漫谈地方政府债务：形成原因和应对策略
?点击领取【资料汇编|城投公司融资模式/运营管理相关文件汇总】近年来，中国地方政府债务快速攀升，已经成为中国系统性金融风险的重要来源之一。
地方政府大量举债这一事实，说明在地方政府财政支出与财政收入之间存在显著缺口。这一缺口的形成最早源自1994年的分税制改革。在这次改革之后，中央政府与地方政府的财政关系形成了如下格局，也即中央政府的财权大于事权（也即财政收入高于财政支出）、地方政府的事权大于财权（也即财政支出高于财政收入）。与此同时，分税制改革规定地方政府不能发行地方政府债券，这就使得大部分地方政府必须依赖中央政府的财政转移支付才能实现盈亏平衡。
当然，除公共财政收支之外，地方政府还可以通过政府基金性收入来融通财政支出。在2000年之后，政府基金性收入主要源自土地出让金收入。换言之，分税制改革事实上助推了土地财政模式的形成。随着地方政府对土地出让金的依赖程度越来越高，地方政府自然存在推高土地出让金收入的激励。对于土地这种需求价格弹性很低的生产要素而言，要提高土地出让金收入，理性选择是提高土地出让单价。从这一意义上而言，土地财政模式其实正是中国房地产价格快速攀升的重要原因之一。
2008年全球金融危机爆发后，为稳定中国经济增长，中国政府实施了四万亿财政刺激计划。然而在四万亿财政刺激中，中央政府仅出资1.18万亿元，剩余2.82万亿元主要源自地方财政预算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款等。事实上，在全球金融危机爆发后的2-3年，中国真实的基础设施建设投资规模远远超过了四万亿，而地方政府成为了最重要的出资主体之一。由于地方政府财政原本就捉襟见肘，在这一轮投资浪潮中，地方政府主要通过以城投公司为代表的地方融资平台来向商业银行贷款，由地方政府提供偿还担保或者由地方政府拥有的土地资源作为抵押。地方政府债务就此全面形成并快速增长。
随着中国经济的快速复苏，从2010年起，中国政府要求商业银行缩减基础设施投资贷款。然而，由于基础设施建设天然具有建设周期长、资金需求量大、需要资金持续支持的特点，如果商业银行全面断贷，大量的基础设施投资将会沦为烂尾工程，从而给地方政府与商业银行双方均带来巨大损失。在此背景下，中国版本的影子银行应运而生。这种影子银行的特点，就是为了绕开相关部门监管，由商业银行委托信托公司、保险公司、基金公司、租赁公司甚至其他商业银行，来继续对与自己有合作关系的地方融资平台提供贷款。换言之，从2010年起至今，影子银行业务与地方政府债务之间存在着密切的镜像关系。
众所周知，铁路、公路、机场（被市场形成地称为铁公机）等资产具有回报期长、投资收益率低的特征，但对经济社会发展支持巨大，从而具有典型的公共产品特点。在发达国家，通常是通过中央政府或地方政府发行政府债券的方式来为基建项目提供资金。政府债券也具有期限长、回报率低的特点，恰好与基建项目的特点相互对应。然而，由于在中国，主要不是通过中央和地方政府发行债券的方式来为基建项目融资，而是以公司形式的地方融资平台（例如城投公司）来向商业银行贷款。商业银行则以市场化利率的方式来向城投公司提供贷款，这种期限短、利率高的银行贷款，自然就与城投公司基建资产的回报期长、投资收益率低形成了严重错配，导致城投公司不得不以借新债换旧债的方式来滚动融资，从而造成地方政府债务不断攀升。
2014年8月，全国人大常委会通过《预算法》修正案，正式赋予省级地方政府及计划单列市发行地方债券的权利。然而，这种“开前门”的措施依然难以满足地方政府旺盛的融资需求。地方政府为地方融资平台与国有企业提供债务担保的行为依然没有停止，政府引导基金、PPP项目成为新的地方政府债务扩张渠道，地方政府债务逐渐隐性化。
截至2020年，中国地方政府显性债务余额已经达到近26万亿元，地方政府债务率已经逼近100%的警戒线，其中天津、贵州、内蒙古、青海、辽宁、宁夏、云南等省的债务率更加突出。如果把隐性债务包括进来，则上述地方政府的全口径债务率就变得更加惊人。
高企的地方政府债务至少会面临以下三方面风险，第一，在未来一段时间内，地方政府还本付息压力巨大；第二，部分中西部省份仅靠自身难以还本付息，未来恐怕将会陷入债务违约的境地；第三，由于银行体系大量持有地方政府债券，一旦地方政府违约，商业银行将会出现大量不良资产，换言之，存在地方财政风险与金融风险相互溢出的可能性。
既然如此，应该如何化解地方政府债务风险呢？笔者在此提出三条应对策略。
第一，要通过加快经济增长来化解债务风险。衡量债务负担一般用的是债务与GDP之比。如果经济增速显著下降，债务负担就会显著加剧。目前我国正处于新冠疫情冲击之后的恢复阶段，保持相对较快的经济增速对于成功化解地方政府债务风险是极为重要的。在中长期内，要在加快供给侧结构性改革的过程中形成地方举债长效机制，实现地方财政收支高质量发展；在短期内，则应保持适度扩张的宏观经济政策，防止宏观政策过快收紧对经济复苏产生不利影响。
第二，要避免债务利率过快上升。宏观政策的过快收紧不仅会影响经济复苏，还会引起债务利率过快上升，进而导致债务问题恶化。目前，中国宏观杠杆率已经达近270%，存量债务已接近GDP的2.7倍，这意味着利率上升将显著增加利息支出，甚至引爆债务危机。
第三，要以透明有序的方式实现大规模债务置换与债务重组。如前所述，对中国中西部部分地方政府而言，仅靠自身实力处置债务的能力是较为有限的。要从根本上化解当前的地方政府债务风险，既需要一次中央政府主导的大规模债务置换，又需要一次银行体系与地方政府相互配合的债务重组。
在进行债务置换和债务重组之前，有必要推动新一轮地方政府债务审计，目的在于对地方债进行甄别和归类：一类是为提供纯粹公共产品产生的债务，另一类则是由其他原因产生的债务。
债务置换主要针对的是中西部偿债能力弱的省份的第一类债务。中央政府可以通过发行特别国债的方式对地方债进行置换。这样做的原因有两点：其一，目前中央政府的举债空间依然较大，及时开展债务置换可以将解决债务问题的最终成本最小化。因为一旦地方政府债务恶化，势必会引发银行业危机甚至是系统性风险，最终中央政府一定会介入，但代价将是极为沉重的；其二，通过发行较低利率的国债置换较高利率的地方债，不仅能够明显降低地方债付息压力，还可以拉长期限，平滑偿债过程。
对于剩余的地方政府债务，由于成因复杂，如果同样采取债务置换的方式，势必会产生巨大的道德风险。因此，这部分债务需要由商业银行与地方政府在密切配合的前提下进行债务重组，两者在博弈中分担化解债务的成本。商业银行可通过增加拨备与充实资本金的方式来分担债务重组成本。对于地方政府而言，可以把地方国企混合所有制改革与地方债处置结合起来，尤其那些存量债务更高的省份，更应率先加速国企混改。
来源：济邦咨询
http://file.tax100.com/o/202211/20/207_1668874205825.png?width=1080&size=2440212
http://file.tax100.com/o/202211/20/469_1668874206585.png?width=599&size=8866
www.qijin-finance.com
2022年11月24-25日 产融公会 & 启金智库 联合 江苏省职业经理人协会城投专委会 以 在线直播方式 举办 城镇化投融资高级研修班（第十二期）《盘活存量资产、项目策划谋划、聚力产业投资与城市有机更新实务和案例》，本课程适合在城镇化投融资领域相关机构工作的各方面专业人士，包括但不限于：地方政府、融资平台、财政、发改、住建、行业部门、地方国企等属地机构，建筑施工企业、房地产商、上市公司、产业投资者、投资运营商等投资机构，银行、证券、保险、信托、租赁、保理、股权基金等金融机构，法律、审计、工程咨询、投融资咨询、管理咨询等专业机构。
【课程提纲】
第一讲、培育核心资产、盘活存量资产与公募REITs的要点与案例
（时间：11月24日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、培育核心资产
1、城市是生生不息不断升级迭代的有机生命体
案例1：小陆家嘴CBD的成长经历
2、“人产城”融合发展理念
3、城市长期综合财力的内涵
4、培育核心资产的典型案例
案例2：苏州工业园区的核心资产培育
案例3：密云古北水镇综合开发案例
案例4：中国国贸中心打造城市封面
案例5：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
二、盘活存量资产
（一）依托存量资产的策略性融资
案例6：上海路桥资产的TOT案例
案例7：宁波五路四桥存量PPP案例
（二）实质性资产转让
案例8：上海自来水浦东公司股权转让项目
（三）通过上市公司盘活资产
案例9：上海城投的经营性业务板块上市
（四）ABS与类REITs
1、ABS的主要特点
案例10：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
案例11：中金-中车保理供应链金融资产支持专项计划
2、类REITs的主要特征
案例12：中信启航专项资产管理计划
案例13：2020-2021年发行的类REITs情况
（五）盘活存量资产的要点
三、公募REITs
（一）REITs的特征与优势
1、REITs的定义与核心特征
2、REITs的投资特征
3、国际REITs发展概况
案例14：美国铁塔REITs
4、亚洲REITs发展概况
案例15：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例16：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
5、全生命周期的融资工具组合
6、公募REITs与上市公司
7、公募REITs与类REITs
8、公募REITs推进投融资模式转型
（二）内地企业到境外发REITs
1、内地企业到香港发REITs
案例17：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例18：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
2、内地企业到新加坡发REITs
案例19：砂之船在新加坡REITs上市
3、境外REITs上市的启示
（三）国内基础设施REITs试点
1、国内基建REITs政策要点
2、试点产品申报与发行
3、首批试点产品的基本情况
案例21：富国首创水务REITs案例
案例22：中金普洛斯仓储物流REITs案例
4、国内公募REITs的发展方向
四、小结与建议
1、给地方政府的建议
2、给投资主体的建议
3、给金融机构的建议
五、答疑与交流
第二讲、有效利用公共资源策划谋划项目的实务要点与案例分析
（时间：11月24日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询有限公司总经理，国家发改委PPP入库专家、国家财政部PPP入库专家、金融工程硕士、IPMP项目经理、国家注册监理工程师、中国技术经济协会投融资分会理事。
一、项目策划谋划的现状与形势
（一）项目策划谋划习惯单打、单刀、单线
（二）项目策划谋划需要群策、群力、群智
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
（一）利用公共资源策划谋划项目的必要性
（二）利用公共资源策划谋划项目的可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源
1、政策、要点与路径
2、 某综合开发案例
（二）土地指标资源
1、政策、要点与路径
2、某空心村整治案例
（三）河砂资源
1、政策、要点与路径
2、某水库建设利用河砂特许经营案例
（四）矿产资源
1、政策、要点与路径
2、某国有公司利用矿产资源进行百亿基础设施投资案例
（五）碳权资源
1、政策、要点与路径
2、某碳权资源结合项目开发案例
（六）林权资源
1、政策、要点与路径
2、某林权资源结合项目开发案例
（七）旅游资源
1、政策、要点与路径
2、某旅游资源结合项目开发案例
（八）政策资源
1、因地制宜利用独特政策
2、某国有公司谋划新型城镇化建设专项企业债案例
（九）其他各类资源结合项目开发要点与案例
四、答疑与交流
第三讲、地方国企参与股权投资、利用投资基金培育产业和运作上市公司实务经验和案例
（时间：11月25日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：许荣伟，上海君桐资本合伙人，曾任盐城东方集团党委委员、副总经理，江苏省职业经理人协会城投专业委员会秘书长。
一、城投公司面临的20大困境“突围”
（一）城投公司面临的20大现状总结及案例
（二）地方城投转型路径总结及案例
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
（一）思考与行动
（二）效果与总结
三、城投公司股权投资转型经验
（一）城投公司股权投资转型6大步骤
（二）城投公司选择股权基金管理公司的6大核心要点解析
（三）城投公司如何选择优质股权项目的8大要点分析
（四）国资审批的8大关注要点
四、城投公司收购上市公司实务
（一）城投公司收购上市公司标的选择的10大关注要点解析
（二）城投公司收购上市公司18个步骤及其注意要点
五、城投与私募股权基金合作实操
（一）基金运作模式
（二）资本招商思路
（三）合作“三步走”策略
六、答疑与交流
第四讲、如何打造城市有机更新的策划、运营盈利实务和典型案例
（时间：11月25日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：陈海登，地方政府、开发商及村集体更新顾问；全国工商联房地产商会更新分会专家；广东省三旧改造协会专家；广东省房协专家及深圳国资委集资管理局讲师。
一、有机更新定义概况
（一）背景
（二）内容
（三）核心
（四）主要环节
二、有机更新分类和改造
（一）老旧小区改造
（二）特色环境街区
（三）商业街区
（四）历史街区
（五）公共绿地
（六）房产物业
（七）工业遗存
（八）老旧独立空间
（九）边角剩余
（十）公共设施
三、有机更新特色商业技巧
（一）高辨识度建筑
（二）高品质室内设计和软装
（三）公共空间活化
（四）灵活规划土地政策和全周期运营策划
（五）功能转换和市场化运营
（六）公共设施嫁接资产管理
（七）文商旅融合
（八）首发经济
（九）其他
四、历史街区有机更新
（一）历史街区存在问题
（二）规划宏观定位
1、历史街区现状和各部门管理
2、历史街区保护规划和管理体系
（三）历史街区有机更新的目的
（四）行动抓手
（五）规划微观定位和定位
1、整体定位
2、管理对象
3、部门协调
（六）公共空间
（七）建筑
（八）环境因素
（九）基础设施
五、历史街区有机更新如何开展
（一）人文历史研究分析
（二）项目策划定位
（三）规划研究和方案设计
（四）发动群众参与
（五）具体改造施工
（六）运营维护
六、商业类有机更新如何做大做强经济蛋糕
七、10个典型有机更新案例
八、有机更新的资金运用实务要点总结
九、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
▼
http://file.tax100.com/o/202211/20/780_1668874206846.jpg?width=640&size=49180
http://file.tax100.com/o/202211/20/203_1668874207049.png?width=1080&size=198630
http://file.tax100.com/o/202211/20/958_1668874207362.png?width=1080&size=267676
http://file.tax100.com/o/202211/20/354_1668874207657.png?width=1080&size=307955
往期推荐
发改委1652号文！
城投公司并购尽调关注要点
政府融资平台公司的前世今生
开发区平台公司转型发展现状分析
解析 | 融资平台公司整合升级的步骤
F+EPC与EPC+F项目的区别
EOD模式实操案例分享
地方政府专项债券的“借用管还”
城投转型三板斧：贸易、地产和金融
国家发改委：支持民间投资参与102项重大工程
甘肃省金融工作报告：确保兰州建投公开市场债券刚性兑付
http://file.tax100.com/o/202211/20/777_1668874207983.gif?width=400&size=94782 戳下面的 阅读原文，更有料！
页:
[1]