留抵退税“五措并举”：内涵、机理与拓展应用——基于公共治理视角的分析
http://file.tax100.com/o/202211/04/498_1667536544796.gif?width=1080&size=2716152作者：
国家税务总局陕西省税务局课题组
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税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用。税收工作是党和国家财经工作的重要组成部分。实施大规模留抵退税等新的组合式税费支持政策，是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大宏观调控决策。税务部门探索实施的“快退税款、狠打骗退、严查内错、欢迎外督、持续宣传”五措并举工作策略，为确保政策高效直达落地发挥了重要作用。
一、留抵退税“五措并举”工作策略的基本经验
增值税留抵退税政策充分体现助力稳增长、保就业、惠民生的政策导向，为国民经济平稳运行发挥了重要支撑作用。为确保政策落快、落准、落稳，税务部门探索实施“五措并举”工作策略，取得了积极成效。
（一）高效退税与狠打骗税相结合，既注重效率又兼顾公平
留抵退税作为应对经济下行压力、稳住宏观经济大盘的关键性举措，需要第一时间将留抵税额从“国家账单”落入“企业钱袋”。税务部门充分依托“金税工程”智慧税务平台，发挥数字化、智能化优势，建机制、畅流程、促合作，通过开通“云办税”“e服务”等绿色通道，不断缩短资金到账时间，有力保障政策高效落地。据统计，2022年1月1日至9月20日，全国已退到纳税人账户的增值税留抵退税款达22 113亿元，对助力企业发展、稳定经济增长发挥了重要作用。
税务部门一手抓退得快，一手抓打得狠。对骗取留抵退税违法行为露头就打、打早打小，严查快处、曝光震慑，确保政策直达快享和严厉打击骗税同部署、共推进。税务、公安、检察、海关、银行、外汇六部门密切协作，常态化打击骗取留抵退税违法犯罪行为，有力保证政策落准落稳。据统计，截至2022年8月31日，全国税务稽查部门已挽回留抵退税及其他税款损失119.9亿元，已移送公安立案及联合侦办涉嫌虚开骗取留抵退税企业1 399户，联合打击虚开骗取留抵退税团伙200个。
（二）严查内错与外部监督相结合，既防范税务执法风险又防控外部税收风险
大规模留抵退税政策实施以来，税务部门不断加强对内监督，筑牢内部防线，坚持刀刃向内、挺纪在前，将监督执纪问责贯穿留抵退税政策落实的各环节、全过程，为政策落实落地保驾护航。多地税务机关实行“主责复盘、督审复核、纪检复查”的做法，提质增效：主责部门复盘是否应退，严防“退不准”风险；督审部门复核履职是否到位，严防慢作为、不作为、乱作为风险；纪检部门以“一案双查”线索复查税务干部廉政问题，严防失职渎职、内外勾结风险。
在落实留抵退税政策过程中，税务部门真诚欢迎社会监督，广泛凝聚各方智慧，察实情、听真话、纳建议、谋点子，持续做好跟踪问效。多地依托“智慧监督平台”开展社会监督。该平台集数据分析、风险预警、线索受理、任务推送等功能于一体，企业可对业务办理过程中出现的问题及时反映，对吃拿卡要、不作为、慢作为等行为一键举报。
（三）精心实施与持续宣传相结合，既服务经济发展又扩大社会影响
为确保留抵退税政策直达市场主体，税务部门不断创新工作方法，精心部署、精准施策。一方面，利用“大数据”“云计算”精确匹配政策适用的企业，为企业提供“一对一”“点对点”的个性化政策宣传服务，实现从“人找政策”向“政策找人”的转变。多地税务机关推出扫码领取“专属税收优惠红包”，一键知悉“政策红利”，帮助纳税人缴费人对税费优惠政策“即知即享”。另一方面，主动作为，“全方位”“多触角”扩大社会宣传面和影响力，利用“报、网、端、微、视、台”全媒体平台，全面展示退税减税创新举措、贴心服务、企业感受、社会评价，形成良好的舆论氛围。多地税务机关开展“税务体验师”专项活动，邀请人大代表、政协委员、媒体人员、市民代表等担任税务体验师，全流程、近距离体验便捷退税，了解市场主体在享受政策中的实际体验，不断优化完善政策落实。
二、“五措并举”的基本内涵、运行机理与一般规律
增值税留抵退税“五措并举”工作策略中，每项措施的基本内涵、“动作要领”、目标指向都很清晰，整体环环相扣，逻辑严密，具有科学的内在机理。
（一）基本内涵
第一，“快退税款”就是税务部门将增值税留抵税款提前、快速退还给纳税人。其“要领”在于精准核算、多部门联动，又快又准又高效。其目标是缓解纳税人资金压力，激发其生产经营活力。“快”与“准”充分体现政策的价值取向，是落实政策的核心与关键。退慢、退错，都会影响政策的经济社会效应。
第二，“狠打骗退”就是依法严厉打击骗取留抵退税的不法行为。其“要领”在于违法必究、执法必严，在落实税收政策的同时管控骗税风险，维护税收秩序。骗而不打、打而不狠，都会影响政策的精准性，影响公平公正，扰乱正常秩序。
第三，“严查内错”就是税务部门严厉查处税务人员违法违规执法行为。其方法是将“学查改”、巡视自查整改与税收政策落实工作融合，将监督检查贯穿政策落实全过程。其“要领”在于眼睛向内、紧盯税收执法权运行，执法必严、违法必查，不姑息、不迁就。其目标是确保税务人员依法行政，既保护干部队伍的健康生态，又维护良好税收营商环境和政府公信力。
第四，“欢迎外督”就是税务部门主动接受有关监督管理部门等社会各界对税收执法全过程监督。其“要领”在于税务部门主动公开执法过程与结果，全方位接受全社会监督。其目标在于营造良好的部门形象、税收营商环境，提升政府公信力，赢得社会各界对税收工作的支持，不断提升税法遵从度和社会满意度。
第五，“持续宣传”就是税务部门持续宣传落实税收政策的做法、过程与成效。其“要领”在于长期坚持，主动宣传。其目标在于提高税收政策知晓度，引导社会预期，增进与涉税各方的沟通理解，维护纳税人权益，赢得广泛支持，汇聚正能量，增强公信力。
（二）运行机理
税务部门作为税收执法部门，以税收法律法规为依据，以“金税四期”平台支撑下的智慧税务信息系统为基础，以风险防控为核心理念，实施“五措并举”工作策略，落实留抵退税政策。
第一，按照增值税留抵退税政策所依据的法律法规，向纳税人宣传政策，并第一时间将留抵税款退还给纳税人，以期缓解其资金压力，促进其发展；第二，依法严厉打击骗取留抵退税的纳税人，以维护税收秩序和公平；第三，依法严肃查处税务人员违法违规行为，强化内控，防范“合谋”行为，确保依法行政和干部队伍廉洁从政；第四，主动接受相关监督部门监督，规范税务部门的执行行为，提升税务行政效能；第五，向纳税人、涉税相关方、相关监督部门持续宣传税收政策落实过程与成效，争取各方支持，形成税收共治格局，加强税收营商环境建设，提振市场预期与信心。
在税务部门自上而下落实税收政策过程中，基层税务机关和纳税人同步自下而上反馈遇到的新情况、新问题，提出新建议，形成了闭环管理、持续优化机制；涉税相关方依据相关制度规定及其职能职责，通过数据共享、协同工作机制等实现税收共治；相关监督部门依法监督税务部门的税收执法权、行政管理权规范运行。
（三）公共治理视角下的运行规律
从公共治理理论与实践视角看，“五措并举”能够有效提升纳税人税法遵从度和社会满意度，提升税收治理的法治化、高效化程度，是优化税收营商环境、激发市场主体活力、推动高质量发展的重要举措。“五措并举”符合税法遵从理论、税收风险管理理论、信用治理理论、公共管理与服务理论等一般规律。
首先，从税法遵从理论和税收风险管理理论看，税法遵从是税收征纳双方基于税法规定主动履行征纳权利和义务、规避税收风险的行为，税法遵从度受到税收环境、征纳主体的主观心理状态等影响，包括纳税遵从和征税遵从；税收风险管理包括识别、评估排序、应对、信息沟通、监控管理等环节，其核心在于以有限的投入最大限度地降低税收风险。税法遵从与税收风险呈负相关关系，税法遵从度越高，税收风险越低。
税收风险管理的关键是根据不同的风险级别，建立差别化的应对策略和监控管理措施，有效整合税收管理资源，把有限征管资源配置于高风险领域，在提高税法遵从度的同时降低税收征纳成本。其中：针对遵从度高的纳税人应给予其最便捷、最优质的纳税服务；针对遵从度较低但非故意的中低风险纳税人，应通过加强税法宣传、政策咨询、个性化辅导等措施提高其税法遵从度、降低税收风险；针对故意不遵从的高风险纳税人，应通过加强税务检查、加大处罚力度等措施提高其税法遵从度。
其次，从信用治理理论看，市场主体之间的信用关系是以经济利益关系为基础的，信用治理是法律治理、行政治理之外的第三种治理方式，是建立在经济社会中普遍存在的失信行为上的事后矫正机制。为提升效能，政府通常将社会信用评价纳入行业或个人信用评价，实行分级分类管理，加强对行业或个人监督管理。“五措并举”在贯穿风险防控基本理念基础上，有效运用“信用＋风险”促进税法遵从，发挥“正向＋反向”的双向激励机制作用，形成措施合力，抓住了税收治理的关键性、结构性动作要领，具有较强的科学性、实操性、指导性。
最后，从公共管理与服务理论角度看，公共管理的本质是服务，政府的职能是服务，应以市场主体需求为导向，以满意度作为衡量政府服务质量的标准。公共治理的核心问题是公平公正原则下的有效资源配置问题。政府作为国家治理的重要主体，既要充分尊重市场经济一般规律，又要最大限度减少其对微观经济活动的直接干预，理清政府与市场的边界。因此，政府应充分调动各类主体参与公共治理活动，通过推进制度化“跨界”合作提供优质的公共服务，提高公共管理与服务的品质与效率。“五措并举”通过贯通顶层决策部署与基层高效落实，贯通政府整体协调指挥与部门分工协作，贯通精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，贯通部门党务、政务、业务等，充分体现了提升资源配置效率、追求社会满意度、以人民为中心的治理理念。
总体看，“五措并举”工作策略符合法治、公平、文明、效率等公共治理活动的价值追求。一是税收法治是其基本运行规则。即在税收法定原则下做到有法必依、违法必究、执法必严，实现纳税人依法自治，税务部门以“信用＋风险”等实施有效治理，各相关部门协同共治。二是以“金税四期”为支撑的智慧税务是其高效运行基础。税务部门以税收大数据和最新征管技术为驱动，以“数据＋规则”进行数字化转型升级和智能化改造，建设高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，实现精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治。三是风险防控是贯穿始终的核心理念。“快退税款”是指针对无风险纳税人的退税要越快越好，“严查内错”旨在防范税务机关的税收执法风险，“狠打骗退”旨在打击违反税法的纳税人、警示教育其他纳税人防范税收违法风险，相关部门的“外督”则同时防范征纳双方的涉税风险，“持续宣传”旨在通过宣传税收执法过程与成效，凝聚各方共识，使广大纳税人依法纳税，降低涉税风险。
三、拓展应用“五措并举”工作策略的路径探析
税务部门运用“五措并举”工作策略落实留抵退税政策取得了良好的成效，但仍存在法律支持层级不够高、税收大数据应用与管理能力不够强、风险管控机制不够严密等问题。从公共治理角度看，“五措并举”工作策略适用于时效性强、工作落实要求高，且涉及税务部门、纳税人缴费人、有关监督部门等多主体的综合性税收治理工作。当前，可探索性地借助这一策略，持续完善留抵退税政策，贯通留抵退税与出口退税体系，深化增值税全链条的制度改革，进一步深化税收征管改革，深入推进智慧税务建设，深化区域性税收合作等，高质量推进税收现代化。
（一）借助“五措并举”运行机制，持续完善留抵退税政策
税务部门在运用“五措并举”推动留抵退税政策落地过程中，建立了直达一线的快速反馈和响应机制，在全国建立直联点听取来自基层的反馈和呼声，深入研究、回应问题和意见建议，掌握了大量关于留抵退税制度建设的第一手资料。下一步，应根据“五措并举”运行中所获取的政策效应和基层反馈信息，逐步完善留抵退税政策。一是统一不同行业和不同规模纳税人的退税比率，简化退税制度，公平市场主体待遇。二是在全面覆盖式宣传和精准辅导的前提下，充分尊重企业自主决定留抵退税意愿及处理方式选择权。三是统筹考虑法定申报期限与退税周期的衔接，按照经济效率原则设置留抵退税分类标准：对于小额、零星的留抵税额通过应用系统实时自动审批和退库，不再推送人工审核；对于法定金额以上退税申请设定合理退税周期，减少税务部门审核工作量，提高审核质效。四是进一步挖掘税收大数据潜力，在国家税务总局层面健全优化增值税风险指标库，强化增值税不遵从行为的识别效率与精度，将事前风险提醒置于优先地位，及时提醒纳税人自查整改，全面提高税法遵从度，降低征纳双方的留抵退税风险。
（二）借助“五措并举”工作策略，贯通留抵退税与出口退税体系
从国际惯例看，实施普遍留抵退税制度的国家，出口企业的进项税额统一通过留抵退税制度退还，基本没有单独的出口退税制度。出口退税与留抵退税的实质机理是一样的，都是对由进销项税额差产生的留抵税额予以退税，因此，可以将出口退税视为在出口环节的留抵退税。在“五措并举”工作机制下，留抵退税服务更便捷、高效，部分行业留抵退税的退税比率比出口退税更为优惠。基于两种退税制度的逻辑一致性和业务的高度相似性，可将“五措并举”策略拓展应用于出口退税体系，更好地缓解出口企业资金压力，利用“五措并举”的工作机制严查狠打“假企业”“假出口”“假申报”虚开发票和骗取出口退税等违法行为。我国还可借助“五措并举”工作策略，适时从制度层面将留抵退税制度和出口退税制度合成为一套退税体系，以提高行政效率、降低遵从成本。
（三）借助“五措并举”工作机制，深化增值税全链条制度改革
留抵退税是增值税制度的一个重要环节，应运用“五措并举”工作机制，将落实留抵退税等具体改革任务与深化增值税制度改革结合起来、与推进增值税立法结合起来、与推动落实税收法定原则结合起来，将短期政策目标与长期税制优化目标紧密结合起来。一是在优化留抵退税政策过程中，综合考虑简并税率，减少“低征高扣”产生的制度性留抵，进一步简化增值税制度，更好地体现增值税的中性。二是逐步取消即征即退等优惠政策，加强与留抵退税政策的衔接，在留抵退税政策中明确“征多少退多少，不征不退”的原则，确保纳税人申请退还的增值税留抵税款是上游企业实际缴纳的增值税。三是尽量减少产业链中间环节的税收优惠，保持增值税链条的完整性，对于鼓励类产业最好通过其他方式予以精准扶持。四是加强增值税改革与《税收征管法》《刑法》的协调，在《税收征管法》修订、增值税立法工作中明确对于骗取留抵退税款的法律责任，并积极推动《刑法》相关条款修订，将骗取留抵退税款行为“入刑”，为打击骗取留抵退税行为提供法律支撑。
（四）坚持“五措并举”的系统性思维，进一步深化税收征管改革
征管能力是落实税收政策、加强税收治理的重要保障。税务部门坚持“五措并举”系统性思维，充分发挥税种管理、纳税服务、税务稽查、督察审计等系统内的部门合力，在深化税收征管改革之路上探索出宣传与服务先行、执法与监督并举的“集成融合式”新打法，有效提升了税收征管能力，是深化税收征管改革在大规模增值税留抵退税这一阶段性工作任务中的生动展现。“五措并举”在增值税留抵退税这一单环节、阶段性局部工作中的成功应用，体现出较强的科学性、系统性、实操性、指导性。下一步，应该将“五措并举”的系统性思维，拓展应用于整个税收征管改革中，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》要求，推动构建集约高效的现代税收征管方式，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，更好地提升税收征管效能。
（五）坚持“五措并举”的数字化理念，深入推进智慧税务建设
在落实大规模增值税留抵退税政策工作中，“五措并举”工作策略的高效实施，是以持续优化的“金税四期”智慧税务信息系统为基础的。国家税务总局通过大数据进行全国性的扫描并生成可退税企业清册和应退税金额，基层税务机关据此进行精准的全覆盖式宣传和辅导：将留抵退税审批系统与“金税四期”紧密关联，不断提高和优化算法、算量、算力，预填85%以上退税申报数据，推动税收征管方式迭代到“算税”阶段；发挥全国税收大数据优势，提升对留抵退税风险的识别效率及识别精度，应用集成式风险识别防控，实现了“快退”与“狠打”的完美统一。“金税四期”是税收征管数字化升级和智能化改造的重要路径，建设好“金税四期”，可以提高“五措并举”在各税费种改革领域的应用质效。根据“五措并举”的运行机理，“金税四期”智慧税务建设也可有效应用此工作策略，实现征管系统海量数据存储和高并发响应、高可靠运行、高性能算力、高安全防护，助力税收征管效能跃升到“以数治税”阶段，更好服务税收治理体系和治理能力现代化。
（六）坚持“五措并举”的协同共治思维，深化区域性税收合作
在运用“五措并举”落实大规模增值税留抵退税政策中，税务、财政、人行三部门建立起会商机制，税务、公安、检察院、海关、人行、外汇管理六部门密切协作，以零容忍的态度常态化打击骗取留抵退税违法犯罪行为，多部门协同发力形成治理合力；全国税务系统积极接受各方监督，设立热线听取纳税人缴费人意见建议，广泛凝聚多方智慧，持续改进政策落实方面存在的问题，聚合社会各界形成税收治理的社会合力，有力保证政策落准落稳。未来，应坚持“五措并举”的协同共治思维，深化区域性税收合作，打造法治化、市场化、国际化税收环境，推进高水平对外开放；不断加强国际税收合作，推动“一带一路”税收征管合作机制向纵深发展，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力，增强我国在国际税收领域的话语权和影响力，为全球税收秩序重塑贡献中国税务力量。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第11期。）
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欢迎按以下格式引用：
国家税务总局陕西省税务局课题组.留抵退税“五措并举”：内涵、机理与拓展应用：基于公共治理视角的分析.税务研究，2022（11）：11-16.
http://file.tax100.com/o/202211/04/595_1667536546997.png?width=150&size=951
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●方法论视域下的“五措并举”税收工作策略研究——基于其在新的组合式税费支持政策中的有益实践
●《税务研究》影响因子继续提高
●基于现代国家治理的税收理论体系创新研究
●税收营商环境评估的中国化进路
●问题导向视域下的税务监管新体系构建研究
●社会认同与税收遵从意愿
●收入分配视角下的汉唐时期赋税制度变迁及启示
●数字经济企业的税收转移机制及测度——基于某搜索引擎企业的案例研究
●进一步深化税收征管改革的探索和思考
●税收政策助力乡村产业振兴：作用机理、实施现状与完善建议
●子女教育及3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除研析
●进一步优化综合与分类相结合个人所得税的对策建议
●个人所得税减免对城镇职工劳动供给的影响研究
●综合所得个人所得税区域税收优惠补贴计算办法的完善
●“数字经济与税收治理”征文启事
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