准时，这样一来，反而又造成县级投融资平台公司间接地承担了债务偿还的责任，导致县级投融资平台公司债务增长过快。
二、县级投融资平台公司经营过程中存在的问题
（一）县级投融资平台公司独立性较差，内部控制松懈
县级投融资平台公司就其规模和性质而言，相当于一个具有独立法人资格的企业实体，但县级投融资平台公司的主要管理人员是由政府或组织部门直接任命的，其结果是县级投融资平台公司不能有效地执行商业决策。政府有权控制与县级投融资平台公司有关的事项，并对县级投融资平台公司有关的事项作出决定。政府部门看问题的角度与公司不同，如果决策失误，就会影响到县级投融资平台公司的正常运作和管理，导致各种问题，如资本回报的延迟或资金投资的不当。这导致责任方和利益方之间出现严重裂痕，利益分配不明确，县级投融资平台公司职能被异化。同时过多的公益性项目建设导致了县级投融资平台公司的财务困难和经营利润的持续下降。另外在内部控制方面，县级投融资平台公司没有相对健全的内部控制体系，没有建立和完善投融资管理的相关制度，即使存在风险也不知道如何有效解决。县级投融资平台公司的建设项目没有按规定分类，只有融资和偿债协议，贷款期限与项目建设周期不对应，融资金额与实际需求金额不同。
（二）经营体制不完善
薪酬结构不合理是因为县级投融资平台公司领导班子的主要成员都是由政府或组织部门任命的，领导班子成员的身份是公务员或事业编制人员，这样一来，县级投融资平台公司在经营决策中，班子成员考虑的问题比较复杂，一件小事都要向政府领导汇报，没有时间概念，同样的事情在民营企业决策中一次就能拍板，而县级投融资平台公司通过层层报告，严重影响了县级投融资平台公司的管理 效率和经营效益。
县级投融资平台公司员工的工资结构不合理，有的参照事业单位的标准，有的参照固定工资标准。由于领导班子成员的工资由财务部门支付，县级投融资平台公司招聘人员的工资通常不能超过领导班子的工资，这使得县级投融资平台公司无法招聘到真正的高端人才，县级投融资平台公司的发展受阻。
（三）受到国家政策影响，很难持续发展
国家出台的相关文件，加强了对县级投融资平台公司的管理，降低了金融风险。县级投融资平台公司必须实行名单制管理。县政府不得签发承诺书、担保书和其他相关协议，更不得承担偿债责任。县级投融资平台公司必须承诺不再承担政府融资职能，不能增加政府债务，只能通过其他正常渠道举债并承担偿债责任。那么这种情况下县政府就不能保证县级投融资平台公司的发展，由此可见，县级投融资平台公司发展空间有限，很难维持借新债还旧债的发展模式，当前必须转型。
（四）投资渠道较窄，投资方式单一
县级投融资平台公司的资金主要投资于基础设施建设，期限长，收益低，投资方式相对简单。由于受地理环境、地方经济和产业结构等因素的影响，优质项目较少，很多项目不具备收益性，加之国家对县级投融资平台公司投资风险的控制，县级投融资平台公司的投资渠道非常有限。虽然有些县级投融资平台公司与有实力的投资公司合作，参与创建产业等，但在国家层面上，这仍是一个不可行的事情。
（五）债务逐渐积累，偿债压力增大
2014 年，通过审计发现有些县级投融资平台公司的债务不属于第一类债务，不能用省政府发行的地方政府债券来替代，只能由县级投融资平台公司自己来偿还债务，这给县级投融资平台公司的带来了很大的偿债压力。
三、县级投融资平台公司实体化经营问题解决对策
（一）明确县级政府和县级投融资平台公司的债务责任归属
此时必须明确县级投融资平台公司的债务，并根据政府项目的建设情况分配债务的责任。至于非公益性的建设项目，由于经营收入可观，可以由县级投融资平台公司来支持。对于公益性和非公益性的建设项目，可以根据项目收益的大小进行划分，有项目收益的，由县级投融资平台公司支持，没有项目收益的，由政府部门支持，县级投融资平台公司可以采用债券的形式进行融资。
（二）县级投融资平台公司职能转化
在没有融资功能的情况下，县级投融资平台公司要加强公司内部管理，防止受政策影响的债务扩张，降低金融风险，确保项目建设的资金周转安全。平台公司通过运用市场手段，对县级各种有效资源进行运作，以多种方式进行管理，实现经济效益和社会效益最大化。与政府部门建立市场化的购销关系，开展市场化运作，促进县级投融资平台公司的可持续发展。
（三）建立健全县级投融资平台公司治理结构
一是建立独立董事制度，完善内部法人治理结构，实现自主经营、自主管理、自主发展、自主提高，各岗位、各部门分工负责，责任明确，责任制和激励机制健全。二是完善资本和资产机构。实现多元化经营，吸收更多的民间资本，加大资本注入力度。如对设备、债权、债务进行合理吸收，尽快变现，满足县级投融资平台公司发展的需要。三是盘活存量资产。县级投融资平台公司要对目前拥有的核心项目进行二次开发，开展各项业务，从而盘活存量资产，提高县级投融资平台公司的偿债能力。
（四）加大直接融资比例，创新公私合作制融资模式（PPP模式）
引导县级投融资平台公司直接参与到上市、企业债券发行、新三板等的融资；中期票据，短期业务，增加直接融资比例。在基础建设和传统行业以外，县级政府应该在 PPP 模式上进行创新，扩大 PPP 的发展空间，建立 PPP 项目库，完善PPP 基金体系，强化风险控制，使 PPP 项目更加公开、透明，并引导产业资本、金融机构参与 PPP 项目。同时，要充分利用自身的优势，制订相关的法律、法规，为 PPP 项目的多边合作创造有利的环境，尤其要为其提供更好的发展环境。另外，要实现县域投融资平台公司的转型与发展，需要充分利用 PPP模式。一方面，县投融资平台公司可以成为一种独立的社会资金，从事公共工程的建设和经营；另外，县级投融资平台公司也可以充当“政府代理人”，与社会资本进行合作，达到双赢。
（五）注重信用评级，努力提升平台资信等级
县政府对县级投融资平台公司监管力度的不断加大和完善，今后无论是贷款还是发债，资金提供者都会选择抗风险能力较强、盈利能力较好的县级投融资平台公司。随着县级投融资平台债务的增长，资产质量改善能力低，资产结构优化不善，县级投融资平台公司的信用等级必然会减弱，这对其长期发展会产生极为不利的影响。如何提高县级投融资平台公司的信用等级？信用评级通常是定性和定量评估的结合，定性评估包括行业状况、企业成长性、商业模式、企业核心竞争力、外围环境、人才素质等；定量评估包括企业偿债能力、盈利能力、资产负债率、企业现金流等。建议县级投融资平台公司从定性和定量两方面入手，努力提高信用度。县级政府应该带头表率，优化税收结构，降低负债率，加强诚信建设，避免出现工程违约、县级投融资平台公司欠款等失信行为。
四、结语
县级投融资平台公司在地方经济的发展中发挥着关键作用。因此，在新的环境下，县级投融资平台公司需要转型，必须明确分配县级政府和县级投融资平台公司的债务责任，转变职能，建立健全县级投融资平台公司的治理结构，促进健康持续发展。综上所述，县域投资公司的转型发展是一个系统工程，从负债经营到公司经营、从资产经营到资金经营、从理念到经营方式，都是实现县域投资公司转型的必然选择。改革是最大的受益者，必须勇于变革，建立问题观念，注重创新，注重问题，探索符合社会主义市场经济规律的发展之路。
来源：国资小涛
2023年2月17-19日 产融公会 & 启金智库 将在 郑州举办 城镇化投融资高级研修班（第十三期）《融资平台重组整合、核心资产培育盘活、项目精准谋划与投融资创新、信用债券融资、城建类股权基金实务和案例》。
【课程提纲】
第一讲、地方政府融资平台重组整合、转型发展和投融资模式创新要点与案例
（时间：2月17日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连博士，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资背景
二、融资平台转型发展
三、投融资模式创新
第二讲、培育核心资产、盘活存量资产和公募REITs的要点与案例
（时间：2月17日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连博士，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
二、盘活存量资产
三、公募REITs
第三讲、政府项目精准谋划与城乡区域建设融资创新实操及风险防范（上）——政策要点、投融资要点、ABO合规模式、企业市场化投资模式、项目策划
（时间：2月18日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远集团总裁。
一、关于落实稳住经济政策措施的相关投融资政策要点解读
1、2022年12月中央经济工作会要点解读
2、国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知（国发〔2022〕12号）
3、中办、国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》
4、《“十四五”新型城镇化实施方案》（国函〔2022〕52号）
5、国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见（国办发〔2022〕19号）
6、关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见（〔2022〕10号）
7、关于加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力的指导意见水财务（〔2022〕228号）
8、国办发〔2021〕40号、环境部468号文、住建部63号文等重要文件解读
二、地方政府高质量发展投融资新逻辑
1、区分隐性债务和市场化融资
2、区分政府投资项目和企业投资项目
3、规划有经营收入的项目（自求平衡与资源补偿）
4、区分政府直接投资和资本金注入项目
5、区分委托代建和授权开发
6、授权开发+做大做强平台公司
7、合规安排政府资金的多种使用方式
8、土地最终产出与项目包装的紧密结合
9、大基建时代的综合平衡
三、政府项目投融资实务要点分析及案例分享
1、5号文后政府如何安排资金用于项目及如何判断项目的资金已经或可以列入政府预算
2、政府只有一年期的预算和三年期的中期规划，但资金支付期需要十年，如何解决？能否签订超过三年的政府支付合同
3、政府合规支付项目款项的路径及案例
4、政府采购具有融资的机会，如何融资？
5、审批制、核准制、备案制的要求有什么不同，如何认定政府投资项目和企业投资项目
6、无经营收入的基建项目如何策划包装
7、施工企业为平台公司垫资合规吗？该如何操作
8、如何定义垫资及垫资与投资的区别
9、土地增减挂钩指标交易、耕地占补平衡指标如何融资
10、如何甄别是否构成隐性债务
11、平台公司策划自求平衡、资源补偿、以租代建等模式市场化融资及案例分享
四、平台公司授权经营（ABO）模式转型及合规性操作要点分析
1、政府授权（ABO）与PPP、特许经营甄别
2、政府授权（ABO）合规性分析
3、政府授权（ABO）模式中A对平台公司如何操作，是否需要招标？
4、政府授权模式做大做强地方平台公司的操作要点
5、40号文后ABO常见的违规与整改方式及案例
6、政府授权（ABO）市场化融资运用要点及案例
7、政府授权（ABO）模式政府支付路径的特殊性及合规性安排
8、社会资本参与“政府授权+城市合伙人+EPC”模式的合规要点及分险防范
9、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式包含的两层付费关系，平台如何与社会资本进行结算支付
10、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式实务案例分享
五、企业市场化投资基建项目的模式与实务案例
1、企业核准备案为何可以应用“投资者+EPC”或“投资合作+EPC”模式？
2、真假“投资人+EPC”模式如何判断？
3、纯公益性项目打包可否用“投资人+EPC”模式？是否为隐性债务？
4、“投资人+EPC”模式下合规性分析及案例
5、“投资人+EPC”模式下收益来源分析及案例
6、“投资人+EPC”模式下市场化融资运用要点
7、“投资人+EPC”模式下项目资本金筹集模式
8、“投资人+EPC模式”政府补贴怎么补才合规？
9、央企、国企与地方平台合作采用“投资合作+EPC模式”操作项目的两类合规模式分析
10、“投资人+EPC”模式“两标并一标”解析
11、避免“投资人+EPC”沦为BT模式违规应注意的问题。
六、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源
1. 政策、要点与路径
2. 某综合开发案例
（二）土地指标资源
1. 政策、要点与路径
2. 某空心村整治案例
（三）河砂资源
1. 政策、要点与路径
2. 某水利建设利用河砂特许经营案例
（四）矿产资源
1. 政策、要点与路径
2. 某国有公司利用矿产资源进行基础设施投资案例
（五）碳权资源
1. 政策、要点与路径
2. 某碳权资源结合项目开发案例
（六）林权资源
1. 政策、要点与路径
2. 某林权资源结合项目开发案例
（七）旅游资源
1. 政策、要点与路径
2. 某旅游资源结合项目开发案例
第四讲、经济稳盘形势下政府项目精准谋划与城乡区域建设融资创新实操及风险防范（下）——片区开发、土地储备、城市更新、EOD、公共府服务等项目
（时间：2月18日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远集团总裁。
一、片区综合开发项目投融资实务要点分析及案例分享
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、社会资本方如何合规介入土储业务？
3、政府购买拆迁安置服务是否包括征拆补偿资金，资金如何安排
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？
5、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
6、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
7、政府授权企业做片区综合开发的授权范围如何界定及其依据
8、生地熟地毛地净地的区别，毛地可否供应？
9、如何分析片区项目的可融资性？
10、专项债解决土储资金的模式与要点
11、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
12、如何实现土地开发一二级收入联动和融资（操作联动）
二、土地储备开发主流模式解析
1、委托代建+采购工程、采购服务模式
2、做地模式
3、二级赎买一级模式
4、反向委托（或反向购买）模式
三、片区综合开发结构化合作运作模式
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、专项债+PPP模式
6、认购基金+施工总承包模式
四、城市更新项目投融资模式实务
（一）城市更新项目政策梳理及63号文的应对措施
（二）城市更新项目分类
（三）城市更新项目的操作流程分析
（四）企业参与城市更新项目的操作模式分析
（五）城市更新项目的收益构成及来源
（六）城市更新项目运作的核心及要点
（七）城市更新项目中地方平台公司的角色及社会资本方的选择
（八）城市更新片区级项目的策划要点
（九）城市更新项目可采取的投融资模式探讨
1、地方政府利用财政资金直接投资模式及案例
2、地方政府配套资金同时发行城市更新专项债模式及案例
3、地方政府授权下的地方国企ABO模式投资及案例
4、“投资人+EPC”模式的应用
5、政府和社会资本合作模式（PPP模式）的应用及案例
6、地方政府+房地产企业+产权所有者合作模式及案例
7、属地企业或居民（村民）自主更新模式
8、项目经营性收入不足下多个更新改造项目组合平衡及利用跨区域资源补偿模式平衡的包装
（十）城市更新项目收并购实务及案例
（十一）城市更新项目融资的模式与案例分享
五、EOD模式运作实务与融资要点
1、EOD模式政策要点及一二批试点项目分析
2、EOD的“五位一体”和“三个内涵”
3、EOD模式下E与D关联的合规性分析
4、EOD模式开展的三个阶段
5、EOD模式八大主要收益来源分析
6、EOD项目的回报模式及回报来源组合
7、EOD项目落地主流投融资模式
8、EOD适宜的七大项目领域
9、EOD项目策划和落地的核心要点
10、EOD“指标”交易模式的应用
11、EOD模式相关案例解析
12、EOD项目融资要点及案例解析（核心是一二级联动）
六、新政下学校医院等公共服务项目的融资
1、义务教育和公立医院融资的困境
2、专项债融资
3、“以租代建”模式的应用及其案例
4、“建办分离”模式及其案例
5、民办公用的“共建模式”的应用及其案例
第五讲、城投公司评级与信用债券融资实践
（时间：2月19日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：苑德江，财达证券债券融资一部负责人。
一、城投公司评级方法
二、城投公司融资环境
三、信用债券体系概况
四、公司债券产品体系
五、企业债券产品体系
六、债务融资工具产品体系
七、答疑与互动
第六讲、股权基金视角下的泛基建、不动产投资和城市更新/片区开发实务
（时间：2月19日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：B老师，央企旗下大型投资基金副总经理。
一、新周期的泛基建政策及市场环境解析
二、经济周期变化带来的商业模式再造
三、案例解析
四、答疑与互动
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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城投平台未来转型路径和思路
地方政府盘活存量资产难在哪儿
城投退出政府融资平台 市场化转型进行时
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