地方政府盘活存量资产难在哪儿
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今年7月找上李晨的地方政府很急迫。
该地方政府方面提出平台公司负债多，财政压力大，近期还需要偿还10亿元左右的债务，希望李晨提供意见解决这个问题，利用盘活存量，化解债务压力。
19号文中提出，盘活存量的重点领域分为三个方面：一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源等；二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等；三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等。
李晨面对的这个地方政府，放在桌面上的资产有河堤、各类场馆、排水管网、旅游景区、水库等。
李晨通过台账梳理、现场摸底后发现，地方政府的存量资产分布在各个行政部门、国有企业之间，太过分散。各个部门都有自己的台账，但是没有一个总的台账，而地方政府的资产管理系统还在建设过程中。而且，这些存量资产的资产质量参差不齐。比如，地方政府和城投的部分资产存在证件不齐的等权证问题；厂房办公楼则存在历史产权问题而无法销售或者出租；基础设施类存在产权不清晰、多次质押问题。此外，大部分项目都存在没有收益或者收益少不能自平衡的问题。“现在地方政府手里质量好的资产此前已经处置或者抵押，比如那些有现金流的经营性资产。”李晨称，现在剩下的基本都是有一些“瑕疵”的资产，并不如想象中有那么多可盘活的资产。
一位地方财政人士也侧面验证了李晨的说法。他告诉记者，在前几年财政收支压力巨大的情况下，能够处置的资产、资源几乎都被处置了，无论是通过出售还是抵押的方式。
上述政府投融资咨询人士称：“从理论和现实需求看，盘活存量都是应该做的。地方政府多年投资了大量的资产，此前由于管理不科学，对其有效利用存在疏漏，现在回过头去盘点资产，发现很多不具备盘活条件，或者早已被地方政府不止一次处置过，能够真正盘活的资产会大打折扣。”
在一位在西南从事政府咨询类业务的人士看来，盘活地方政府存量项目需要看项目类型。道路、停车场等项目，一般做的都是经营权和收益权的转让，不转让所有权；而水务类型，不仅仅是经营权的转让，还要解决员工安置，完成从事业到企业身份的转变，而这也需要员工大会同意。此外，无论复杂还是简单的，涉及国有资产的需要报国有资产管理部门同意。
地方政府很迫切
进入2022年下半年，天津、河南、江西、辽宁等多地发布盘活存量资产、扩大有效投资的通知。
10月底，天津市公开了《天津市人民政府办公厅关于印发天津市进一步盘活存量资产扩大有效投资若干措施的通知》，提出对盘活存量资产、扩大有效投资工作成效突出的区或单位，以适当方式积极给予激励；对资产长期闲置、盘活工作不力的，采取约谈、问责等方式，挂牌督战，加大督促力度。对地方政府债务率较高的区，重点督促其通过盘活存量资产降低债务率、提高再投资能力。将国有企业盘活工作纳入国资系统综合管理考核，盘活成效与年终绩效直接挂钩。
10月17日，河南省人民政府办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》，提出要推动地方政府和国有企业积极盘活存量资产，并鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资。
地方政府对于盘活存量的积极性很高，特别是债务率比较高的几个地区。
上述政府投融资咨询人士认为，盘活存量资产对于地方政府目前的财政情况，至少可以带来两方面的作用。
一是有效盘活地方政府存量资产，能够化资产为资金，直接为地方政府换来可观的资产处置收入，对于缓解地方财政紧张的困局具有非常积极的作用。
二是发挥资本市场功能作用支持存量资产盘活，有利于提高直接融资比重，降低政府和企业杠杆率，防范化解债务风险，提升财政可持续发展能力，合理支持新项目建设，为基础设施投资与建设创造良好的环境。
“现在各个地方政府对于盘活存量资产的热情非常高，显而易见的是各地的财政状况都十分紧张；另一方面融资又很困难，所以盘活存量资产在当前各地政府有普遍性的需求，我们跟一些地方政府客户对接，他们基本都很积极。”在该投融资人士看来，地方政府的目的很简单，就是希望把以前形成的资产变卖或者盘活换钱，用以缓解当下的财政压力。
一位从事基建行业的人士举例当下盘活存量的一种做法，简称“购、建、贷。”即平台公司以招拍挂或协议转让的形式购买地方政府的存量资产。同时，平台公司投资新建一个项目，并以此作为获得金融机构融资的必要条件，通过这种方式，平台可以获得从金融机构获得两份（新建与存量）资产标的的融资。
比如，地方政府将污水处理厂卖给平台，平台再新建一个污水厂，平台便会从金融机构可以以新建污水厂和原有污水厂为标的，获得两个项目的融资。
金融机构愿意大开绿灯的原因在于，做此类业务模式的金融机构希望形成新的实物工作量，通过这种模式可以新建一个项目、带动一个存量项目；另一方面，地方政府可以缓解财政压力，形成新的投资，稳定当地经济发展。
“RAP”路不好走
适合政府基础设施存量资产盘活的主要模式有：基础设施公募REITs模式、资产证券化ABS模式、政府和社会资本合作PPP模式等。
李晨坦言，在实际操作过程中，能够盘活多少有效资产，实际面临的问题还有很多，不同类别的资产、不同盘活的途径都面临一些挑战。
一个是政府闲置的经营性资产，这些资产部分处于闲置状态可以出售，但现在线下实体商业萎缩、地产不振，并没有太多人愿意接盘。
二是基础设施和公共服务资产，可以通过 TOT和公募REITs来盘活，但是目前TOT模式已经接近一年没有放开入库了，各地翘首以盼，财政部却一直没有放开入库，给推进带来了很大的制约性。
三是公募REITs，过去政府投资建的基础设施，部分产权手续存在问题，而且由于公益性项目现金流不足，既有债务基本也未还清，从而导致能够获得市场认可，可供发行REITS的项目数量并不多。
上述政府投融资咨询人士亦感同身受。他坦言，目前地方政府盘活存量面临几个方面的问题：
第一是金融机构接盘意愿不高。
第二是REITs模式运作周期长，结构复杂，且对底层基础设施资产质量要求极高。虽然各地都积极出台“REITs十条”等措施，但事实上REITS更适合针对特定领域的特定项目开展，现阶段难以在全国范围内大面积推广，特别是难以盘活市县大量的存量资产。
第三是ABS模式发行门槛普遍较高，过程中流程复杂、涉及的主体众多，并且发行定价没有统一的标准，这个过程中难免会出现评级机构与金融机构之间因双方利益冲突而产生的纠葛；另外，信息披露制度不健全，信用评级不完善，一定程度上增加了投资者对资产收益的担忧。
第四是PPP项目入库问题。PPP模式是过去几年盘活地方政府存量资产最主要的方式之一，各地也落地了很多存量PPP项目，确实为缓解地方财政困局起到了非常重要的作用。但当前PPP模式面临的主要困难是财政、审计、发改等几方对采用PPP盘活存量资产的看法不一致，这也导致从2021年后半年开始，财政部出于风险把控与政策完善的考虑暂缓了TOT类项目的入库。而项目入库又是金融机构放款的前置条件。
第五是其他政策配合衔接问题。比如，某地政府转让了三个污水处理厂的经营权，资金用于化解隐性债务，但是被相关监管部门认定其在存量资产转化过程中形成了隐性债务。
2021年11月底，财政部PPP中心对部分省市下发通知，要求在6-10月审核通过的涉及存量公共资产转让的拟入库PPP项目在常规审核的基础上增加三条规定，其中之一是进一步规范社会资本的参与资质，提出要求县级以上地方人民政府所属的融资平台以及控股或者实际控制的国有企业，不得作为社会资本方参与本级存量PPP项目（上市公司除外）。
“自此，存量TOT项目入项目库的从去年开始，就没有出现过规模化的项目入库。其实，最快、最好盘活存量资产的模式是TOT，其背后有地方政府的财政支付责任，能够缓解地方财政的短期压力。”上述政府投融资咨询人士称。
在该人士看来，盘活存量资产路径本质上分为两类，一类是可经营性的资产，可出售的资产，比如车辆设备，用房，这类需要看市场的接受程度；另一类是基础设施公共服务，属于公共产品，不盈利，市场接受程度比较低，只能选择PPP模式。
该人士建议，存量类PPP项目的暂缓入库，使采用PPP模式盘活存量资产的路径受到了阻断，希望相关部门能尽快研究、完善相关政策，让PPP模式在盘活政府存量资产中早日重新发挥作用。
来源：经济观察报 作者：杜涛
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2022年11月24-25日 产融公会 & 启金智库 联合 江苏省职业经理人协会城投专委会 以 在线直播方式 举办 城镇化投融资高级研修班（第十二期）《盘活存量资产、项目策划谋划、聚力产业投资与城市有机更新实务和案例》，本课程适合在城镇化投融资领域相关机构工作的各方面专业人士，包括但不限于：地方政府、融资平台、财政、发改、住建、行业部门、地方国企等属地机构，建筑施工企业、房地产商、上市公司、产业投资者、投资运营商等投资机构，银行、证券、保险、信托、租赁、保理、股权基金等金融机构，法律、审计、工程咨询、投融资咨询、管理咨询等专业机构。
【课程提纲】
第一讲、培育核心资产、盘活存量资产与公募REITs的要点与案例
（时间：11月24日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、培育核心资产
1、城市是生生不息不断升级迭代的有机生命体
案例1：小陆家嘴CBD的成长经历
2、“人产城”融合发展理念
3、城市长期综合财力的内涵
4、培育核心资产的典型案例
案例2：苏州工业园区的核心资产培育
案例3：密云古北水镇综合开发案例
案例4：中国国贸中心打造城市封面
案例5：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
二、盘活存量资产
（一）依托存量资产的策略性融资
案例6：上海路桥资产的TOT案例
案例7：宁波五路四桥存量PPP案例
（二）实质性资产转让
案例8：上海自来水浦东公司股权转让项目
（三）通过上市公司盘活资产
案例9：上海城投的经营性业务板块上市
（四）ABS与类REITs
1、ABS的主要特点
案例10：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
案例11：中金-中车保理供应链金融资产支持专项计划
2、类REITs的主要特征
案例12：中信启航专项资产管理计划
案例13：2020-2021年发行的类REITs情况
（五）盘活存量资产的要点
三、公募REITs
（一）REITs的特征与优势
1、REITs的定义与核心特征
2、REITs的投资特征
3、国际REITs发展概况
案例14：美国铁塔REITs
4、亚洲REITs发展概况
案例15：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例16：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
5、全生命周期的融资工具组合
6、公募REITs与上市公司
7、公募REITs与类REITs
8、公募REITs推进投融资模式转型
（二）内地企业到境外发REITs
1、内地企业到香港发REITs
案例17：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例18：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
2、内地企业到新加坡发REITs
案例19：砂之船在新加坡REITs上市
3、境外REITs上市的启示
（三）国内基础设施REITs试点
1、国内基建REITs政策要点
2、试点产品申报与发行
3、首批试点产品的基本情况
案例21：富国首创水务REITs案例
案例22：中金普洛斯仓储物流REITs案例
4、国内公募REITs的发展方向
四、小结与建议
1、给地方政府的建议
2、给投资主体的建议
3、给金融机构的建议
五、答疑与交流
第二讲、有效利用公共资源策划谋划项目的实务要点与案例分析
（时间：11月24日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询有限公司总经理，国家发改委PPP入库专家、国家财政部PPP入库专家、金融工程硕士、IPMP项目经理、国家注册监理工程师、中国技术经济协会投融资分会理事。
一、项目策划谋划的现状与形势
（一）项目策划谋划习惯单打、单刀、单线
（二）项目策划谋划需要群策、群力、群智
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
（一）利用公共资源策划谋划项目的必要性
（二）利用公共资源策划谋划项目的可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源
1、政策、要点与路径
2、 某综合开发案例
（二）土地指标资源
1、政策、要点与路径
2、某空心村整治案例
（三）河砂资源
1、政策、要点与路径
2、某水库建设利用河砂特许经营案例
（四）矿产资源
1、政策、要点与路径
2、某国有公司利用矿产资源进行百亿基础设施投资案例
（五）碳权资源
1、政策、要点与路径
2、某碳权资源结合项目开发案例
（六）林权资源
1、政策、要点与路径
2、某林权资源结合项目开发案例
（七）旅游资源
1、政策、要点与路径
2、某旅游资源结合项目开发案例
（八）政策资源
1、因地制宜利用独特政策
2、某国有公司谋划新型城镇化建设专项企业债案例
（九）其他各类资源结合项目开发要点与案例
四、答疑与交流
第三讲、地方国企参与股权投资、利用投资基金培育产业和运作上市公司实务经验和案例
（时间：11月25日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：许荣伟，上海君桐资本合伙人，曾任盐城东方集团党委委员、副总经理，江苏省职业经理人协会城投专业委员会秘书长。
一、城投公司面临的20大困境“突围”
（一）城投公司面临的20大现状总结及案例
（二）地方城投转型路径总结及案例
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
（一）思考与行动
（二）效果与总结
三、城投公司股权投资转型经验
（一）城投公司股权投资转型6大步骤
（二）城投公司选择股权基金管理公司的6大核心要点解析
（三）城投公司如何选择优质股权项目的8大要点分析
（四）国资审批的8大关注要点
四、城投公司收购上市公司实务
（一）城投公司收购上市公司标的选择的10大关注要点解析
（二）城投公司收购上市公司18个步骤及其注意要点
五、城投与私募股权基金合作实操
（一）基金运作模式
（二）资本招商思路
（三）合作“三步走”策略
六、答疑与交流
第四讲、如何打造城市有机更新的策划、运营盈利实务和典型案例
（时间：11月25日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：陈海登，地方政府、开发商及村集体更新顾问；全国工商联房地产商会更新分会专家；广东省三旧改造协会专家；广东省房协专家及深圳国资委集资管理局讲师。
一、有机更新定义概况
（一）背景
（二）内容
（三）核心
（四）主要环节
二、有机更新分类和改造
（一）老旧小区改造
（二）特色环境街区
（三）商业街区
（四）历史街区
（五）公共绿地
（六）房产物业
（七）工业遗存
（八）老旧独立空间
（九）边角剩余
（十）公共设施
三、有机更新特色商业技巧
（一）高辨识度建筑
（二）高品质室内设计和软装
（三）公共空间活化
（四）灵活规划土地政策和全周期运营策划
（五）功能转换和市场化运营
（六）公共设施嫁接资产管理
（七）文商旅融合
（八）首发经济
（九）其他
四、历史街区有机更新
（一）历史街区存在问题
（二）规划宏观定位
1、历史街区现状和各部门管理
2、历史街区保护规划和管理体系
（三）历史街区有机更新的目的
（四）行动抓手
（五）规划微观定位和定位
1、整体定位
2、管理对象
3、部门协调
（六）公共空间
（七）建筑
（八）环境因素
（九）基础设施
五、历史街区有机更新如何开展
（一）人文历史研究分析
（二）项目策划定位
（三）规划研究和方案设计
（四）发动群众参与
（五）具体改造施工
（六）运营维护
六、商业类有机更新如何做大做强经济蛋糕
七、10个典型有机更新案例
八、有机更新的资金运用实务要点总结
九、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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